审计全覆盖背景下提升审计质量的思考

王玉珊

审计全覆盖背景下提升审计质量的思考

王玉珊

审计全覆盖是新时期国家审计工作的新方向，不仅要求审计工作扩大涉及面，更要提升审计工作的质量。审计质量是审计工作的生命线，直接影响审计工作的发展和职能发挥。审计质量也越来越受到审计机关和社会各界的广泛关注。通过对审计全覆盖背景的思考，就提升审计质量提出建立健全审计质量管理制度，加强审计过程管理，统筹推进双重领导体制改革，充分利用审计结果，完善审计质量管理制度的具体举措。

审计管理；审计质量；审计准则

近年来，国家审计准则等一系列规范性文件的颁布实施充分体现了对审计质量的重视。然而，审计全覆盖背景下，同样存在着一些影响审计质量的因素。

一、实现审计全覆盖是全面协调推进“四个全面”战略布局的客观要求

（一）全覆盖是推动审计事业深入发展的需要

中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及配套文件，就如何完善审计工作机制、狠抓审计发现问题的整改落实、提升审计能力等方面作出了总体部署。需要坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖的目标。只有依靠审计全覆盖，才能全面担当起审计工作肩负的历史使命，名副其实让审计监督成为党和国家监督体系的重要组成部分，为促进国家治理现代化和国民经济健康发展作出更大的贡献。

（二）全覆盖是加快消除审计盲区的需要

长期以来，审计机关一直坚持“财政资金运行到哪里，审计监督就跟进到哪里”。但是，不可否认在不同程度上还存在着一些审计监督盲区。一些双管单位，上级审计机关无暇审，地方审计机关无权审，长期游离于审计监督之外。此外，一些单位表面上很不起眼，没有显著行政执法权力，长期游离于监督之外，存在违法和违纪的可能性。这些情况都为建立科学的审计全覆盖机制提出了现实需求。

（三）全覆盖是审计助力反腐倡廉建设的需要

当前，一些领域消极腐败现象仍然易发多发，一些重大违法违纪案件影响恶劣，反腐败斗争形势依然严峻。有的基层单位干部滥用权力，在资金分配、拆迁安置、土地流转、招标投标、基本建设等领域存在中饱私囊、贪赃枉法等现象，严重损害了党和政府形象，极易引发社会矛盾，造成不稳定，甚至危及党的执政基础。深化领导干部经济责任审计，着力检查领导干部守法、守纪、守规和尽责情况，促进依法行政、依法办事，推进廉政建设，推动履职尽责。

二、当前制约审计质量的因素

全覆盖审计工作要求审计部门加大审计力度、创新审计方式、提高审计效率，对公共资金、国有资产、领导干部的经济责任履行情况进行审计，确保稳增长、促改革、调结构、惠民生和防风险等措施有效落实，实现审计监督全覆盖。要使所有的公共资金、国有资产等审计对象全部掌握在审计监督制度下。提高国家审计的“免疫系统”功能，就要实施审计全覆盖，提高审计全覆盖质量，最大程度地发挥审计职能部门的潜力［1］。

针对审计全覆盖的总体要求和现实情况，笔者对存在的制约因素进行了深入分析，认为主要体现在以下几个方面。

第一，审计的体制机制与全覆盖要求还不适应。现行的审计体制要求审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责。在实际工作中，省级以下审计机关的运转模式，带有很强的政府内控机构性质，在审计项目计划制定、审计查处问题揭示等方面，审计机关受制于同级政府领导，直接导致审计项目计划制定缺少科学的统筹规划，制定的审计实施方案的统领作用、指导作用和操作性不强。存在部分有权单位不能审、大量权小单位审不完的窘境，导致审计全覆盖的重点不够突出。有的地方审计机关往往受托在几个月内完成几十个经济责任审计项目，这种任务安排必然会导致审计流于形式。此外，由于地方政府及相关部门的干涉，一些问题审得出却报不出，影响了推进审计全覆盖的深度。

