我国学校体育政策执行的逻辑辨识与推进策略——基于“观念·利益·制度”的分析框架

潘凌云，王健，樊莲香

我国学校体育政策执行的逻辑辨识与推进策略
——基于“观念·利益·制度”的分析框架

潘凌云1，2，王健3，樊莲香4

政策执行难是学校体育政策实践中的突出问题，滞碍着学校体育政策目标的实现和改革的推进。化解学校体育政策执行困境，必须深刻揭示政策参与者的行为逻辑，剖析政策执行受阻的根本原因，进而提出有效的应对之策。采用文献资料研究、逻辑分析等方法，结合对制度主义理论、集体行动理论和人类理性结构的综合阐析，提出了“观念-利益-制度”的学校体育政策执行问题分析框架。分析认为，政策参与者支持政策与否，并非源于对观念的守持，而是基于对利益的权衡，而利益的调协则又离不开制度的规约。因此，推进学校体育政策的有效执行，必须在加强政策教化的同时，着力进行制度的改造与创新，使政策参与者切身利益的获取与其政策遵守情况密切关联。通过推进考试制度改革，实施选择性激励制度，完善监督、评估与责任追究机制，加强非正式制度的培育，形塑学校体育政策执行的柔性约束防线，形成“背景性制度与执行性制度”、“正式制度与非正式制度”相结合的制度网络，从而为规范学校体育政策执行行为，提升政策执行效率提供有力保障。

学校体育；政策执行；观念；利益；制度

政策执行难的问题在教育领域普遍存在，学校体育领域也是如此。多年来，依赖政策和制度的领跑，我国学校体育事业取得了历史性进步。然而，毋庸讳言的是，政策效率低下仍然是学校体育政策实践的一个重要“特征”。种种强力的政策规约下，总体而言，一些重大的政策难题至今仍得不到根本性破解，“学生体质有所下降”、“体育课改困境”、“体育教师专业发展难题”、“农村学校体育教育发展瓶颈”等都是不容回避的现实问题，相关政策在实施过程中也都遭遇了重重制约和挑战。为此，我们需要追问：政府促进学校体育发展和学生健康成长的良苦用心为何会在现实中遭遇诸多抵制？作为学校体育政策过程中的核心环节，政策执行为何会成为一个老大难问题？推动学校体育政策有效执行的内在机理又是什么？鉴于此，本文通过对影响政策执行的多个变量间复杂体系的辨析，力图准确揭示政策参与者的行为逻辑，全面把握学校体育政策执行的内在机制性问题，从而为学校体育政策执行之理论探索与实践提升提供有价值的线索和思路。

1 观念·利益·制度：一个基于政策参与者行为逻辑的政策执行分析框架

“政策执行研究的一项挑战是如何在多个变量间建立结构性框架。”［24］学校体育政策执行是一个众多参量杂揉在一起的复杂活动，之所以把“观念-利益-制度”作为学校体育政策执行问题的分析框架，主要基于两点理据：

其一，观念、利益、制度三要素构成的概念性框架，能够为观察、解释、理解与批判政策执行过程提供一个具有较强解释力的分析思路。政策执行过程不仅仅是一个机械的、行政的组织或管理过程，它还是“一个政治的过程，一个多元活动者参与博弈并采取集体行动的过程。”［31］而在政治学里，观念论、利益论和制度论对于政治过程的解释都有相应的理论学派和常见观点。奥尔森的集体行动理论也认为，集体行动的生成离不开认知统一、利益协调和制度规约3个相互关联的基本条件。而以诠释现实政治问题见长并致力于为现实中的困境和问题提供多元解决方案的历史制度主义，同样将观念、利益和制度3个变量的结构性关系作为其关注的核心，且成为目前研究政策问题的一个重要理论视角。

其二，观念、利益、制度作为政策实践的情感归属、物质起点和实践载体，恰恰与人类实践的理性结构相契合。韦伯指出，“人的实践合理性包括‘形式合理性’和‘实质合理性’。”［17］前者指向的是一种“实然”状态，其所关注的是手段、程序上的可计算性，具有突出的工具性特征，属于一种“工具理性”；后者指向的则是一种“应然”状态，强调的是不同价值间的逻辑关系判断，是以目的为指向的逻辑抉择，属于一种“价值理性”。需指出的是，工具理性与价值理性、应然与实然之间并不是一个真空地带，而是存在着衔接两者的“第三种理性”，即“制度理性”［5］。只有借助于制度理性这一中介，工具与目的才能稳妥、有效地结合。概言之，人类理性实践的成功，需要“工具-制度-价值”三位一体结构的有力支撑，三者关系如图1所示。工具理性与现实的“利益”联系在一起，而价值理性对应的则是价值观念。相应地，作为一种理性的实践活动，将利益（工具理性）、制度（制度理性）和观念（价值理性）3个变量及其相互之间的互动架构引入学校体育政策执行问题的分析，也就具备了逻辑上的适恰性。

图1 人类理性的结构［2］Figure 1.The Structure of Human Rationality［2］

需要指明的是，根据行文逻辑需要，本文将循着观念、利益、制度的顺序展开。因为，“出于研究与行文的需要，可将一些原本联系在一起的东西从思想上、逻辑上切割开来，而这些东西往往是你中有我、我中有你的。”［3］本文的运思逻辑是：人们对学校体育政策的遵守，究竟是基于教育目的而进行“价值审视”的结果，还是出于利益考量而进行“利益权衡”的产物，这实质上是学校体育政策执行的动机问题，而政策参与者的动机往往又是受到制度规约的。

