小产权房现状研究及对策分析

马彪+王鹏振

摘 要：从2007年开始，小产权房逐渐成为社会关注的热点，小产权房出现是中国城乡土地二元制下各方利益博弈的产物，它既给消费者带来了实惠，但也存在着很多问题。本文以中牟县城关镇的小产权房为研究对象，通过实地调研分析该镇小产权房的产生原因、存在的问题并试提出解决小产权房问题的对策。

关键词：城关镇；小产权房；城乡土地二元制

中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）02 — 0083 — 03

一、研究目的及意义

小产权房是在农村集体土地上建设的，由本集体经济组织以外的单位或者个人购买的，没有依法取得由县级以上的房屋管理部门所颁发的房屋所有权证书的房屋。〔1〕近年来小产权房作为一个社会热点屡屡被提及，而其作为一个历史遗留问题又一直未得到妥善解决。小产权房自身作为一个多方利益博弈的产物存在诸多不合理性，比如它的占地与我国现行土地使用制度相违背，存在不合法性、建设存在安全隐患、交易过程中可能产生经济纠纷、业主的权益得不到法律保护等问题。小产权房问题能否妥善解决事关国家、农村村集体、村民个人及小产权房业主等多方利益，因此要十分审慎地对待。本文以此为出发点，研究小产权房问题的合理解决。

二、研究内容及方法

本文在研究内容上以郑州市中牟县城关镇的小产权房为例，分析小产权房的产生原因、存在的问题、影响，从而研究出小产权房的解决对策。

本文的研究方法主要采用文献法和访谈法。笔者对当前学界关于小产权房的研究成果、政府出台的相关政策进行搜集和分析，从而在学理上充分把握和认识小产权房的研究现状，找到突破口。此外，本文采用访谈方式，通过对小产权房利益相关者进行相关问题的访谈，以获悉他们对小产权房的理解与认识，以及他们所能接受的小产权房问题的解决途径等内容。文章访谈对象均为中牟县城关镇中小产权房的所有者、以及小产权房所在地的管理者等利益相关者。访谈内容包括受访者姓名、住址、家庭收入情况、对小产权房的认识、是否明晰国家关于小产权房的政策及态度、理想的小产权房的解决对策。本文中的统计数据来自河南省统计年鉴及郑州市、中牟县政府网站。

二、中牟县小产权房现状及其原因分析

1.中牟县小产权房现状

中牟县位于河南省中部，隶属河南省省会郑州市，下辖城关镇、张庄镇、狼城岗镇、黄店镇等15个镇，青年路街道办事处、广惠街街道办事处等3个街道办事处，人口70余万。据相关资料显示，2012年中牟县全县城镇人口26万余人，比2011年增加了近1万人，城镇化水平不断提高。中牟县县城建成区面积达到15.67平方公里，人口近10万人。

中牟县城区存在大面积的小产权房，主要分布于城关镇叠路头村、大潘庄村、东关村、西关村的边角部分，分布范围广、购买者多，对中牟县的城建进程是一个极大的阻碍。中牟县城区的小产权房主要分为三种：一是，城中村出卖村集体土地给非本农村集体中的个人，由其自行建造的住宅；二是，城中村的村民在自家的宅基地上自行建造住宅，然后将住宅转手倒卖，获取丰厚利润；三是，房地产开发商征用农村集体土地，并开发楼房进行出售。以上三种房屋均没有国家房管部门颁发的《房屋所有权证》及《土地使用权证》，仅仅具有村集体颁发的土地使用权证书，因而被归类为小产权房。中牟县小产权房市场火爆，小产权房交易信息随处可见，中牟在线网站、街边信息栏均可看到。房屋出售者及購买者人数巨大，小产权房以远远低于市场商品房的价格备受中牟县城镇居民的青睐。但小产权房交易市场秩序不完善，未通过正规房屋交易渠道，存在诸多经济纠纷、产权不明等隐患。

2.中牟县小产权房兴起的原因分析

（1）商品房房价过高，中低收入居民住房需求难以满足。中牟县位于郑州市东30公里处，发挥着郑州市卫星城的作用。由于近年来郑开大道、物流大道的修建，中牟县至郑州市区的交通便利程度提高，加之郑州市区较为拥堵且房价较高（2010年到2014年郑州市商品房成交均价从5099元/m2涨到7216元/m2，五年同比增长率平均为11.8%）导致大批郑州市民转向离郑州市区不远的中牟县，在中牟县购置用作投资的房产，无形中推高了中牟县商品房房价（2010年到2014年中牟县商品房成交均价从3100元/m2涨到5698元/m2，五年同比增长率平均为17.3%）。另一方面，中牟县城镇居民人均收入增长缓慢（2010年到2014年中牟县城镇居民人均可支配收入从14508元增长到20602元，五年同比增长率平均为15.8%），可以看出，与中牟县商品房价相比，中牟县城镇居民购买力较低，难以负担起商品房的价格。正是由于商品房价格偏高，才催生出小产权房这一新生产物，它反映了城镇居民面对高房价商品房的无奈。面对无法承担的商品房高购房成本，中低收入城镇居民群体倾向于购买小产权房作为替代品，因而对低价格小产权房产生巨大需求，客观上导致小产权房的大规模建设。

