强化财政收入质量监管

强化财政收入质量监管

主持人：近年来，我国财政收入增幅逐年回落。2016年全国一般公共预算收入为159552亿元，比上年增长4.5%，为自1988年以来我国财政收入最低增速。政府的一系列举措如全面推开营改增试点，进一步清理涉企收费、扩大部分行政事业性收费免征范围等，都给财政收入的规模、结构等带来重要影响。您认为应从哪些方面综合评价财政收入质量？我国财政收入质量的现状如何？

徐志：财政收入规模与经济增长的适应性，可以用财政收入占GDP的比重来考核，规模过大，会加重国民经济的税费负担，规模过小，不足以保证财政职能的发挥；财政收入结构的合理性，可以用非税收入占财政收入的比重来衡量，一般认为该比重越高，财政收入质量越低；财政收入的真实性，收入数据失真包括虚增收入和虚减收入；财政收入的征收成本，同样规模的财政收入，征收成本高则说明收入质量相对较低。除此以外，债务收入占财政总收入比重，可以衡量财政收入风险；与土地有关的税收和非税收入，两者相加占地方财政收入的比重，可以用于衡量地方财政收入对土地财政的依赖程度等。

当前我国财政收入质量总体不高。其理由可从财政收入规模适度、财政收入结构合理、财政收入真实性三方面分析。虽然我国小口径的宏观税负即一般公共预算收入占GDP的比重只有20%左右，但如果用大口径的宏观税负即政府收入占GDP的比重这一指标来衡量的话，我国宏观税负与世界各国相比不算低。近年来我国非税收入占财政收入比重呈逐年上升趋势，而且地方财政收入中的非税收入比重要显著高于中央财政收入中的非税收入比重，非税收入的增长加重了企业负担，且一些非税收入有其专项用途，那么政府的实际可用财力没有增长，也不利于财政统筹安排。就财政收入的真实性来说，目前一些地方财政收入虚增问题比较严重，例如前文提到的辽宁省财政数据造假。至于征收成本，据《经济参考报》报道，我国近年来税收征收成本率已接近8%，而多年前的数据显示，一般发达国家的税收征收成本率基本维持在1%左右，其中美国长期维持低于1%的税收征收成本。此外，一般认为组织非税收入所发生的成本比组织税收收入所发生的成本更高，因此我国财政收入的征收成本可以说是偏高的。

宋丽颖：财政收入质量一般可以从产业结构、财政收入占 GDP比重、税收收入构成、非税收入与税收收入结构、财政收入与产业发展水平匹配程度等方面来衡量。而从这几方面来衡量我国财政收入质量，主要存在着宽口径的财政收入占 GDP比重偏高，体现财政收入效率的所得税比重低，主税种增长缓慢，有些小税种增长迅速，非税收入占财政收入比重较高，非税收入不规范，产业结构不合理，产业税负有待调整等需要改革的问题。

江庆：我认为财政收入的增长基本上和GDP增长是吻合的，2016年我国GDP增长速度为6.7%，这个速度也创下了25年新低，财政收入的低增长恰恰说明这个数据是真实可靠的，如果经济增长新低，财政收入增长超常那反而说明有问题。过去一年政府一系列举措如营改增、清理乱收费等在经济下行阶段有助于减轻企业负担，企稳经济，因此这些举措尽管短期上对财政收入增长不利，但是我们必须明白财政本身是为经济发展服务的，经济发展好了，财政收入增长才有源泉，因此过去一年的减税和清理乱收费的举措对经济发展是有利的。

我认为要评价财政收入质量好坏不应只看增长速度，在既定的财税制度安排下，财政收入增长只是经济发展的结果。评价财政收入质量好坏的标准有两个：一是现行的财政收入能否满足公众的公共服务需求；二是现行财政收入取得是否对经济产生了扭曲效应，这种扭曲效应越小乃至中性是最好的。

从上述两个标准来评价目前我国财政收入质量：从第一个标准看，目前我国财政收入基本满足，但是在财政支出结构上还存在诸多问题有待改善；从第二个标准看，目前我国财政收入取得仍有大力改善空间。

主持人：在财税体制改革的大背景下，我国政府部门在财政收入上正积极从追求收入数量向追求收入质量转型。您对提高我国财政收入质量有何措施建议？

宋丽颖：提高我国财政收入质量是一个系统工程，需要周密设计，多方面改革。主要的措施建议包括：一是合理确定财政收入规模，理顺财政与经济的关系；二是优化地方税制结构，提高主税种占税收收入的比重；三是规范非税收入管理，降低非税收入占财政收入的比重；四是财政大力支持发展县域经济，缩小地区差距；五是规范税收执法，提高税收征管的能力水平；六是健全完善相关法规，提高财政管理和监督水平。