2 “观念·利益·制度”框架下学校体育政策执行的逻辑辨识

2.1 观念嵌入：学校体育政策执行的必要但不充分条件

观念是行动的先导，通常而言，有怎样的观念，相应地就会有怎样的行为。对于政策执行而言，对政策的高度认同是推动政策执行的可靠、稳固的社会心理基础。因此，盖恩（Gunn）将“政策执行者对政策目标有深刻理解”［4］视为最优政策执行的基本条件之一。如果没有政策主体观念上的支持与认同，或者守持着错误的思想观念，那么不管这个政策的颁发部门具有多么的权威和影响力，也不管该政策怎样的紧迫和合理，政策与政策主体间都无法形成有效的互动，政策目标最终都只能成为隔岸风景。以课程政策的实施为例，尽管基础教育体育与健康课程政策已经在广大教育工作者的探索中迈入了深入推进的阶段，但迄今仍有不少一线体育教师甚至部分研究者抱守着陈旧落后的课程观念和思维模式来对待新课程，尤其是仍旧习惯性地以教学大纲的思维模式来审视和考量课程标准，用支离破碎的信息和知识或者极其感性的认识来批判课程标准，这在一定程度上带来了体育课程改革中的认识上的误区和思想上的混乱，进而干扰了中小学体育教学实践的创新与发展。可见，深入落实学校体育政策，急需社会各界尤其是政策直接参与者观念上的共识和对政策的广泛认同与支持。

基于观念和认知在学校体育政策实践中的重要性，一些研究者提出这样一种颇具代表性的观点：学校体育政策推进困难的根源主要在于政策主体对体育本质的拒斥与歧视以及在此基础上形成的对学校体育政策较低的政策认同，进而指出，推进学校体育政策执行的关键，在于通过加强学校体育政策的宣传和对政策执行者进行职业道德教育，进而实现他们教育观念、人才观念的更新，“扭转学校体育不利局面和政策效益低下的根本路径是提升人们对学校体育的文化认同、社会认同及心理认同。”［28］

这种观点是需要讨论的。在以人为主体的政策实践中，观念的作用固然不能忽视，但如果简单认为只要认知观念上达成共识，政策执行就会顺风顺水，则就又跌入了脱离实际的浪漫主义陷阱。社会实践中，认知观念与社会行为不一致的现象现实而普遍地存在着，认识的深入与实践的指向间，并非总是存在一种对应和联动关系。比如，在学校体育领域，人们都能认识到体育活动缺失对学生身心的伤害，都认为“重智轻体”的教育形态应该改革，都希望能够尽快改革，但一番慷慨陈辞、痛心疾首之后，其行为选择却又依旧遁循固有的经验惯习。有实证调查发现，“无论地方教育行政管理人员，还是校长、教师，大家都普遍认为既然是国家政策就应该实施，尤其是不能违抗国家政策。”［8］然而，学校体育政策的执行却也并没有因为观念上的重视和道德上的压力而变得一帆风顺，“观念改变明显”而“行为转变困难”的现象在学校体育政策实践中依旧十分突出。

可见，转变观念是推进学校体育政策执行的必要前提条件，但它还不是政策执行的充分条件。作为一种教育实践，学校体育政策的切实推进必然有其现实的合理性和更为可靠的现实基础，而抽象的观念是很难担当这一基础的，把学校体育政策执行不力的主要原因归结为政策参与者认知观念的落后是缺乏足够解释力的，依据这一归因而采取的以强化政策认同和加强职业道德教育为主的解决办法已被实践反复证明是“隔靴搔痒”而收效甚微的。事实上，“单靠倡导从来没有产生过彻底的改革。”［25］

2.2 利益驱动：影响学校体育政策执行的内在决定性因素

2.2.1 利益在政策实践中的基础性地位

学校体育政策推进困难的根源，归根结底是利益驱动使然。利益决定立场，立场决定行动，这无论是对于个体抑或群体来说，都是最基本的逻辑。任何忽略政策参与者利益诉求的单向度理解，都不能清晰揭示政策执行的内在机理与实践逻辑。“思想一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”［14］现实中，对绝大多数利益相关者来说，决定他们是否以及在多大程度上参与学校体育政策实施的，往往并不是对理念的守持（因其“有理”），而是对利益的权衡（因其“有利”）。如果权衡之后他们预估政策实施未必能让自己有利可图，甚至可能会使自己利益受损，那么，他们就会采取冷漠旁观、消极抵触甚至积极抵制的作法。因此，如果只是对其渗透价值观念或者提出道德期待，而不重视满足其对切身利益的合理诉求，那么，这样的教化和期待很少能够得到预期回应，即使开始有所回应，也很难得以持续。

2.2.2 学校体育政策执行中的利益分析

学校体育政策的执行涉及多元利益主体，如地方教育行政部门、学校校长、体育教师和社会（主要是学生家长）等，各利益主体分别有着自身特定的利益诉求并影响着学校体育政策的执行。考察不同政策主体利益诉求的分殊化状况，澄清政策执行中复杂的利益纠缠，对于洞见政策执行难这一瓶颈问题大有助益。

其一，地方教育行政部门的利益逻辑。地方教育行政部门是实施学校体育改革的重要主体，在学校体育政策实践中，其主要管理职责包括［23］：落实上级主管部门下达的各项政策；领导、监督和帮助本地学校贯彻落实上级部门的各项政策；与同级部门尤其是体育、财政、宣传、规划等相关职能部门沟通和协调，以争取其对学校体育政策实施的理解、支持和配合。从职责立场来看，教育行政管理是一项较为特殊的职业，从业人员没有自己特殊的利益。对于教育行政人员而言，其职业活动既不从属于个人的自利目的，也不应以所属部门的群体利益为出发点，而必须坚持公共利益至上的基本原则。因此，从职责立场审视，教育行政部门应不折不扣地执行上级政府的政策指令，领导发动并认真督促和指导各级学校落实政策。但是，在政策推进的过程中，一些地方教育行政部门也往往会偏离这一原则。一个重要原因在于，在我国基础教育领域，一个非常现实的问题是，从自身利益立场来看，升学率始终是关乎地方教育行政部门官员和各个学校校长职业发展的最为核心的问题之一，因而他们支持改革的一个基本前提是改革不会影响学生学习和升学率。地方教育官员们常挂嘴边的颇为“务实”的一句话是，“别信这改革那改革，升学率上不去就不是好改革。”由于对实施学校体育政策可能会由于占用学生学习时间而影响到日常学习活动心存担忧，所以即使他们相信政策的正确性，也不会过于刚性地强迫学校去实施。因为，教育行政部门会认为，既要学校不折不扣地执行国家颁布的各种学校体育政策，又要他们确保在执行政策的同时不会影响到学生的学业学习，这在当下的环境条件下无疑是一个难以调和的矛盾，对学校提出这样的要求也是“不近情理”的。因此，现实中，教育行政部门虽然会一如既往地采取各种行动向学校传达国家关于学校体育政策实施方面的精神和要求，要求学校达到政策的底线要求，起码不能完全无视政策之存在或者公然与上级的要求对抗，但与此同时，他们也不会给学校执行政策施加过于刚性的强制性压力。而学校也会对行政部门的这种心理心领神会，恰如一些校长所言，“政府强力推，但推到一定程度也就不推了……领导有领导的压力……。他们也知道我们在做什么，但大家都知道，在教育领域，成绩才是硬道理。”［9］教育行政部门的这种“无可奈何”的心态以及与学校间的这种“默契”，达成了二者在“重智轻体”问题上的“共谋”，这就在客观上造成了学校体育政策执行效能在实践场域的衰减和弱化。