（2）城乡二元土地所有制是根源。国家相关法律规定，农村集体建设用地不能进入市场，和国有建设用地同权不同价。《中华人民共和国土地管理法》规定：国家实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。〔2〕国务院下发的《关于发展房地产若干问题的通知》中指出，“集体所有土地，必然先行征用转为国有土地后才能出让。”〔3〕地方政府和农村集体之间存在利害关系，地方政府通过出卖土地使用权获得高额的土地出让金，因而不允许农村集体土地流入市场，影响其收入。这样，城乡土地就被割裂开来，使得在缴纳土地出让金的国有土地上建设的商品房价格偏高，因此基于农村集体建设用地上的相对价格低的小产权房倍受中低收入群体青睐。城市土地和农村土地的归属权不同，前者属于国家，后者属于农村集体，这妨碍了同权同地同收益的选择，农村集体土地不能入市，农民所有房产不能转化为资产，导致村民和村集体更倾向于选择通过小产权房这一途径获得更多利益。

（3）相关法律的缺失，城建、规划等相关部门职责缺失。我国《中华人民共和国土地管理法》等法律虽有涉及类似关于“禁止转让农村集体土地供非农业建设”的规定，但并未直接指出禁止建设小产权房，立法层面相对滞后，在小产权房的建设方面存在法律漏洞，因而给了小产权房很大的空间。此外，小产权房的建设、出售缺乏住建、城管等相关部门的有力监管，村民个人、房地产开发商只需得到农村集体的许可即可开工建设，致使在城中村出现大面积小产权房。

（4）出卖土地、小产权房产的高额利润驱使。城中村（城关镇）、城乡结合部（尚庄）的村民以低廉的价格从农村集体购得宅基地，然后在自家宅基地上建设房屋进行出售或直接出售宅基地，以此获得高额利润。房地产开发商如果走一般的商品房开发渠道，需要向政府提出申请征收土地，还要缴纳国有土地出让金、房地产领域名目繁多的税收，开发成本要远远高于开发小产权房。此外，商品房开发手续较为繁琐，需要办理国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等手续。因而，不少实力较弱的房地产开发商选择转战小产权房这一领域，从农村集体以远低于市场上国有土地的价格征收宅基地、农业用地，然后在这些土地上开发小产权房并出售，借此获得远高于在国有土地上开发商品房的利润。

（5）中牟县城镇化进程快，大批务工人员涌入城市。近年来随着企业外迁及农村进城务工人口的增加，中牟县城镇化进程不断加快，城镇人口呈增长态势。据中牟县政府网资料统计，2013年中牟县城镇人口达近18万人，约占全县人口的25%。在“居有其所”中国传统思想观念的作用下，进城务工人员倾向于在其工作地拥有属于自己的住房，因而推动了城镇居民的购房需求。在住房需求得不到有效满足的情况下，他们倾向于寻找一种价格相對低廉的替代品——小产权房。

3.中牟县小产权房存在的问题

（1）不受法律保护，业主权益不能得到保障

小产权房由于未缴纳土地出让金等费用、房产证并非由国家部门颁发等原因，使其处在合法与非法的边缘这一十分尴尬的境地。小产权房无法办理合法的产权手续，因此购买后难以过户转让及继承，小产权房并不具备合法的产权，也就无法保障购房人的权益。

（2）管理混乱

中牟县的小产权房大都出售给个人，业主与房屋所在地的农村集体并无隶属关系，因此也就造成无人管理的乱象。小产权房与正规房地产商开发的小区相比，管理上较为混乱，也缺乏配套设施。

（3）质量参差不齐，存在安全隐患

中牟县在建、在售的小产权房，有的打着“旧村改造”、“城中村改造”的名义建设，没有经过专业的规划、勘测及相关质检部门验收，存在诸多不达标现象，房屋质量很难得到保证，存在很大的安全隐患，比如未经过消防审核、未设置安全出口等。此外，部分开发商为谋取利润，在小产权房的建设环节偷工减料、非法规划，给小产权房业主的入住及日常生活带来了安全隐患。此外还存在基础设施不完善，如下水道、路灯、停车场等不具备或不合格，这些都给入住的居民带来了很多不便。

