中国地方政府融资平台创新模式研究

周辉

【摘要】在当前金融危机条件下，我国政府鼓励地方通过创新投融资模式来筹集资金。在数量上和规模上都实现了迅速发展。但是融资平台的制度和体系还存在着问题。为了应对平台新的环境、新格局，借鉴发达国家的经验，并结合现有国内融资平台成功案例，从合作机制。组织管理、制度建设、投资领域等方面进行创新和发展。

【关键词】地方政府融资平台 新环境 创新

一、国外地方政府融资经验

相比较于我国，国外有丰富的地方政府融资经验。我们在借鉴国外的经验时，不能一模一样的抄袭，要结合我国的国情来探索适合我国特色的地方融资模式。

美国的制度是联邦制度，实行三级财政制度。早期，市政债券的主要投资群体为个人投资者、商业银行、保险公司等。随着1986年的《税收法案》的颁布，由于银行不再享有额外的市政债券购买金利息成本豁免权，银行开始减少对市政债券的需求。个人投资者增加成为最大的投资群体。市政债券发行方式有两种，一种为公开向投资者发行，一种为私下配售给机构投资者。在美国，政府通常是用项目收费收入、地方税收来支付利息和本金。当政府无力或不愿支付本息时，持有人可以上诉法庭来追偿资产。

英国是“ppp”模式，通过公私合作，确保项目的实施。一般资金来源是本国私营企业，政府对项目进行管理控制。在整个项目中，由政府先来确立若干个方案，然后进行评估，来确定哪个方案最佳。确定方案后，政府通过招标、投标来确定项目开发主体，建立合同并签约。最后公私合营企业来筹集资金，然后进行项目实施。政府直接购买最后的效用即公共服务。

韩国认为，在基础设施建设中主导地位的应该是国家，但同时也需要吸引民间资本进入。韩国在国内设立国民投资基金，要求金融机构进行购买。也通过相关的政策法规的制定，来促进民间资本的进入。为了鼓励基础设施建设，银行根据国家的政策，按低利率的贷给企业，并且财政向银行贴息。

通过这些国家的地方政府融资模式的研究，并结合中国的现状，可以得到以下几点启示：一是地方政府在举债时，要合理而不过分，以防引起财政紧张。二是地方政府无论要做到把资金情况、项目进展情况公开出来，做到信息透明化。三是要健全法律制度体系。四是要到期偿还本金和利息，同时需要强化自身的债务管理能力。五是随着市场的完善，民间的资本将会源源不断的投入进来。

二、国内成功的地方政府融资平台模式案例

中国不同领域的地方政府存在很大差异，各自的地方融资平台模式也不相同。不能再只研究某一地方的融资平台，而应该本着差异性的原则来寻找案例。在省级融资平台中，选取了辽宁省事业单位模式、湖南省保障房建设专用融资平台模式、四川省单核模式作为研究案例；在市级融资平台案例中，选了天津市单一平台模式。

第一，在过去几十年里，棚户区一直困扰着辽宁省政府。2005年3月16日，辽宁省下发了《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》，计划在2、3年内对806萬平方米的棚户区完成改造计划。未改造的棚户区大部分都处在城市边缘区域，并且在那些资源枯竭城市中多位于采煤沉陷区，土地开发价值底下，商业不愿意介入到这项目中。经过计算需要187亿元才能完成棚户区改造项目，有100多亿资金可以落实，可是还有60亿元的缺口。最后在2005年1月份由国开行向辽宁省政府提供不足的60亿贷款，填补资金缺口。在运作模式中，一是注重“规划先行”，辽宁省出具了相应的方案，来对项目进行详细规划部署。二是注重“信用建设”，建立了省监察厅、省审计厅和国开行贷后管理双重监管机制。三是强调“融资推动”作用。

由于省内各市的情况不同，资金的使用将会分为政府主导型和市场化运营型两种模式。

而市场化运营型从财政拿到贷款资金后，把资金交给商业银行进行管理，再由商业银行与开发商签订协议。可以看出在这中间多出了中间的商业银行和开发商。

第二，湖南省政府设立“湖南省保障性安居工程投资公司”，为保障性住房建设提供了一个融资平台。其中资金来源主要是中央补助资金、地方财政预算、专项预算、保障对象自筹资金和金融机构贷款。在政策也给予支持，免征城市基础设施配套费，减少经营服务性收费。并且实行配建政策，在商品房建设项目上，按一定比例建设保障性住房。在土地使用方面，明确用地计划。优先安排国有土地和储备土地用于保障性住房建设。出具具体标准能享受保障性住房，对保障对象进行条件调查并公示，做到公平对待每一位申请者，对有欺骗行为者，一经查处取消其资格。

第三，四川省是采用“1+N”的单核模式，“1”是指整合四川22家省级国有企业和省内煤矿资源组建的四川发展有限责任公司。“N”是指若干个专业投资公司。专业公司与四川发展公司各自独立核算的市场主体，相互之间不存在隶属关系，充分利用自主性，提高投资和融资效率。在风险防范上，“1+N”模式的组织构架，四川发展公司与下面“N”个融资平台分离，这意味着风险只会控制在小范围，不会爆发全面。

第四，在2003年以前，天津市的城市建设，主要依靠财政投入，投资需求，与财政资金供给之间存在巨额缺口。国开行与其签订了500亿元的贷款合同，来用于城市建设。为了管理运营好这批资金，成立了天津城投集团，来负责重大基础设施项目建设。

三、我国地方政府融资平台的创新路径

（一）政府债券融资

为了规范地方政府融资渠道，化解风险，我国于2014年5月，由财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，开创了地方政府债券新篇章。国务院批准十个省市试点地区可自发自还地方政府债券。

在总结分析2014年地方政府债券自发自还试点工作经验基础上，2015年财政部又分别出台了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》。新政府债券与旧模式相比有很大不同。主要体现在：第一，一般债券和专项债券均由地方政府在限额，再根据市场化原则自发自还，地方政府进行发行和偿还。第二，要求进行信用评级，公开披露发行主体的经济、财政状况，以及债务数据，信息透明度较以前有所提高。第三，完善债券发行定价机制，规定一般债券发行利率采用承销、招标等方式确定，采用承销或招标方式的，发行利率应在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期国债收益率基础之上确定。第四，扩大一般债券投资者范围，鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者，以及个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下，投资一般债券。第五，丰富了债券期限品种。

目前，我国仍处于地方政府债券融资的尝试阶段，虽然只是一个开始，但意义重大。它指明未来政府融资模式的重心，用地方政府债券替代城投债，剥离平台公司职能，抑制地方债务过快增长。

（二）PPP融资模式

该模式的优点主要体现在以下几个方面：第一，PPP模式通过引入社会资金，扩宽了资金渠道，有效的减轻了政府财政压力，有利于我国基础设施建设发展。第二，促进政府职能转变，在整个项目建设过程中，政府的角色更倾向于目标、政策的制定者，对项目参与者进行指导、约束。这使得政府可以将更多细节性工作下放给企业，腾出更多时间精力放在管理规划上。第三，提高项目质量与资源利用效率。PPP模式能够避免土地财政的资源浪费现象，公共部门与私人企业更像是两股相互约束、相互弥补的力量，如果项目没有发展前景，那么企业将不会承接建造运营，项目将无法进行。为了获得项目运营回报，私人企业在承接项目后会注重项目质量。同时民营资本的加入带来了技术与管理方法，弥补了政府专业技术方面的不足，效率也会大大的提升。第四，扩宽私人企业发展空间。PPP模式给予私人企业更多的发展机会，有利于激发非公有制经济。