由此可见，部分教育行政部门把“重智轻体”现象的存在和学校体育政策推进艰难的现实看作是一个复杂的社会问题，并且编织了一套看似有理实则似是而非的“理论”。现实中，这些不当的“理论”已成了部分教育行政部门在强化学校体育工作方面不作为的思想根源。必须指出，应试教育以及由此而带来的重智轻体的教育沉疴固然有其深刻的传统文化背景和错综复杂的社会因素的影响，但各级教育行政部门绝不可以此为借口来回避学校体育政策的推进。教育行政部门尽管对下要对学校、家长负责，对上要对政府负责，受到学校、家长和政府的多重压力，但仍要勇于抵制来自社会上下的各种压力和阻挠，坚持用先进的教育思想和发展理念指导学校体育改革的推进和学校体育政策的实施。因为，“办人民满意的教育”并非要一味地迎合人民，更重要地是还需要引领人民，这才是教育的真谛。

其二，学校的利益逻辑。中小学校是教育实践的最基本单位，贯彻落实各级政府的教育政策，提高本校教育工作的质量和水平，促进学生健康、快乐成长，乃是每个学校职责立场之所在。没有学校层面的贯彻落实，政策也就无法实现真正意义上的落地生根。特别是各个学校的校长，他们作为学校体育政策实施的最基层的管理者，其领导角色及执行功能发挥得如何对于政策的顺利实施显得尤为重要。在学校体育政策传递至学校后，校长对政策的认可和重视程度、在全校范围内对政策的宣传发动以及对政策实施工作的具体部署等都是落实学校体育政策中的基础性工作，其政策执行力可谓凝聚和号召学校师生推动学校体育政策实施的重要“引擎”。

然而遗憾的是，在应试教育的捆绑之下和种种局部、短期利益的裹挟下，不少学校并没有认真地履行这一基本职能，而是把升学率当作学校运行绩效的重中之重的核心指标，他们置学生身心全面发展的权利和需求于脑后，心安理得地把学校体育工作放在一个可有可无的位置上，对学校体育政策的实施更是持一种轻视甚至排斥的态度。之所以如此，很大程度上是因为，在职责立场之外，学校同样也存在自己的利益立场，在执行与不执行、积极执行与消极执行之间，学校也会有其利益的权衡。学校消极执行或不执行学校体育政策可能得到的收益为：学生参加体育锻炼的时间减少，投入学习的时间相应延长，学习成绩因而提高，学校在各种考试中取得好的成绩和排名，由此受到家长的肯定和社会的赞许，学校竞争力提升，校长因此而获得荣誉、受到嘉奖等。学校积极落实政策可能得到的收益则是：受到上级主管部门的肯定和褒奖；学校充满生机和活力；学生体质健康状况有所改善，学生身心得以协调发展，德、智、体全面发展的教育理念得以体现。显然，前者更多地属于“私利”，即个体利益、小群体利益和物质利益，同时也多是眼前利益，而后者大体上都属于“公益”，即国家利益和非物质利益，同时也属于长远利益。一般来讲，特定群体或者个人的价值取向和行动策略往往是基于对“当下合理性”和现实利益的考量，至于所谓的“未来合理性”，通常只有那些局外人或者后来人才能切实地体会和理解。而且，如有少数人意识到了变革的这种“未来合理性”并愿意据此实施行动，则又很可能会由于冒犯了现有的“游戏规则”而付出很大的代价。正因为如此，学校在提升体育教育水平、落实学校体育政策这样的有着未来合理性的“好事”的同时，还要应对具有当下合理性的种种“急事”（其中最为核心的无疑是学生成绩和升学率），二者之间，“急事优先”的行为原则在现实中支配着学校的日常教育与管理活动，而与升学率无直接关系的其他活动如学校体育政策的落实往往也就被边缘化了。

“对个体来说是妥善的行为，有时对整个国家来说却是愚蠢的事情。”［10］需要看到，学校过于看重局部利益、短期利益而忽视整体利益、长远利益，结果只会造成对学校体育政策相关协定的破坏。在急功近利的思路驱动下，学校可能获得了眼前所需的某种利益，但是从长远来看，这种选择将导致学校体育改革失败，使为了每个学生健康发展的政策目标落空，最终受到损害的只能是学生的健康成长和整个教育的良性发展。

