资产负债管理体系的构建与我国地方财政可持续性研究

●景宏军 王蕴波 薛占丰

资产负债管理体系的构建与我国地方财政可持续性研究

●景宏军 王蕴波 薛占丰

在经济社会的持续发展过程中，我国地方财政面临着重大的发展机遇和挑战，由于地方税体系尚未完善、地方财源并不稳定、地方财政支出范围不明确等问题的存在，造成我国地方财政在收入和支出等方面存在一定的不稳定性，也就是说地方财政发展的可持续性受到一定的挑战。解决这一问题，根本上要从地方财政自身入手，培养地方财政对于自身的资产负债进行独立管理的意识，赋予地方财政进行资产负债管理的权利，构建地方财政完整的资产负债管理能力，才能从根本上促进地方财政可持续性水平的提高。

地方财政 资产负债管理意识 资产负债管理权利 资产负债管理能力 财政可持续性

可持续性是指一种可以长久维持的过程或状态，作为一个独立财务实体和经济管理组织的地方政府，其财政可持续性就是指地方财政的存续状态或能力。可持续性高，则财政机制健全、为地方经济发展保驾护航的能力强；反之，则不仅会威胁地方财政安全，还会影响地方经济发展。

一、我国地方财政的基本情况

地方财政是指区别于中央财政的一个财政体系，它是我国政府财政体系的重要组成部分。这一财政体系呈现以下两个主要特征：

（一）级次多，数量大

按照《宪法》的规定，我国地方政府分为省级政府、市级政府、县级政府和乡（镇）级政府共四级。以2015年为例，我国地方政府的具体情况见表1—表4。

表1 我国省级政府数量表 单位：个

表2 我国地级政府数量表 单位：个

表3 我国县级政府数量表 单位：个

表4 我国乡（镇）级政府数量表单位：个

从表1—表4可以看出，在我国政府机构中，省级政府34个，地级政府334个，县级政府2796个，乡镇政府35484个，总计38648个。按照我国财政设立的基本原则——“一级政府，一级财政”，我国地方财政的数量与地方政府的数量完全相等①，也就是说我国地方财政共有38713个 。这么庞大的数量在国际上也是名列前茅的。如此庞大的地方财政，其发展状况直接影响整体财政的发展状况，同时，地方财政的可持续性也将决定了整体财政的可持续性。

（二）职权大，影响广

按照我国目前的政府间职权划分的基本原则，中央政府主要承担国家安全、外交、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等事项，这部分事项的支出由中央财政承担；而地方政府承担地方公检法、民兵训练、地方基本建设、支农事业、地方文化建设事业、地方教育发展、地方卫生事业、价格补贴等项目，这部分项目的支出由各级地方财政承担。相比较而言，地方财政的支出项目更加贴近百姓生活，更关乎民生发展，对于公众衣食住行的影响更加直接。

从上述情况可知，我国地方财政数量大、职权多，与基层接触面广，其发展的可持续性直接关系整个财政体系的稳定和民生建设的实现程度。

二、我国地方财政的可持续性影响因素分析

财政可持续性受制于两方面的数量对比关系：一方面，财政资产存量和负债存量的对比关系，资产大于负债，则可持续性强，资产小于负债，则可持续性较差；另一方面，财政收入流量与财政支出流量的对比关系，收入大于支出，则可持续性强，收入小于支出，则可持续性较差。相比较而言，虽然资产存量与负债存量的对比关系更能说明地方财政可持续性，但由于我国目前尚未公开发行地方政府资产负债表，因此，权威的资产和负债数据尚不得而知。因此，文章以地方财政收入和财政支出的流量对比关系为例，对我国地方财政可持续性问题进行说明。在这方面，地方财政收入的稳定性、地方财政支出的可控性影响了地方财政的可持续性。

