英国布列斯托大学内部治理机制研究
2017-03-23王涛涛
王涛涛
布里斯托大学(University of Bristol)始建于1876年,是位于英格兰西南部第一大城市布里斯托市的一所顶尖公立研究型大学。英国第一所倡导男女平等接受高等教育的学府,在英国享有崇高的教学研究声望。学校建校至今共计培养了11位诺贝尔奖得主。布里斯托大学是素有英国常春藤盟校之称的“罗素大学集团”创始成员,也是英国历史上著名的六所“红砖大学”之一、科英布拉集团成员、世界大学联盟成员、欧洲大学协会成员。英国前首相丘吉尔曾在1929年至1965年,连续36年担任英国布里斯托大学校长,奠定了该校继牛津大学和剑桥大学之后的英国名校地位的基础。2013至2014学年学校约有2.1万名学生,其中大约16%为来自100多个国家的海外学生,是一所名副其实的国际大学。[1]2016年QS世界大学排名中,布里斯托大学位列全球41位。[2]布列斯托大学是英国众多高等教育机构中一所具有特许和豁免管制权力的大学,其法律地位来自于1909年皇家特许状(Royal Charter)的规定。根据皇家特许状和法规规定,布列斯托大学有四个独立的内部治理机构-校董会(Court)、理事会(Board of Trustees)、学术委员会(Senate)和校友会(Convocation),对大学实施监督与管理。根据布列斯托大学内部治理章程-《布列斯托大学权责授予体系》(University of Bristol : Scheme of Delegation and Key Decision-Making Authorities),说明布列斯托大学内部决策职权的责任与授权。[3]
一、布列斯托大学内部治理重要原则
布列斯托大学获得皇家特许状规定的学术自治权之后,对校内学术管理授权的体制,基本上是根据英国大学董事会主席委员会(The Committee of University Chairmen’s,CUC)规定的:在获得允许下,最高管理主体应授予职权或分配其职权给予下属委员会,准予主席或是委员会按照其利益命令校长或是组织执行部门肩负完成的责任。最高管理主体应将此授权明文且正式地、清晰地记录,是哪种职权给予其他管理单位或是哪个个体可以按照其利益行事。然而尽管最高管理主体授予其责任与下属单位,但仍必须对此负责,并且担负任何经由与其下属共事所发生的责任。[4]
布列斯托大学的内部治理概况,可以看到明确的说明以及最终职权的归属,这在大学施行政策的细节时,或进行责任归属时相当重要。虽然皇家特许状、法令或条例要求理事会与荣誉校长、校长、学术委员会或其他单位必须共事,但是理事会在其最终权力的区域仍保有充足的自治权,并且可以自行决定职权委托。[5]《布列斯托大学权责授予体系》规定理事会或其他主要机构在授予同意权或将执行权委任给下属机构时,仍然必须担负起政策结局的最终责任和报告义务。基于此种理由,掌握最终决定权的机构会对所授予的职权给予某种约束,例如经费分批或给予某范围的限定。具有最终决定权的单位也会增加能够随时进行审阅和随时能够撤销下级机构决定的附带条件。
学术委员会的权力大多是由法律明文规定,不过法律也规定学术委员会在事情结束之后,仍必须做成要点通知理事会了解。学术委员会如同理事会一样,也可以将其部份权力授予给二级学院委员会。并且有权力可对大学的任何学术相关事务进行讨论和做出声明,而理事会应该将其意见纳入考虑。
校长是学术领导人以及大学主要行政长官,可对大学大多数事情做出某种程度的决定。在学术事务方面,校长是学术委员会的主席,在有必要的时候可以以学术委员会的观点做出对大学有利的裁决。关于财政事务,校长可以授权给理事会从大学预算中支用限定性的经常开支经费,如同资本支出一样。尽管布列斯托大学相当重视组织单位分工而将权责划分得相当清晰,但如果没有条例明文规定权力应该授予谁或是处于不确定授予状况的情况下,则最终指导原则是向上指派。例如:当财务委员会主管离岗,则必须由注册长承担;同理,教务主任的责任则是由副校长或是代理校长承担,而代理校长或副校长的责任则是由校长承担。可见,授权的状况在布列斯托大学相当常见。因此,大学内部强调被授权的行政人员或是资深管理人员,都应该随时确保在他本身责任领域范围内的组织和程序等方面的作法是适当的。并且进一步的希望这些大学成员,不仅仅只是在职务上行使管理之权,也要能有责任心地对其职务的相关事务尽报告责任。[6]
二、布列斯托大学内部治理机构与职权
英国大学学术自治的重要基础之一,是指大学校务并非出自一、二位少数主管,而是由各相关委员会决定。因此,对布列斯托大学重要委员会的运作必须作了解。