其三，体育教师的利益逻辑。体育教师是学校体育改革的重要主体。支持和推动学校体育的改革与发展，促进学生身心的健康发展，无疑是体育教师职业立场的本真表现。即便在外部力量的助力下，学校体育改革表面上轰轰烈烈地展开，但如果体育教师缺席，改革将终究无法彰显其实践成效。然而，在学校体育改革的问题上，体育教师同样也存在自我利益立场，即希望付出较低的成本和心血，在晋升职称、提高薪资、获得奖金、获取荣誉、获得课题立项、拥有发展机会等方面得到尽可能高的收益。如果感到新的政策不会增加甚至可能减损自己的利益，那么他们就不会积极支持并融入其中。的确，在我国不少地区的中小学校，与其他学科教师相比，体育教师在职业发展机会和物质待遇等方面受到不公正待遇的现象还比较普遍地存在，同时，由于参与政策实施必然会在原有工作之外支付额外的时间和心力成本，在付出与回报不成正比的情况下，他们往往会成为政策推进的抗拒力量。当然，他们不会与政策正面对抗，而是采取一种“假发”模式，表面上看为实施政策紧张忙碌，事实上却在按照自己惯常的行为方式行事，“在貌似恭顺服从的外表下，充满着韧性的捍卫和巧妙的改造，在强大的规训机制中营造出自我的生存空间。”［13］无疑，这种虚假执行对于学校体育政策的正常推进极为不利，且极易导致学校体育政策在落地时偏离预先设计的轨道，导致政策目标的偏差、扭曲甚至落空。

其四，家长的利益逻辑。学生家长对学校体育政策的实施同样存在两种立场。一方面，家长希望子女能够健康、快乐地学习，成为一个体魄强健、心智全面发展的人。但另一方面，他们又害怕孩子过多参与体育活动会影响学习。如果家长感到政策实施虽能促进孩子身心健康发展，但却有可能影响到孩子学习和升学考试的话，在狭隘的功利主义的羁绊之下，他们就定然不会支持和配合政策的推行，相反还会质疑、指责和批评学校实施的各种政策行动。家长较普遍的观点是，“当前最关键的任务是让学生考上学，素质和能力可以以后再发展，考不上学谈什么能力和素质都没有用”。因此，为了追求有限的优质教育资源，在“分数第一”和“当下合理性”思想支配下，家长无可奈何地陷入了比拼考分和加分的“囚徒困境”，忽视了孩子的体育以及体质健康，对学校体育政策实施也就自然地表现出了一种漠不关心的态度。

由此可见，对于学校体育政策的实施，不同层次的政策参与者通常持有两种立场：职责立场和自我利益立场。每一个参与者具体行为的选择，都是两种立场博弈与权衡的产物。权衡的结果，往往就会像经济和伦理学家施蒂格勒曾说的，“当自利与伦理价值的口头忠诚发生冲突时，如果让我来预测，那么，绝大多数情况下，自利理论将会获胜。”［1］这一情形在政策实践中也不例外。本文引用这一论调，并非要贬损政策参与者的道德水准，相反，要指明的是，只要政策参与者对于切身利益的寻求合理得当，那就天经地义。“道德虽然只是指向社会利益和整体利益的追求，但这种社会利益和整体利益如果不是虚幻的和抽象的话，那就应该包括个人的正当利益。”［12］何况，排斥个人正当利益的道德本身毫无道德可言。因此，在学校体育政策执行中，在要求政策参与者不折不扣地落实政策的同时，也要认真考虑他们合理的利益诉求并在最大限度上予以满足，这是政策实施得到参与者认可、接受并积极参与其中的必要前提。

不过，这里需要特别澄明的是，主张要考虑并在最大限度上满足学校体育政策参与者合理的利益诉求，但这并不是说政策参与者就应该把“利益”作为根本的尺度，或者对他们的利益吁求就应该无限度地迎合迁就，相反，这恰恰是我们所不愿意看到且极力反对的。如果利益主体在政策执行过程中过于追逐个人利益，锱铢必较，这就不在上述“合理的利益诉求”的范畴之内了。毕竟，学校体育政策活动属于教育活动的范畴，而教育政策实践中的利益分配首先需要考虑并遵循的是教育活动的内在逻辑和基本诉求，而非基于对公共政策领域中利益分配原则的简单机械的演绎。在教育活动中，各主体间尽管也有着一定的利益关系，但除此之外，他们之间还存在着一种超越功利的教育关系，这是任何教育行为不可逾越的最后一道防线。因此，在教育行政管理实践以及教育政策执行过程中，利益相关者必须把公共利益的实现作为首要坐标，公共利益原则必须进入他们的主观意识，“爱与奉献才是教育关系的主调。”［16］学校体育作为一种培养人的教育活动，其最本质的特征是促进学生身心健全发展，这一活动同样具有非功利性和善的本质。为此，在学校体育改革过程中，改革者要建立起一种体现国家意志和公共利益的“公共性框架”，对政策参与者特别是政策目标群体的个性化、选择性的利益诉求进行适当的引导与规制，避免其随意膨胀扩张，陷入私事化的泥沼。

2.3 制度规引：学校体育政策执行中利益调协的首要渠道

利益总是通过制度来保障和协调的。制度是对政策执行相关者的行为具有决定性影响的规则体系，其功能主要有两方面：一是约束，二是激励。制度最核心的作用就是通过调整个体行为所形成的成本——收益状况，或者规约个体的行为选择，或者激励个体采取期望的行为。在缺乏制度规约与支持的情况下，任何热诚的追求和美妙的政策设想都可能沦为孤芳自赏式的理论自慰，或者一纸漂浮于半空的具文。为了强调制度的重要性，约翰·罗尔斯甚至指出，“宁愿相信制度，也不可太相信个人的善心和道德责任。”［26］正如学者在探讨“为什么学校会对学生的发展不负责”［22］这一问题时所指出的，要使学校切实担负起促进学生全面发展、健康成长的责任，加强校长、教师的职业道德和专业伦理的教育固然不可或缺，但同时，还须高度重视制度体系的建设与完善。只有通过相关制度的规引，有效激励与严格约束相结合，使校长、教师利益的得失与其促进学生身心全面发展的作为密切联系起来，才能真正激发他们采取正确的行动策略，同时有力规避不负责任的任由学生片面发展的教育行为。面对学校体育政策推进困难这一难题，理论工作者同样不应将精力过多耗费在对学校体育工作者职业道德素质的批评指责上，而应更多地转移到引导他们接受和遵守政策的相关制度的构建上来。