4.小产权房的影响

（1）良性影响

一定程度上缓解了中低收入购房者的经济压力，相对于正规且价格居高不下的商品房来说，小产权房在很大程度上缓解了购房者的购房压力；解决了中低收入群体的住房问题，中低收入者以一个相对低廉的购房成本获得了住所，从长远方面来说这也有利于社会的和谐和长治久安；让农民得到更多的实惠，变相地实现“赋予农民更多财产权利”，缩小城乡差距；一定程度上有利于节约土地，实现农村土地集约化。

（2）恶性影响

大规模小产权房的交易对正规房地长市场的供求关系造成了冲击，影响市场秩序。部分小产权房违规占用耕地威胁农业用地及粮食安全，各地已建、在建的小产权房威胁我国农业用地的安全，18亿亩耕地红线正日趋逼近，不利于国家土地资源的保护。小产权房业主的权益难以保障，这也成为一大隐患。影响政府公信力，尽管政府再三强调，小产权房却犹如雨后春笋般层出不穷，这对维护政府公信力而言是一大挑战。影响城市发展，不利于城市进行合理规划建设。

三、中牟县小产权房的解决对策

1.完善相关法律法规，填补法律漏洞

纵观《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》等法律，皆没有明确对小产权房进行定性。《城市房地产管理法》中虽然指明“本法所称房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为”，但只是对房地产商品房的一个规定，并未有涉及小产权房的法律规定。目前国家相关部门对小产权房的处理所依据的只是一些模糊的法律规定，并不具有十分强的法律说服力。所以，完善立法，明确法律界定，逐步填补法律中关于小产权房部分的空白是当务之急。国家应从法律层面入手，逐步杜绝出现违规占用农村集体非建设用地的情况，从源头上对小产权房进行遏制。

2.着力破除城乡土地二元制

深化土地制度改革，破解城乡土地二元制。小产权房之所以出现，根源在于城乡土地二元制，要想彻底根除小产权房，必须从源头进行治理，推动农村集体土地市场化改革，破除以往农村集体土地征用为国家土地才能进入市场的弊端，适当允许农村集体土地的流转。要建立城乡统一的土地市场，降低土地市场准入门槛、允许农村集体土地进入市场，使农村集体土地与国有土地享受同等价格同等权利。农村集体土地入市，农民可以从土地出让中获得土地出让金，有利于农民及农村集体的利益实现。高额的土地出让金与小产权房获得的利润相比，农民更倾向于出让土地，因此会减少小产权房的增量。

3.加强调控监管

（1）坚决调控房价

商品房房价过高是小产权房在民间大行其道的重要原因，各级政府要对房地产市场进行宏观调控，规范房地产建设、降低房地产税费能有效解决房价居高不下的状况，让商品房房价回归理性。商品房房价一旦降低，中低收入群体就能够在其工作地买得起住房，小产权房自然失去赖以生存的市场。因此，国家坚决调控商品房房价能够有效遏制民众对小产权房的需求。

（2）有关部门加强审批、监管力度

规划局、城建局应依法行政，严格按照规章制度审批相关手续，并且对辖区内农村集体的土地进行监管，从源头上遏制小产权房的泛滥，这是治标之举。许多小产权房在程序上存在很大问题，在没有取得房管部门审批的情况下就自行施工，存在程序的非法性。房管相关部门应对此加以严查，将小产权房的苗头扼杀在摇篮里。同时加强对农村的监督与宣传，严禁将农村集体土地出售给集体外的企业或个人。

（3）政府应该不断完善保障性住房体系

中低收入群体选择小产权房的部分原因我国保障性住房体系尚未完善。应由政府牵头、多部门合作加快建设廉租房、经济适用房和政策性租赁房等，同时加强保障性住房购买、租赁资格的审查力度，防止出现保障房资格造假、骗购、骗租等现象。让真正需要的人群住进保障性住房，切实改善中低收入群体的住房条件，一定程度上满足他们的刚性住房需求。

（4）加强宣传，合理引导消费者

从小产权房的潜在消费群体着手，相关部门、大众媒体加大关于小产权房的宣传教育，让消费者了解小产权房的法律地位及弊端，从舆论上进行引导。对已成既定事实，已经入住的小产权房业主，努力做好工作，为小产权房的后期处理改造减小阻力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕王海鸿，付士波，朱前涛.“小产权房”存在的合理性及其合法化途径研究——基于土地发展权角度〔J〕.华东经济管理，2009，（12）.

〔2〕中央人民政府网〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989.htm.

〔3〕中华人民共和国国务院办公厅，关于发展房地产若干问题的通知〔Z〕. http：//www.saac.gov.cn/xxgk/2010-02/05/content_1541.htm.

〔责任编辑：孙玉婷〕