(一)最高决策机构-校董会
校董会2014年有585个成员,成员大致可分成15类:1.当然代表(Ex-Officio):包括Rt Hon Lady荣誉校长、3位荣誉副校长、Hugh校长、4位副校长、理事会主席、校友会主席、注册长和图书馆馆长共13人。2.荣誉院士(Honorary Fellow),包括10位荣誉院士。3.大学理事会代表(Council),包括29位成员。4.学术委员会代表代表(Senate),包括117位成员。5.荣誉教授(Emeritus Professor),包括220位成员。6.风险投资代表(Staff Designated by VC),包括10位成员。7.专业服务人员代表(Elected Member of Professional Services Staff),包括15人。8.校友代表(Elected Member of Convocation),校友会推选校友代表100人。9.捐款者(Benefactors),包括11名代表。10.布列斯托地区民间代表(City of Bristol),其中有布列斯托市贸易委员会的6名代表,共23位。11.地方政府代表(Local Authorities):主要是各地郡议会代表共18名。12.特殊代表(Special Appointments):1位。13.机构(Institutions)代表:在大学理事会建议下,聘请其他大学或学院代表1至20人,其他教育机构挑选代表1至18人,合计24人。14.国会议员和欧洲议员(MPs and MEPs),35人。15.本地官员代表(Holders of Local Office),34人。荣誉校长是校董会主席。[7][8]
校董会通常每年举行一次,审议年度决算和大学管理策略。校董会有权对大学的事务提供意见,并对任何事项,请理事会审查其决定。皇章对校董会职权规定不多,主要包括两点: 一是除皇家特许状和规程已规定由其他部门或单位执行的权力外,代表大学行使各种权力;二是具主动立法权,或核备大学理事会提议拟定的学校规程及条例。在《职权授予体系》中,校董会正式规定的职权包括:指派荣誉校长、指派荣誉副校长、指派财务主管、指派理事会校外理事成员、指派外部监审人员。
在英国其他大学相类似的单位,同样地是以资深教职员为主要成员,校董会负责校长及其他高级行政主管的聘任。原先设置校董会的主要功用在于规则或条例的制定或修订,由于成员人数众多,已逐渐成为大学理事会制定的各项立法的核备机构,很少真正执行其立法功能。
(二)校务行政管理机构-理事会
在布列斯托大学,理事会是布列斯托大学众多管理机构(约32个)中最具权力的。通常每年举行6次,并负责政策、财政事务和其他范围广泛的业务。它包括学术成员及辅助人员、学生和校外理事。校外理事成员占了大部分,其中的多数是通过校董会或由相关的外部机构派任,任期3年。理事会主席必须从校外理事中选任。理事会的会议纪录可供大学成员在理事会网站中查阅,并且也提供有关的专门委员会会议,例如理事会所属的金融、资产、学生事务及其他事项委员会。
大学理事会的职权,可概分为以下几类:[9]
1.聘任权(Powers of Appointment):包括在与学校学术委员会讨论后,聘用校长及代理校长的人选。推选此委员会主席及副主席。推选参加学校学术委员会代表;并根据学校学术委员会或相关单位的建议,聘用非教授级教师;以及聘用学校财务长及其他主管。在《职权授予体系》中,具体职权包括:指派副校长(含代理校长)、指派副校长(含代理校长)、指派注册长、指派学校其他行政人员和指派学校委员会成员等,其中理事会决定责任与授权的所有细节
2.职位设置权(Powers of Institution):按照学术委员会的报告,设置、撤销、或暂时中止学校教授、副教授、讲师等职位。
表2-1 理事会关于职位设置的职权
3.主动立法权(Powers of Initiative in Legislation):主动修改大学规程及条例的权力,并将研究制定的规程、条例等向校董会提出报告;拟定大学各项规则。
表2-2 理事会关于校内立法的职权
4.一般权力:按照大学章程、条例或规则的规定,行使其应有的权力,并且负责执行各项法令的规定。
表2-3 理事会关于大学职务的职权
5.财务权(Financial Powers):对大学财产有依法保管、经营、投资、处分的权力。并有权在法定范围内,以大学名义借贷。
表2-4 理事会关于校内财务的职权