3 以促进学校体育政策执行为指向的制度创新策略

从制度与具体政策的逻辑关系来看，影响政策执行的制度因素主要有两类：一是先于具体政策而存在的各种制度，由于政策往往是嵌入在这种制度中执行的，因而可称其为“背景性制度”。二是执行本身所依靠的制度结构，它们为政策执行提供必要的人力、财力、物力和权威等资源，因而可被称为“执行性制度”。而从制度本身存在的形式来看，政策执行始终贯穿两个制度维度的规范过程：一是外在的正式制度的约束和控制，二是以个体反思和所秉持的价值理念为基础的非正式制度的自我规范。学校体育政策就是在正式制度与非正式制度、背景性制度与执行性制度共同编织起的“制度网”中运行的，不同的制度形式对政策执行都有着重要影响，因此，以促进学校体育政策执行为指向的相关制度的优化也需从这些层面综合考量。

3.1 推进考试制度改革，为学校体育政策执行提供支持性的背景性制度

政策与制度背景间的规则嵌入状况，很大程度上规定着政策执行主体与目标群体间进行调适的阈限，从而影响政策执行的过程与结果。从现实上看，考试制度，尤其是高考制度无疑是学校体育政策最为显著的背景性制度。可以认为，无论学校体育发展方式如何调整，只要它游离于考试与选拔这一基本教育制度之外，旨在推动学校体育发展、促进青少年体质健康的各种举措，始终都难有多大的政策拓展空间。在基本规则稳固不变的情势下，仅在学校体育领域采取有限的应对性举措，终究是难以解决根本问题的。正因为如此，正如现实中我们所能感知到的情形，无论政府和教育行政部门究竟是动真格还是走过场，学校体育政策作为推动学校体育发展的重要手段，在现实中都很少能产生特别理想的预期效果。

从制度主义视角来看，只有从顶层设计角度“以法求利”地进行考试制度改革，为学校体育政策执行提供支持性制度背景，方能从根本上破解学校体育边缘化、政策无法有效落实的窘境。针对学校体育发展的困境，近年来学者反复呼吁，只有把体育纳入升学考试的必考科目，并与其它考试科目占有相同的分数比重，才能为学校体育的健康发展营造良好的学科生态，才能真正改变重智轻体的教育沉疴，走出学校体育改革的困局。这虽属无奈之举，但在现时却是最符实际的应然之选。众所周知，凡属高考科目，因其具有的特定资源和利益分配功能，毋需教育行政部门进行过多政策规制，即可对教育工作产生强力的引领与规范作用。不难想见，如果将体育纳入高考，在这种支持性制度背景中运行的学校体育政策，也必将受到制度背景所提供的规范或激励的影响，大大改变其落后的执行面貌。诚然，将体育纳入高考也会存在一些局限性，如一些学者担忧的“陷入应试教育思维”，不过，考试可能带来的这些问题是由考试这种社会现象本身的特性造成的，只要有考试，就难以避免会带来一些负面影响，这是任何形态的考试都不得不面对的实际问题，但我们不能因为考试存在问题就因噎废食而断然否定其不可替代性，否则，就犯了“把小孩和洗澡水一起从澡盆里泼出去”的严重错误。何况，改革本来就是一项风险与收益并存的事业，人们所希望的理性的全盘整体优化的改革模式事实上是难以执行的。“改革是一个纷繁复杂、泥泞前行的过程。改革不是理性的目标导向，更多的是解决问题导向。渐进的试错，不断的尝试和学习，最终才能走向成功。”［18］对于体育是否应纳入高考评价体系这一问题也是如此，至少应如一些学者所言，“在无其他良策的情况下，不妨试试看。”［7］当然，体育高考如何进行，相关制度和方法还需审慎研究。

3.2 强化正式制度、执行性制度的建设与创新，构筑学校体育政策执行的刚性约束篱栅

3.2.1 实施“选择性激励”制度，有效提升学校体育政策执行主体的内在动力

针对如何激活行动者内在动力这一问题，奥尔森提出了“选择性激励”的概念，指出，有效的激励应该要有选择性，对行动者的差异性表现要做到奖惩有别、赏罚分明。经验表明，利益与赏罚之间存在密切的内在联系：利益分配本质上就是强有力的赏罚；而公正合理的赏罚则能有效保障群体和个人利益的实现。赏与罚互动，激励与约束相结合，对于更好地协调政策执行中复杂的利益关系，强化和优化政策执行效能，有着积极而重要的作用。为此，在学校体育政策实践中，应合理设计“选择性激励”制度，“成绩突出有奖励，工作不力必惩罚”，激发政策执行者的内在动力。譬如，江苏、北京、上海等对各地市学生体质健康水平进行排名，排名靠后的有关领导要求向省（市）长述职，解释落后原因；排名靠前的则在办学评估、资金或政策上予以奖励，如“北京市学生体质健康水平排前6名的区、县，可获500万元奖励。”［20］同时，要建立学校内部激励机制，对积极参与学校体育政策的班主任、体育教师进行奖励，以提升其执行政策的积极性。此外，对违抗政策者、执行不力者和敷衍塞责者也要给予可置信性威胁。譬如，教育部要求，在学校体育工作中，“对弄虚作假或工作不力的单位和个人要予以通报批评……对学生体质健康水平连续3年下降的地区和学校，在教育评估中实行‘一票否决’。”［29］同时，围绕学校体育工作的开展，要建立起约谈有关主管负责人的机制。人们总是趋利避害、怀赏畏罚、趋荣避辱的，一票否决、通报批评、劝诫谈话等刚性的制度压力由于关涉领导者的“面子”、“帽子”，因而会在一定程度上推动其重视学校体育工作，从而为学校体育政策实施提供强大的压力和动力。

3.2.2 完善监督、评估与责任追究制度，有力规避学校体育政策执行中的离轨和失范行为

美国经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆指出［11］，在任何一个社会群体当中都不乏一些机会主义者，由于实施投机行为带来的收益可能十分诱人，所以，包括那些本来极其守信之人有时也会将道德伦理放置一边，采取规避或者违规行为，从而对集体行动的进程和质量产生消极影响。机会主义行为的产生，诸多原因之中的一个不可忽视的方面就是政策控制机制的缺位。在学校体育政策执行过程中，如果政策控制不严格、不到位，不仅会导致各种机会主义行为，还会使政策执行如同“脚踩西瓜皮，滑到哪里是哪里”。而只有进行严肃、稳定的控制措施，尤其是通过监督与评估等，才能维持和提高政策执行者的道德与伦理责任，有效规避政策执行的盲目性和随意性，促进政策的有力推进和政策目标的实现。