徐志：新一轮财税体制改革的目标是建立现代财政制度，内容涵盖三方面：预算管理制度改革、税收制度改革和财政体制改革。

收入预算应从约束性转向预期性，各级政府不得下达收入指标，应当依据当地经济发展水平与发展需求科学编制收入预算，实行中期财政规划管理、编制三年滚动财政规划有助于约束政府的短期决策行为，从而避免虚增收入等行为。合理划分中央与地方税权，全面规范税收优惠政策。各级政府应该主动公开财政预决算信息，接受社会各界监督。

随着营改增的进行，实行分成办法的税种比例增加，可以推动国地税合并，由国家税务总局进行垂直管理，一方面降低征税成本，另一方面更便于监管，地方虚增、虚减收入的问题可以得到解决。

通过“在不动产保有环节征收的房地产税和对矿产资源征收的资源税，分别作为东部发达地区和西部欠发达但资源富集地区的市县政府主体税种”，以及“把目前在生产环节征收的一些消费税品目逐渐转移到零售环节征收，让消费税代替营业税成为地方税的主体税种”，可以完善地方税体系、充实地方财力。

除了保证地方财权，还应该增加一般性转移支付规模和比例，形成稳定增长机制，改变目前地方政府“钱少事多”的困局，充裕其财力。

江庆：我认为这种转型是正确的，要提高我国财政收入质量，从法律角度看，要提高财政收入取得的法治性，政府任何财政收入取得必须做到有法可依，不能随意征收，只有这样各方才会对未来的税收等收入产生稳定的预期，这种预期的稳定性有助于各方作出正确理性的经济行为，从而有利于社会经济的长远发展。从经济学角度看，财政收入的取得应该尽量避免对经济产生负面效应，降低税收等对经济产生的扭曲效应。

因此，我认为未来应该更加强调税收的法定原则，提高税收的立法层次，真正做到有法必依，执法必严，使得公众和企业有稳定的预期。此外，目前我国财政收入结构中间接税和非税收入比重过大，而地方政府收入中土地出让金收入占比过大，由于间接税的税负容易转嫁，使得部分税制存在累退性，不利于缩小收入差距。地方政府的土地财政依赖症，使得地方政府和房地产捆绑在一起，一荣俱荣，一损俱损，这种情形显然不利于经济长远发展，这种局面必须逐步改变。

主持人：财政部负责人表示，下一步，继续将财政收入质量监管作为财政部驻各地专员办的日常监管重点，进一步加大监督检查力度。然而，在现有监管模式下，专员办收入监管具有一定局限性，会出现一些“真空”和“盲区”等。您对强化财政收入质量监管有何想法和建议？

宋丽颖：随着我国经济进入新常态，经济结构转型和人口红利逐渐消失，各级政府财政收入的增长速度也必然随着经济减速而放缓。经济下行压力、营改增工作的基本完成、减税力度的加大等客观因素决定了财政收入很难在短期内摆脱回落的压力。部分地方财政迫于压力也清楚地认识到挖掘财源成为现阶段工作的重点。但在这种情况下，政府一定要杜绝因为“创收”而把压力转嫁给企业和民众的做法。同时， 政府在 “创收”时还要保持财政收入的稳定性，对财政收入的质量给予一定的保障。由此可见，抓好财政收入质量监管是现阶段财政管理工作的紧迫任务。因此，从国家层面来说，要完善相关财政层面的法律法规，做到各种税费征收有法可依。各级监管部门要明确分工，通力配合，尽心尽力地完成分内工作，做到定期检查和不定期抽查相结合，找到财政收入中存在的问题，对症下药，唯此才能确保财政收入高质量。

徐志：对于强化财政收入质量监管，有一个想法是专员办可以和审计机关、财税部门内部监督机构、会计师事务所等社会机构或人员开展多方联动，构建全方位立体型监管网络，增强监管的专业性、及时性、深入性，也可以解决专员办“人少事多”等问题；同时借助大数据、云计算等技术手段，对财政数据进行采集、整合、分析，从而评估财政收入质量或者发现异常情况。

江庆：我觉得强化财政收入质量监管关键是构建一整套法律法规体系，也就是说让各方都能知晓自身行为的依据，并使之阳光化，这样媒体和社会公众就能参与进来，有助于弥补专员办监管的“真空”和“盲区”。

（本栏目责任编辑：王光俊）