（一）地方财政收入的稳定性

地方财政收入是地方政府的资金来源，也是地方财政可持续发展的根本保障。只有地方财政收入稳定并合理增长，地方财政的可持续性才具备了前提。表5提供了1990年到2015年我国中央与地方财政收入的增长情况。

表5 我国中央与地方财政收入简表（1990—2015）单位：亿元

从表5可以看出，从1995年—2015年，我国地方财政收入的总体规模实现了较快的增长，这种快速增长保障了地方财政的可持续性。但深入分析后会发现我国地方财政收入存在以下问题：

1、地方财政收入增长速度低于中央财政收入增长速度。从1995年—2015年，我国中央财政收入从992.4亿元增长到 69267.2亿元，增长了 68274.8亿元，年均增长458.65%，增长速度非常快。而同期地方财政收入则从1944.7亿元增长到2015年的83002亿元，增长了81057.3亿元，年均增长277.87%。笔者发现地方财政的这一增长速度大大低于中央财政收入的增长速度。这意味着由于地方财政收入的增长速度低于中央财政的增长速度，在全国财政收入增量中，地方财政在分配中处于劣势，这会导致地方财政在整个财政体系中的地位下降。

2、地方财政收入在全部财政收入中的占比下降。从表5中可以发现，1990年，中央财政收入为992.4亿元，占全部财政收入的33.8%，而地方财政收入为1944.7亿元，占全部财政收入的66.2%，地方财政收入是中央财政收入的2倍。但到了2015年，中央财政收入增长为69267.2亿元，占全部财政收入的45.5%，而地方财政收入虽然也增长到83002亿元，但占全部财政收入的比重却下降到54.5%。地方财政收入在全部财政收入中的占比由1990年的66.2%下降到2015年的54.5%，下降了11.7个百分点，说明在财政收入的增量中，更多的财力被集中到了中央财政。

3、税收收入占比较低。由于税收收入所具有的强制性、固定性和无偿性等特点，它能够为政府提供稳定、可靠的收入来源，因此税收收入占比高的财政主体，财政稳定性较强，而税收收入占比较低的财政主体，财政的稳定性就较弱。我国2015年中央与地方一般公共预算收入结构如表6所示：

表6 2015年我国中央与地方一般公共预算收入结构简表 单位：亿元

从表6计算得出，2015年我国地方财政一般公共预算收入中，税收收入占比为75.5%，非税收入占比为24.5%；而同期我国中央财政一般预算收入中，税收收入占比为89.9%，非税收入占比为10.1%。因此税收收入占比高的中央财政，其财政稳定性较强；而税收收入占比较低的地方财政，其财政的稳定性较弱。

综上所述，由于体制和机制的问题，目前我国地方财政收入无论从绝对规模、相对规模、发展速度和收入结构来看，都存在一定的问题，收入的稳定性较弱。

（二）地方财政支出的可控性

财政支出是否合理在很大程度上决定了地方财政的可持续性，一方面，财政支出合理，将有助于经济发展，推动财政收入增长，形成收支互动的良性循环；另一方面，财政支出合理将有助于地方政府进行预测，便于编制财政中长期规划，提高财政的前瞻性。

我国地方财政支出是否合理可以从支出规模和支出结构两个方面进行衡量。

1、财政支出规模持续膨胀。从表7可以看出，我国中央财政支出从1990年的1004.5亿元增长到2015年的25542.2亿元，增长了148256.5亿元，年均增长162.85%；而同期地方财政支出从 1990年的 2079.1亿元增长到2015年的150335.6亿元，增长了148256.5亿元，年均增长475.39%。地方财政支出的增长速度不仅大大高于中央财政的增长速度，同时也高于地方财政收入年均277.87%的增长速度。