要实现对学校体育政策执行的有效监督与评估，关键在于建立起良性的监督与评估机制。首先，应建立专业的学校体育政策监督和评估组织，形成以教育政策专业机构和学校体育政策执行者等两类主体合作为主，以社会监测（包括公众和大众媒体）为辅的多元监督与评估主体，尽力保障监督与评估工作的专业性和第三方性质，力争实现监督与评估工作的独立性、客观性和权威性。第二，监督与评估的内容主要包括政策执行的进度（是否根据时间节点如期推进）和政策执行的合法性（即是否通过合法方式逐步推进，是否得到相关利益主体的认可和接受）。第三，注重提升监督与评估工作的质量。监督与评估人员应力求突破逐级向上的信息反馈模式，通过跨越式的实地调研，深入学校体育政策执行第一线，通过经常性的巡视、探查与汇报等方式，及时、准确发现问题，深入研究并督促解决问题。

由于问责的结果对责任人有着一定程度的利益关系，因此高利害的问责必然能起到威慑和防范作用，推动责任人采取相应对策性行为。目前，我国学校体育领域尚缺乏一种“刚性”的责任追究制度，对政策执行主体缺乏有效威慑，这是导致学校体育政策执行弱化、变形等各种“失真”、“失范”现象的主要因素之一。譬如，我国青少年体质在长达20多年的时间里持续下降，但从来就没有哪个部门或者个人因青少年体质下降或者有关政策执行不力而受到过行政责任的追究。即便是有关主体在学校体育政策实施中的所作所为违背了政策要求，也通常是无人问责或者只问不责。问责的缺位，只会导致政策实施如同“隔空喊话”，其效能受到削减。只有明确界定责任、认真履行责任、严格考核责任、严肃追究责任，形成真问、真责的高利害问责体系，才能真正唤起执行主体的执行意识，促使政策执行落到实处。

在问责对象上，要强化对地方政府的“高端问责”。在所有政策主体中，作为政策实施领导者的政府，担负着首当其冲的作用。各级政府部门只有坚定不移而非朝三暮四，心无旁骛而非心猿意马，有始有终而非虎头蛇尾，才能持续引导其他各政策主体投入到学校体育政策实施中。而要真正引起政府部门的“重视”，刚性的制度约束，如问责不可或缺。为此，必须明确各级政府在学校体育改革中的责任边界与责任体系，尤其是必须列出明确的问责清单，明确政府在没有履责或履责不充分时，应受到什么样的惩罚。对政府部门问责的重点应该具体到对当地党政一把手和部门负责人的问责。只对抽象的地方政府进行问责，只会造成问责虚化。在问责的责任认定上，还必须把校长作为问责的主要对象。应试教育压力下，没有针对校长的严格问责，学校体育政策就难以实现顶层设计与基层实践间的良性对接。我国对校长的问责方式主要是自上而下的，由学校上级行政机构对校长的履职情况进行检查和评估。然而，教育行政部门与学校之间并非简单的管理与被管理、监督与被监督的关系，它们存在着复杂的共生关系。作为校长的委任方，教育行政部门对学校进行的问责显然属于一种“同体问责”。由于客观存在的连带责任，上级在追责时可能会避重就轻、大事化小，从而使问责变成“高高举起，轻轻放下”的过场式问责，表面化、象征性色彩浓郁，一问即止的多，一问到底的少。如此问责，定难对校长形成有力制约。为保证问责的公正性，发挥问责应有的惩戒，在校长问责的方式上应将同体问责与异体问责结合起来，既考虑上级行政部门的权威性，又充分发挥教师、家长、学生、社会组织以及舆论媒体等外部力量的作用。上级部门的审议和教师、家长、学生以及公众的质询应体现合适周期，多方力量在学校体育政策运行过程中随时提请问责，从而对校长形成常态化的良性压力，促使其自觉、持续地推动学校体育政策的实施。

3.3 加强非正式制度的改造与培育，形塑学校体育政策执行的柔性约束防线

人的社会性属性决定了人有维护秩序的制度需求；但同时，人的个体性属性又决定了人也有排斥过度约束的内在本性。因此，学校体育政策执行除了需要通过正式制度的安排构建起一套以外在的训诫和强制为主要手段的刚性约束篱栅，同时还要通过非正式制度的建设，形成一套以个体伦理责任和价值信念、文化认知为基础，以内在自我规范为特征的柔性约束防线。只有对非正式制度进行有创造力的构架，形成与正式制度间相互交织、内外耦合、刚柔并济的政策执行网络，才能构成治理学校体育政策执行困境的更为有效的解决方案。譬如，问责可谓当前我国学校体育改革领域的一个关键词，并被视为激励和推动学校体育发展的关键机制。但是，在构建和实施问责制度的同时，还必须高度重视政策执行主体的责任伦理建设，形成严格落实政策责任的自觉心理、坚定信念和深厚文化。有了责任伦理的引导和责任文化的浸润，人们才不会把问责制度看作一种外在的约束性规则，而是由衷地愿意接受问责制的约束。也只有在这个时候，问责制才能说真正有效地运行起来了。强化非正式制度，可从几下几方面进行考虑：

首先，要积极推动“实施素质教育”、“增强学生体质健康”的社会责任进程。

任何一项政策，如果得不到社会主流价值观的认同，执行起来必然困难重重。要培育执行者忠实执行学校体育政策的社会责任，需要密切结合“健康中国”和建设人力资源强国这一国家宏观战略，进一步完善素质教育、全面发展和健康第一等现代教育理念和价值观念，并通过持续不断的理念宣传和实践引导，一步步地推动其成为社会普遍认同的主流价值观。“只要具备一定的条件，制度创新者完全可能‘制造’出一套社会规范，或者让某套原本处于边缘地位的价值观变成主流价值观。”［8］当然，这项工作需要持续的耐心与信心，不能因为看不到立竿见影的效果就灰心失望。因为，尽管这些宣传在不少情况下都含有仪式性的成分，但这种仪式化活动本身的作用也是不容小觑的，因为它能够向政策对象施加一定程度的道德压力，从而潜移默化地影响和形塑政策对象的意识与行为。这正如一些象征性的政策，虽然从表面上看仅具有某种象征性含义，而没有什么真正的物质性影响和特别直接的现实作用，不过放眼长远，其作用和意义事实上还是很大的。