6.契约权力(Powers of Contracts):以大学名义依法与他人或单位签订合约。
表2-5 理事会关于契约的职权
7.学术审核权(Academic Powers):包括审查大学教学、研究的权力,以及受理大学教职员申诉的权力等。
表2-6 理事会关于学术审核部分的权力
8.荣誉职位或学位颁予的权利(Honorary Distinction):有根据大学学术委员会建议,聘用教授及退休荣誉教授的权利。
表2-7 理事会关于学位部分授予职权
9.大学校印、校徽决定的权利。
表2-8 理事会其他职权
(三)学术事务单位-学术委员会
学术委员会是主要的学术机构,负责向理事会提交教学和学习、考试、科学研究等事务。它拥有超过100个成员,主要包括如下述3类成员:1.校长、教授、各学院院长以及图书馆长;2.非教授级教师选出的代表;3.12名学生代表:以每院选出1名学生代表为原则。根据布列斯托大学皇家特许状规定,学术委员会通常每年召开5次会议。会议纪录同样地能够在学术委员会网站查阅,也提供有关信息告知研究、教育或其他委员会等。[10]
学术委员会的职权,以学术有关的事项为主。这包括有关大学教学及考试的相关事项的执行;校内考试委员的聘任以及向理事会推荐校外考试委员人选(都必须参照各学院院务委员会的建议);其他与教学或课程指导及研究有关的事项。根据《权责授予体系》正式规定学术委员会职权如下表:
表2-9 学术委员会职权
(四)大学行政主管-荣誉校长与校长
1.荣誉校长(The Chancellor)
荣誉校长是由校董会经由任命委员会所选出的,任期10年,是大学重要仪式的主席,并且负责主持校董会会议、授予学位。
2.荣誉副校长(Pro Chancellors)
目前在布列斯托大学有4个荣誉副校长,由校董会任命委员会选出,荣誉副校长任期3年,在荣誉校长缺席时能代理其职务。
3.校长(Vice-Chancellor)
校长是学术领导人以及大学的主要行政首长,是由理事会经过与学术委员会协商之后所指派的。身为大学的行政长官,他负责在落实大学政策以及取得拨款委员会的权力管理大学财务。校长其它可自主决定的职权如下表:
表2-10 校长职权
4.副校长(Pro Vice-Chancellor)
在布列斯托大学有4位副校长,同样地是由理事会在与学术委员会协商之后所指派的。一般任期4年。每位副校长各自有其特定的学院和政策领域须肩负的责任。
(五)校友工作-校友会
校友会有成千上万的成员,因为它包括所有的大学毕业生和荣誉毕业生。它由一个常设事务委员会处理其事务,每年举行一次大会。校友会选出100名校董会的成员和2名理事会的成员。校友会有权就大学的任何事项发表意见,并可以直接与理事会、学术委员会和校董会进行沟通。[11]
(六)二级教学单位-学院
布列斯托大学有25个学系,分为六个学院(艺术、工程、医学和兽医学、牙医、科学、社会科学和法律)。各学院由1名院长主持院务委员会(负责管理学院的事务)和其他机构提供咨询参议院和学术的政策。院长一般任期为4年。各学院的学术人员自治事务除了展现在学术委员会以外,在行政方面的职权如《权责授予体系》所述(表2-11):
表2-11 学院相关职权
三、小结
布列斯托大学的建立之初是一所由政府支持部分资金兴学的私立高校,在英国皇家特许状公布的大原则之下,大学内部各个管理单位可自行主持大学事务运作,国家(政府或皇室成员)根据皇家特许状规定以监督的角色参与大学运作,大学主要是由学术人员和兴建办学的外部人士进行共治。
(一)董事会作为最高决策机构运行
当今国外各类组织的领导体制主要包括“委员会制”和“一长制”两种型态。委员会制适合于“决定方针政策性的、长远规划性的、立法性的、顾问性的、协调性的、学术性的问题”。从布列斯托大学的内部管理型态我们可以得出其内部治理是委员会主导运行,其最高决策机构是董事会,尽管还有学术委员会等管理机构,但董事会是对事关学校发展的重大事项做出决策,总体负责学校发展;理事会则负责运营管理;学术委员会则负责学术科研等。由此可见,董事会主导运行是布列斯托大学内部治理结构的显著特征。
(二)校内外人员参与决策的双元治理
布列斯托大学在其决策和执行机构中除了校内人员外,还积极吸收各界人士或代表公众利益人员的参与。例如董事会组成中,除了校长、副校长等当然代表外,还包括众多的校外代表,例如风险投资代表、捐款者、布列斯托地区民间代表、地方政府代表、国会议员和欧洲议员和本地官员等,来源广泛、组成众多。校外代表一般要求必须具备专业技能,例如工商业界有丰富的工作经验,高等教育界具有知名学术地位等。
(三)“校—院”两级内部治理