第二，审计人员数量与全覆盖要求还不适应。随着经济社会的发展进步，党和政府赋予审计机关的审计职能日益拓展，社会各界对国家审计的需求急剧提升，出现审计人员偏少与任务繁重的矛盾日益突出，严重影响了审计全覆盖的深入推进。目前的覆盖面已让审计人员焦头烂额、疲于奔命，普遍处于超负荷的运转状态。遇到大型审计项目，往往只能通过整合综合部门人员、内部审计和社会审计人员的方式，才能勉强完成审计任务。但是，这种做法不具备可持续性，无法从根本上解决问题，审计质量也难以保证，需要我们调整思维模式，用创新的思路缓解人少事多的突出矛盾。

第三，审计人员综合能力与全覆盖要求还不适应。审计工作具有极强的专业性，对从业人员素质要求较高。许多审计人员忙于事务性工作而忽视质量，有的项目未编报审计实施方案，工作方案代替实施方案；审计证据和审计底稿编制不完整，结论和证据之间缺少有机联系。有的审计报告对违规问题的来龙去脉描述不完整，使审计定性和处罚存在歧义和风险。应用定性依据和处理处罚依据也不准确，或处理与处罚模糊。审计建议的操作性不强。审计发现的共性、普遍性的问题，不能及时总结上报和提出针对性的意见和建议，宏观服务意识发挥不到位。对完成的审计项目未能进一步分析研究提炼，审计成果深化、审计经验总结、知识体系完善等方面做得还不够深入。审计涉及领域和内容的日趋多元化、广泛化也向审计人员提出了巨大的挑战。大部分审计人员仅仅只对一个或几个方面精通，对一些特殊的审计领域缺少知识储备。部分审计人员自觉接受新知识、新方法的能力和意识差，难以适应审计工作的新要求，导致一些审计内容查得不深不透，甚至定性和处理依据都不够科学严谨。

第四，审计方式方法与全覆盖要求还不适应。在组织层面上，国家审计、内部审计、社会审计资源尚未实现较好的整合利用，在一定程度上存在重复审计。其主要原因，一是国家审计机关对内部审计和社会审计结果的不信任；二是内部审计和社会审计质量在客观上普遍存在缺陷。在技术方法层面，地方各级机关在数字审计平台建设、联网审计、审计技术方法推广运用方面都在进行有益的探索，积累了一定的成功经验，但是相互之间缺少足够的交流学习，总体层次和运用成效还不高，同时存在一些重复投资的情形，造成人力、物力和财力的浪费。

第五，审计整改工作与全覆盖要求还不适应。审计结果的公开程度不够，抄送范围不够宽泛，审计整改机制未有效建立，审计成果得不到有效利用。纵观每年各级审计机关揭示的问题，多是违规转移套取资金、违规收费、违规扩大开支范围、违反招投标规定、“三公经费”超标等老问题。面对审计揭示的问题，有的单位整改落实意识缺乏，审计整改不到位。通过审计监督，可促进被审计单位整改存在的问题，建立长效机制，实现规范有效的内部控制，维持良好的财经秩序。但是，对审计揭示问题整改不到位，就偏离了这一初衷，需要消耗一定的审计力量持续对其实施跟踪监督。这不信仅造成审计资源的浪费，也影响了审计全覆盖的成效。

三、审计全覆盖背景下提升审计质量的路径

对照刘家义审计长提出“有深度、有重点、有步骤、有成效”的“全覆盖”总体要求，在有限的人力、财力、物力等条件下，要充分考虑本地实际情况，科学统筹、合理配置审计资源，最大限度挖掘潜力，形成工作合力。