第二，要提高公众认识水平，努力改变“体育锻炼影响学习”的文化认知图式。

陈旧的认知观念是制约学校体育政策执行的深层性、持久性障碍。针对学校体育政策的实施，政策倡导者往往会通过宣传、培训等方式，努力地向政策实施者和目标群体传递一种支持性的认知框架和图式。但从实施者角度来看，基于长期的专业实践和社会学习，他们业已形成了一些特有的认知图式，这些图式会引导他们如何去看待和应对各种现象。对于基层教育者而言，这套认知图式突出地表现为一种“应试图式”，其核心认识则是“学习时间最大化”。在他们的观念体系中，时间的充分利用是提高学生成绩的最重要因素，在大体稳定的总时间里，用在其他事务上的时间多了，那自然意味着用于学习的时间相应地减少，而这是必然要影响考试成绩的。基于这套思维习惯，需要“占用”学习时间的体育活动被绝大多数人理所当然地认为是不利于应试的，并不可避免地影响到他们的政策实施行为。甚至于在中央七号文件的实施过程中，“有学校开家长会时，把学生一下课就往操场跑而不坐在教室学习摆在问题首位。”［19］在一些校长看来，“我们也知道学生跑跑操、出出汗好，但不舍得那20分钟啊。”［30］这样的现象和想法在教育现实中颇为普遍。不难看出，正是应试图式让学校把体育锻炼与学习活动对立了起来。因此，有效推进学校体育政策实施，必须改变利益相关者的认知图式和思维方式，使其看到政策实施能为自己的发展带来利益，至少不会导致利益减损，舍此，无论如何批判、如何倡导，都无法产生持续的、深层的作用。

纵览半个多世纪以来的相关研究，结果均已证明，科学的、经常性的锻炼对于学生认知能力的发展和学业表现的提升具有积极的促进作用，也提出并论证了多种可能的作用机制。尤其是近十几年来，在认知神经科学的飞速发展及其促进下，体育锻炼与认知能力发展之间关系的研究也越来越精细和深入，目前，国内外绝大多数研究都指出，“科学的、经常性的锻炼能够有效训练脑部并促进青少年认知能力的发展，这将有助于提升其学习效率和学习能力进而改善其学业表现”［21，32，33，34，35］，然而，整体上来看，大众的传统观念与这样的研究结果恰恰相反，绝大部分教育者和家长普遍认为体育锻炼必然会负面地影响学生成绩。至此，问题就进一步转化为：相关研究成果如果影响人们的认知图式进而影响学校体育政策实践？可从两个维度考虑：

一方面，研究者要切实履行自身社会使命，勇于为学校体育代言，引领学校体育健康发展；研究成果要有意识地指向政策实践，促进理论与实践的结合，提升成果的社会价值和影响力。特别是在一些基础性的理论问题上，如体育锻炼促进认知能力发展进而影响学业成绩表现的具体作用机制、体育锻炼与认知能力发展和学业表现之间的量效关系等关键性科学问题，研究者还需展开更加深入细致的探索，特别要通过大量的实证研究，为问题的解释提供更为全面、准确、有力的事实和材料，为围绕学校体育政策实施而进行的宣传和劝说提供更有说服力的论据，从而提升政策宣传的实效性。要知道，研究成果如果忽视了对学校体育政策的引导，或者不能转化为相关政策，它对学校体育的改革与发展就无法产生全面深刻的影响。

另一方面，“政策创新者”要科学、合理地架构问题。至少从理论上来说，通过精选一些有冲击力的事实证据，加上艺术化的、有力度的言说，完全可以让一部分利益相关者转变误识，转而相信进行适量的体育锻炼不仅不会对学生的学习状态和学业成绩产生消极影响，相反还有助于提高其认知能力和学习效率，进而有效提升其学业成绩。如果越来越多的人们内心认可“适量体育锻炼促进学习”，有利于学校体育政策执行的文化心理也就自然而然地形成了。客观地讲，我们针对这一问题的宣传与劝说历来都不曾缺位，只不过没有把所需要的相关“故事”说好，没有说得有足够的吸引力。

第三，要培育强调行动的执行文化，提升学校体育政策执行力。

在新制度主义的理论框架下，执行文化是政策实践领域的非正式制度之一。所谓执行文化，是指“执行主体围绕执行而形成的信念、态度、意志、行为准则和价值取向等的总和……，其核心是如何认识和对待执行。”［15］当美国畅销作品《把信送给加西亚》中的主人公罗文所代表的那种主动服从，奋不顾身，永不言败，排除一切干扰，想尽一切办法，以最快速度去实现目标的执行文化和氛围在政策执行群体内形成时，政策就容易顺利实施并走向成功。美国西典军校的校训“没有任何借口”，更是对执行文化的一种具有震撼力的诠释。

建设“执行文化”，关键是要增强责任观念，强化执行意识，使重视执行、善于执行成为政策执行者的价值取向。教育行政部门一旦在科学论证的基础上确定了学校体育政策实施的总体目标与具体方案后，就应该在执行上动真格，在落实上下苦功。要“以执行为荣，以不执行为耻；以主动执行为荣，以被动执行为耻；以高效执行为荣，以低效执行为耻；以执行到位为荣，以执行失误为耻。”［17］地方教育行政部门只有把“执行”熔铸于自己的人格之中，并能身体力行地做好执行的表率，才能引导人们同心同德地投入到学校体育政策的执行中去。譬如，江苏省在学生体质健康促进工作中，既重视方案的顶层设计与完善，更注重方案的推进力度和落实程度，尤其是着力于强化政府部门的行政执行力，从而引领各相关主体切实地行动起来，最终让学生真正有量有质地动了起来。正是在一系列创新举措的推动下，江苏省的学生体质健康状况得到了有效改善。在这一过程中，省教育行政领导提出并倡导的“体育事业是干出来的，学生体质是炼出来的”［6］，强调行动的执行文化和观念逐渐强化并得到广泛认同，这为各项学校体育政策的实施营造了良好的生态环境。