表7 我国中央与地方财政支出规模简表（1990—2015）单位：亿元

2、财政支出中刚性支出占比较大。我国2015年地方财政支出及其主要项目如表8所示。从表8可以看出，2015年地方财政支出总计150335.62亿元，其中支出总额前五项的分别为：地方财政教育支出、地方财政社会保障和就业支出、地方财政农林水事务支出、地方财政城乡社区事务支出、地方财政一般公共服务支出，五项支出总额为88219.06亿元，占同期地方财政支出的58.68%。从这部分支出看，由于城市化发展，地方政府对于教育、社会保障、城乡社区事务等项目的支出短期内不会下降，反而还会大幅攀升，因此，地方财政支出中支出的刚性较大，地方政府可回旋的余地不足。

因此，从以上两点可以看出，我国地方政府目前对财政支出的规模和结构进行调整的空间不大，即：控制力不足。

从以上对于收入和支出两方面分析中可以看出，我国地方财政收入的稳定性不足、地方财政支出的刚性过大，这种收支现状导致我国地方财政存在一定的收支失衡隐患，这也真实地反映了我国地方财政在资产和负债方面的状况。而且由于历史和制度的原因，地方财政对于这种资产和负债失衡进行管理的意愿和能力不足，这在很大程度上影响了地方财政的可持续性。因此，要促进地方财政的可持续发展，就要不断提高地方政府对自身财政状况进行管理的能力和水平，也就是说要构建地方财政资产负债管理体系，这一体系可以从三方面进行构建：第一，培养地方财政主动进行资产负债管理的意识；第二，赋予地方财政自主管理资产负债的权利；第三，构建地方财政进行自主资产负债管理的能力。

三、地方财政资产负债管理体系的构建

表8 我国地方财政主要支出项目表（2015）单位：亿元

（一）地方政府资产负债管理意识的培养

1、资产负债管理意识。为保证并提高地方财政的可持续性，成熟的地方财政应该有独立进行资产负债平衡的观念和意识。长期以来，由于我国在政府间财政管理上实施的是集权式的管理方式，导致地方财政的责任既是地方政府的，也是中央政府的，但有了问题承担最后兜底责任的一般都是中央政府。因此，地方政府主动进行资产负债管理的意愿和意识不强，也就是说，要提高地方财政的可持续性，就要培养资产负债管理意识。这种意识要求地方财政在筹集财政收入、安排财政支出时，要增强系统性、全面性和长期性；财政决策不仅要顾及收入和支出等流量，还要考虑资产与负债等存量；不仅要顾及本届政府任内的短期收益，更要考虑当地的长远利益；不仅从本地区的小利益决策，还要从整体利益着眼。

健全的资产负债管理意识能够促使地方财政正确认识并评价自身的资产负债关系，主动根据环境变化和自身的目标要求对政府的收入支出和资产负债关系进行调整，能够为自身的财政安全负起责任。另外，健全的资产负债管理意识能够有效提高地方财政负责人的责任感和使命感，减少短视决策和短期行为，从而实现收入与支出、资产与负债之间的匹配，避免因为收入与支出、资产与负债的错配而导致财政风险的形成与累积，从而影响地方财政的可持续性。

2、资产负债管理意识体系。健全的资产负债管理意识是地方财政成熟的表现，也是财政可持续性的保障。要形成这种意识不仅要依靠地方财政的长期自发积累，更要依靠自觉的培养。重点要做以下几个方面工作：

（1）引入契约精神。地方财政的可持续性来源于对规则的遵守，而资产负债管理意识首先就是要提高地方财政对于各种法规政策的遵从度。在我国财政实践中，长期以来，涉及全国性的财政法规都是由中央财政制定的，地方财政虽然也执行中央的各项方针和政策，但这种执行更多的是一种被动地遵守，尤其当地区局部利益与全国整体利益存在矛盾时，这种对既有法规、政策的遵守也会变样，出现“上有政策下有对策”的现象。另外，地方财政部门又是地方财政法规和政策的制定者，在执行中，作为政策制定者的地方财政部门将更多的精力放在如何加强对预算单位的监督方面，以确保预算单位能够全面遵守相关法规和政策，但往往地方财政部门自身却出现了很多有法不依、执法不严的现象。因此，地方财政既不能全面贯彻中央财政的法律规定，又不能模范遵守自己制定的规章制度。这种现象不利于法治财政的建设，也不利于地方财政的可持续发展。