（一）建立健全审计质量管理体制

审计机关应建立健全关于审计质量的法规和条例，逐步完善审计质量规范建设体系。规范化体系建设的内容应包括质量建设法律、法规和规范；科学规划审计项目计划；明确不同规模、不同类型的企业、行政事业单位的审计重点；制定规范统一的业务流程；完善质量控制体系建设等。对于内部组织机构众多，组织层次分明的企事业单位，可对经济活动、部门职能和价值收益等采取有针对性、有重点审计的方式，实现审计全覆盖［2］。

（二）创新审计工作组织模式

近年来，由国家审计署先后组织开展的社保资金审计、政府性债务审计、国土出让和耕地保护审计等，推动了审计组织管理方式由分散型向集中型转变，有利于某一特定审计领域的全面覆盖，实现了同一项目、同一时间、不同区域、不同审计小组的资源共享、整体联动、成效倍增。开展综合性审计，可以结合年度审计计划进行统筹安排。例如，财政财务审计与经济责任审计、自然资源资产审计等可以有机结合，对同一审计对象一次进点、协同审计，提升审计现场工作开展的组织化和科学化程度，进而提高审计效率、扩大审计覆盖面。

（三）强化过程质量控制

审计过程管理，首先要管理审计调查环节。审计工作开展前需要深入调查审计对象的经营方针、经营策略及经营目标，制定切实可行的审计方案，确保审计方案的可操作性。制定审计方案后，应严格按照审计方案的具体审计事项逐项取证，保证相关证据的客观性、合法性和合规性。通过对审计证据的归纳、分析和判断，形成支持审计结论的证据链条。审计机构应建立完善的复核制度，从审计方案确立、收集审计证据到得出审计结论，分条逐步进行实质性复核。对审计中发现的问题应查深、查透，深入研究相关单位和个人的责任，分析问题产生的原因和后果。出具审计报告时要恰当地表述发现的问题，客观评价审计结论，使问题转化成高质量、高层次的审计成果［3］。

（四）加强审计信息化建设

加强信息化条件下审计技术创新。加强审计数据分析平台建设的统筹规划和资源整合。推广使用“大数据”审计，推行“集中分析、分散核查”审计模式，提高审计工作效率和效果。建立计算机审计方法和案例库。通过推广运用，可以促进审计效率和水平的快速提高，为审计全覆盖奠定技术基础。

（五）充分利用审计结果

审计报告作为审计项目实施成果的最终表现方式，应在第一时间到达企业、事业单位决策层，根据报告内容调整经营策略，实现更高的经济价值或避免更多的经济损失，体现审计工作的最高价值。利用审计结果，明确分工，与监察、财政等相关部门构建更合理的审计整改联动机制，进一步发挥审计结果的价值，实现全覆盖审计的目标，提高审计“免疫系统”职能。

（六）扎实做好审计队伍建设

打铁还需自身硬。根据新形势下审计工作任务日益繁重的实际，争取组织、人事部门支持，合理配置审计力量，确保审计机关履行职责所必需的人员编制，把好审计干部队伍“进人”和“用人”关。推进审计队伍正规化、专业化、职业化建设，提高职业素养和专业水平。探索施行审计执法人员职业准入和入职前培训制度，对在职人员实行专业资格管理制度，加强后续教育培训，努力培养出更多查核问题的能手、计算机应用的强手和分析研究的高手，普遍提升审计人员能力水平。

综上所述，随着审计工作的不断深化和审计影响力的不断扩大，强化和提升审计质量显得尤为重要。我们应加大研究力度，不断提升审计质量，使审计工作在审计全覆盖背景下发挥最大的社会职能，推动我国审计事业实现健康长足发展。

[1]敖殷，艾双运.强化和提升审计质量之探析[J].探索思考，2012（11）.

[2]闫波.全面深化改革背景下如何提升审计质量[J].现代审计与经济，2015（2）.

[3]刘玉波.审计全覆盖背景下提升审计质量的思考[J].经济研究导刊，2016（5）.

（编辑：唐龙）

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：1673-1999（2017）06-0055-03

王玉珊（1980—），女，重庆市审计局教科文处主任科员，研究方向为教育科学。

2017-03-29