当然，良好的政策执行文化不会自发地产生，它需要政策推进者采取有效的策略培育和积淀。譬如，夯实政策执行制度，为良性执行文化的形成和作用的发挥提供坚实的制度保障；强化对学校体育政策执行主体的职业道德教育，将执行文化的内容渗透其中，尤其是要大力宣传责任伦理的精神内涵，广泛传播责任伦理的信念，使责任伦理的精神真正入目、入脑、入心，从思想上为防止其在政策执行过程中发生缺位或偏轨行为构筑牢固防线；各级教育行政机构领导者要注重倡导、示范，树立榜样，等等。

4 结语

政策是由参与者所构造和维持的，参与者接受还是反对、推动还是阻碍学校体育政策的实施，有着特定的实践逻辑，只有充分认识和理解这一逻辑，才能为学校体育政策的良性执行提供明确、清晰的指导思路。综合前文分析可见，在学校体育政策执行场域内，参与者的具体行为选择，并非源于观念的守持，而是基于利益的权衡，而利益的协调则又离不开制度的规引。而从一个整合的视角来看，“理想的、合理的制度，应该能够把‘理’（观念）和‘利’（利益）完美地统一起来”［27］，从而促进政策的有序推进。因此，针对学校体育政策执行困难这一沉疴，我们需要在“观念——利益——制度”的框架下，在继续加强政策宣传与教化的同时，着力于进行制度的改造与创新，通过工具理性与价值理性兼具的制度安排，形成更加精细化的学校体育政策推进路径。当然，制度体系的变革从来都不是一项简单的事情，变革的过程总会伴随着重重阻力和阻碍。这是因为，一方面，与制度体系的变革相伴的往往是利益关系的调整，而这往往会在相关利益群体间产生某种程度的矛盾和利害冲突，与此同时，对于具体的利益主体而言，还存在着新旧价值规范之间的碰撞与冲突，这无疑都增加了制度变革的复杂性和艰巨性。另一方面，不同的制度类型，包括正式制度与非正式制度、背景性制度与执行性制度，对学校体育政策执行的规约从来都是贯穿始终且混杂交错的，这也在客观上增加了制度改造与创新的困难程度。但是，困难不能成为不执行的理由，因为政策执行的过程本身就是一个克服困难的过程。况且，不论如何复杂与艰难，只要想一想中小学生的羸弱之躯和学校体育发展面临的严峻问题，想一想这些中小学生将肩负起民族复兴的历史重任，我们就应该意识到，这是必须积极去做、坚决去做的一件功德无量的事情。显然，这不仅需要热情和毅力，而且需要学校体育领域甚至教育界内部和外部的共同努力。

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Logic Recognition and Promotion Strategies of Policy Implementation in School Physical Education——Based on a Analytical Framework of“Notions，Interests and Institutions”

PAN Ling-yun1，2，WANG Jian3，FAN Lian-xiang4

Difficulty of policy implementation is a characteristic feature for policy practice in school physical education,as has been seriously obstructing the achievement of policy goals and promotion of physical education reform.To resolve this dilemma,we must reveal policy subjects’behavior logic deeply,examine the fundamental cause for the dilemmas of the implementation and put forward the corresponding countermeasures.With methods of literature review,logic analysis, and in the light of integrate explanation on institutionalism,collective action theory and human rationality structure,this paper builds an exploratory framework of“notions—interests—institutions”to explain policy implementation process of school physical education.The result shows that whether the policy subjects care to obey and implement policy or not doesn’t depend on their sustaining to the notions of education,but the balance on educational interests.And the primary channel to coordinate the interests is to reform institutional arrangements.So,to optimize policy implementation process effectively,we must concentrate our efforts on institutions’reconstruction and initiation as we strengthen policy propaganda and make sure that policy subjects could get as much mileage out of their conscientious implementation.Finally,in a perspective of interests reconciling,this paper suggests that we should set up structured institution network which includes background institutions and supporting institutions,formal institutions and informal institutions through forging ahead with reform of examination system,designing and carrying out selective incentives system,establishing and perfecting supervision,assessment and accountability system, and forming soft restraint line with individual ethical duty,value belief and cultural cognition as the core,etc,so as to provide powerful system support for regulating subjects’behavior and improving the efficiency of policy implementation in school physical education.

school physical education policy；policy implementation；notions；interests；institutions

G807

：A

1000-677X（2017）03-0003-10

10.16469/j.css.201703001

2016-09-20；

：2017-02-20

国家社会科学基金重大招标课题（11&ZD150）；国家社会科学基金项目（13CTY020）；中国博士后科学基金项目（2014M550401）；江苏省教育科学“十二五”规划课题（T-b/2013/017）；

潘凌云，男，河南镇平人，副教授，博士，研究方向为学校体育改革与发展；Tel：（0510）85910882，E-mail：ply-1976@hotmail.com；王健，男，河南南阳人，教授，博士，博士研究生导师，研究方向为体育理论；Tel：（027）67868363，E-mail：jwccnu1@163.com；樊莲香，女，河南荥阳人，教授，博士，研究方向为体育教育原理；Tel：（020）87768798，E-mail：gz_flx@yahoo.com.cn。

1.江南大学体育学院，江苏无锡214122；2.华中师范大学博士后流动站，湖北武汉430079；3.华中师范大学体育学院，湖北武汉430079；4.中山大学体育部，广东广州510275。

1.Jiangnan University，Wuxi 214122，China；2.Central China Normal University，Wuhan 430079，China；3.Central China Normal University，Wuhan 430079，China；4. SUN YAT-SEN University，Guangzhou 510275，China.