契约精神强调平等和守信。在财政管理中引入契约精神可以在两个方面有所提升：第一，以契约的平等精神重构不同级次财政部门间、财政管理部门与预算单位之间的平等关系。将这两种关系由管理与被管理、监督与被监督的上下级关系调整为以预算契约为纽带的平等合作关系，构建以预算契约为纽带，以责权对等为前提，以合作为方式，以完成预算事项为目的的新机制。通过平等体制的构建，赋予地方财政在促进财政可持续性发展中更大的责任。第二，构建共同守法的守信新格局。以2015年新《预算法》的实施为标志，我国财政法治建设中的“立法工作”已经取得了阶段性的成果，接下来就要进入“守法”阶段。契约精神所强调的守信就是对规则和契约的遵守，在法律层面就是守法，法律的制定者、执行者都要对法律有敬畏之心，将自觉守法、执法看作是自己分内之事，这样能够提升对法律的遵从度。通过守信精神的引入，能够提高地方财政对于维护自身财政可持续性方面的主动性，变被动维护为主动维护。

（2）培养责任意识。追根到底，地方财政的可持续性还要依靠地方财政自身，各级地方财政要有足够的责任意识。

首先，要将工作目标定位为保证地方财政的可持续性，而不是简单地完成中央财政赋予的任务。按照“偏好误识论”，相对于中央政府，地方政府对于当地居民偏好的了解更加深刻，更应当扮演地方政策的制定者和执行者的角色。因此，地方财政要深入了解本地区的实际情况、发展的优势和劣势，制定符合地方实际的发展目标、切实可行的地方财政发展规划，并把这一目标作为工作的努力方向，坚定不移地推进规划的实现。

其次，将地方财政作为可持续性发展的根本保证，而不是寄希望于中央财政的支持。突出强调地方财政在当地经济发展中的主体地位和主体责任，地方财政的收益留给地方；反之，如果地方财政资产负债关系失衡或出现不可持续的现象，这一问题要依靠地方财政通过自身的“造血机制”解决，而不能长期依靠中央财政的“外部输血”。

（二）地方财政资产负债管理权利的赋予

地方财政的可持续性不仅要提高地方财政的资产负债管理意识，更要赋予地方财政进行资产负债管理的权利，即：地方财政要有权对自身的资产与负债行使占有权、使用权和处置权。虽然财政平衡是地方财政追求的目标，但是在某一个时点，地方财政资产和负债之间的不平衡才是常态，因此，地方财政是否具备资产负债管理权非常重要，这种权利不仅是地方财政资产负债管理意识的有效延伸，它更是对地方政府资产负债管理意识和财政管理灵活性的有力保障。由于我国的财政是从集权模式走来，因此，地方财政资产负债管理权利要来自于中央财政的授权，其财政权利的大小取决于中央财政分权改革的进程和力度。一般来讲，完整的财政权应包括非税收入立法权与征收权、财政支出管理权和预算平衡权三部分，因此，这项授权工作主要包括以下三个方面：

1、非税收入立法和征收权的赋予。在我国财政实践中，为保证经济发展的公平与效率，税收的立法权被收归中央，这无可厚非。但在地方财政收入的来源中，存在很大一部分的非税收入，与税收不同，非税收入的征收和使用更能够体现出权责对等和“谁受益谁付费”的精神，因此，地方财政应该拥有非税收入的开（停）征权、非税收入标准的确定权、非税收入调整权等。虽然目前我国省级财政拥有这部分权利，但从长远着眼，应该在健全非税收入法律规范的前提下，将这部分权利更多地向下级财政下放。