布列斯托大学实行学院制,有6个学院,各学院具有较大的独立性,实行两级学院治理,各学院均设有院务委员会,院务委员会的具体职责是在院长主持下负责全院有关学术研究和教学考试的组织、指导与管理代表理事会制定学院内部课程开发的战略规划,包括考虑课程开发的建议和调查学院内新的已有的课程开发路径,还负责通过学院监管的大学确保学术标准的政策和程序的贯彻执行情况等。
(四)通过各类委员会和特定人员进行多元治理
布列斯托大学的皇家特许状除了明确学术管理的基本原则、以及校董会、理事会、学术委员会与校友会的职能外,学校本身的管理规则是校内根据皇章授权制定的,并且主要以理事会作为最终裁决单位。英国大学董事会主席委员会揭示了英国大学此种主要管理的状况: 在可允许下,最高管理主体应授予职权或分配其职权给予下属委员会,准予主席或是委员会依其利益,命令校长或是组织执行部门肩负完成的责任。[12]尽管布列斯托大学有4个独立机构共同维持大学运作,但是校友会权力并不如英国传统大学那样庞大,因此呈现校董会、理事会、学术委员会三足鼎立的态势,然而校内管理现况根据《布列斯托大学权责授予体系》显示,校董会权责仅限于指派荣誉校长、财务主管、理事会外部人士成员以及监审人员等职务者,一般校内管理状况则很少过问,校董会具有特殊地位,不可视为形式化:以往英国大学早期的校董会是负责校长及其他高级主管的聘任。主要功能在于规则或条例的订定或修改。但是,由于其成员人数众多,因此,在实际功能运作上,已渐成为理事会的核备机构而已,很少真正执行立法的功能,或依法执行的权力。但是,即使校董会很少行使其权力,并不表示其影响力丧失。校董会存在的意义是防止理事会专权:校董会之存在,是英国大学行政权力均衡的枢纽。如果撤除校董会,则理事会将成为一个具极大权力且独断的单位。
可以这么说,布列斯托大学的内部管理型态是三元权力管理,但是校董会的实质运作不明显,具体运作反而更像双元管理。理事会与学术委员会各有其不同的职务,若有特定事项则是共同商议。由此可见,在布列斯托大学中,学术权力和行政权力都取得了应有的地位,但行政权力占上风,形成了以行政权力为主的双轨并行治理结构。
注释:
[1][5][6][7] History of the University [EB/OL]. http://www.bristol.ac.uk/university/history/, 2017–2–21.
[2] QS World University Rankings2016-2017 [EB/OL].http://www.topuniversities.com/university-rankings/worlduniversity-rankings/2016, 2017-02-21.
[3] [EB/OL]. http://www.bris.ac.uk/media-library/sites/university/migrated/documents/fi nalanddelegatedauthorities.pdf , 2017-02-21.
[4][12] Committee of University Chairmen (2009, March). Guide for Members of Higher Education Governing Bodies in the UK. [EB/OL].http://www.hefce.ac.uk/pubs/hefce/2009/09_14/, 2017-02-21.
[8]Court. [EB/OL].http://www.bristol.ac.uk/university/governance/universitycommittees/court/, 2017-02-21.
[9] Board of Trustees.[EB/OL].http://www.bristol.ac.uk/university/governance/universitycommittees/boardoftrustees/, 2017-02-21.
[10] Senate.[EB/OL].http://www.bristol.ac.uk/university/governance/universitycommittees/senate/, 2017-02-21.
[11] Who’s involved?http://www.bristol.ac.uk/alumni/the-alumni-association/whos-involved/, 2017-02-21.