2、财政支出调整权的赋予。我国地方政府的行政管理结构和中央政府的管理结构呈现很强的同质性，这就导致地方财政的支出要与地方政府的结构相匹配，另外，地方政府又承担了大量上级交付的任务，这导致地方财政支出中存在大量的刚性部分，如：为了承担政府的运转，就必须要有一般公共服务支出；为了贯彻国家的教育方针，就要安排教育支出；为了贯彻国家的城镇化发展战略，就要扩大城乡社区事务支出，等等。这些支出形成了地方政府的刚性支出需求，导致地方财政可以灵活支配的资金不足，压缩了地方财政通过调整支出规模和结构实现资产负债平衡进而促进地方财政可持续发展的空间。因此，要在可能的范围内更多地赋予地方财政对于财政支出结构的调整权。

3、预算平衡权的赋予。当地方财政出现资产与负债不匹配关系，进而影响财政可持续性的时候，作为一级独立的财政，地方财政应该能够有手段对预算进行平衡，比如：发行地方债务等。但目前，我国在这方面给予地方财政的空间有限，虽然新《预算法》对于地方债的禁令给予了松动，但出于安全的考虑，这部法规在发债主体、债务规模、资金用途、保障措施等多方面对地方债进行了限制，因此，可以说，地方财政通过发行地方债务的方式对预算进行平衡的操作空间依然有限。因此，在这方面，要赋予地方财政更多的预算平衡权，以便于地方政府通过调整资产、负债来加强自身的财政可持续性。

（三）地方财政资产负债管理能力的构建

为保证地方财政安全，成熟的地方财政应该拥有对自身资产和负债进行系统管理的能力，即：资产负债能力。与资产负债权来自于中央财政的授权不同，这种能力的取得只能来自于地方财政自身。地方财政资产负债管理能力主要包括以下几方面：

1、地方财政可持续性预警能力。对于地方财政而言，首先要具备的能力就是要能够判断自身财政可持续性的状态，即：财政是可持续的还是不可持续的。当财政将要或已经出现不可持续状态时，地方财政要具有能够预警的能力。在这方面，地方财政要根据实际情况，制定相应的指标体系，一方面，用这些指标衡量资产、负债、收入、支出的实际状态，以确定其安全性；另一方面，这些指标要能够对未来一段时间内的财政可持续性进行预测，为地方财政决策和管理提供依据和借鉴。

2、对地方所属资产和负债的调整能力。具备预警能力是地方财政资产负债管理能力的基础和前提，除此之外，地方财政还要具有对所属资产和负债的规模和结构进行调整的能力。当预警系统预警之后，地方财政要拥有根据预警进行独立决策的能力，并作出相应的调整，如：调整资产的存在形式、调整资产的流动性、调整债务规模、调整债务期限结构、对债务进行回购，等等。这种调整能力为地方财政的可持续发展提供保障。

（本文系国家社会科学青年基金项目〈13CJY012〉、中国博士后科学基金面上资助项目〈2015M581464〉、黑龙江省博士后资助项目〈LBH-Z14122〉的阶段性研究成果）

（作者单位：哈尔滨商业大学、哈尔滨市松北区财政局）

注释:

①按照新《预算法》第二十四条的规定，经省、自治区、直辖市政府批准，乡、民族乡、镇本级预算草案、预算调整方案、决算草案，可以由上一级政府代编。但代编的预算草案、预算调整方案、决算草案要报乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准。也就是说，上级政府的代编行为不损害乡、民族乡、镇作为一级财政的独立性。

[1]邓晓兰，黄显林，张旭涛.公共债务、财政可持续性与经济增长[J].财贸研究，2013，（04）.

[2]匡小平.论地方财政可持续性的分析方法[J].财经理论与实践，2004，（06）.

[3]张旭涛.基于FTPL的中国财政可持续性研究[J].中南财经政法大学学报，2011，（05）.