地方政府重大行政决策的社会稳定风险评估模式研究

2017-07-05郭凯乐

重庆科技学院学报（社会科学版） 2017年6期

关键词：决策行政主体

郭凯乐

郭凯乐

通过对全国省级政策文件中评估主体、评估范围、评估程序、评估结果和责任追究5个方面的比较，分析不同的评估模式间的差异和问题，建议中央政府出台评估指南，统一指导；地方政府着力推进评估主体多元化，明确评估范围，审视评估程序，重视评估结果的运用。

行政决策；社会稳定；风险评估；规范化

重大行政决策牵涉利益格局调整和重要资源分配，当前，实现重大行政决策风险的提前识别和预防已成为共识。行政决策的社会稳定风险是指决策在执行过程中偏离预期目标的不确定性。对社会稳定风险实行先行评估是科学决策的基础。2010年10月，党的十七届五中全会明确提出要建立社会稳定风险评估机制；“十二五”规划再次强调了稳评工作的重要性。

一、行政决策社会稳定风险评估的功能

（一）预防社会风险，遏制社会冲突根源

受主客体双重因素的影响，无风险决策几乎不可能存在。重大行政决策在社会稳定、生态环境、财政和公共安全等方面均存在风险。其中，社会稳定风险因具有社会性，更易造成社会矛盾，尤需重视。经过合理的风险评估程序，按照社会稳定风险指数刚性标准加以筛选，可以有效降低决策隐性风险。当前，我国的社会稳定风险评估存在滞后性，一些防控手段也缺乏实效性。因此，有必要调整传统决策结构，重新审视既有重大行政决策程序，将社会稳定风险评估内嵌于原有决策程序中，全面衡量决策的现实推行动力和阻力。源头治本、预防为主的评估理念转变的是地方政府传统的维稳工作方式，即从被动维稳向主动维稳转变，从经济、技术角度论证向系统评估转变，从事后处理向事前预防转变。评估理念的转变有助于从根本上遏制社会冲突的产生。

（二）降低决策成本，实现行政决策科学化

减少前期风险论证环节看似提高了评估效率，实则可能将前期论证成本转嫁到后期风险处理过程中，影响决策的实际运行效果。过分强调决策的效率而非效益，对决策后果预测不足是导致重大行政决策失当的主要原因。通过对重大行政决策中社会稳定相关因素开展系统的预测、判定和评估，提前协调相关负责主体的工作，有利于部门间形成合力，共同参与决策过程。通过定性和定量研究，在综合考虑可行性和风险性的前提下进行先期研判和介入，制定有效的风险应对策略和方案，能够降低决策成本，减少决策失误，实现科学决策。

（三）推动公民参与，促进行政决策民主化

正如彼得斯所言，“不论是在问题的确立与回应上，还是在被接受方案的执行上，都要让更多的公民来参与”［1］。公民参与成为公共部门实现公共责任和有效治理的重要手段，是重大行政决策的关键步骤。社会稳定风险评估期间，应鼓励公民这一利益相关者参与，建立行政部门与公民的双向交流，形成政府和公民间的良性互动。在社会稳定风险评估过程中，广泛听取人民群众的意见和要求，充分考虑大多数群众的利益，同时兼顾少数利益受损的个人和群体的诉求，避免因处理不当引发非理性的激进行为，促进民主决策。同时，在公民参与的过程中，提高公民的社会责任感，增进民众对决策的理解，也有利于保障决策的顺利施行。

二、行政决策社会稳定风险评估的地区模式比较

目前，我国34个省级行政区中，已颁布重大行政决策社会风险评估实施办法的有黑龙江、江苏、四川、江西、北京、天津和重庆；重大行政决策程序规章中涉及社会稳定风险评估的有辽宁、山西、浙江、福建、广东、贵州、云南、上海、内蒙古、广西和宁夏。对上述18个省级行政区的政策文本进行比较分析，发现各地有关社会稳定风险评估的内容存在较大差异。

（一）评估主体

各地对评估主体的规定不一，主要分为单一评估模式和多元评估模式。单一评估模式主要按照“谁主管，谁负责；谁决策，谁负责”的原则展开评估，由重大行政决策的主要负责单位或指定的相关部门开展稳评工作，呈现出“自上而下”的评估特点。多元评估模式的创新点在于多元主体联合进行风险评估，组建了评估小组或授权第三方评估机构。评估小组由责任主体牵头，组成涵盖有关单位主要负责人、群众代表和相关领域专家学者的风险评价团队，广泛征集民意，吸收专业意见。第三方机构是指能够独立承担责任，具备风险评估能力的机构，它受到责任主体的委托，为风险评估提供完整、真实的数据支撑和专业的技术支持。

从表1可以看出，目前仍有部分省级行政区采取单一评估模式，即决策主体自行评估或指定相关部门评估。在可借助第三方机构的省份中，由于成熟的专业评估机构和评估人才短缺等，第三方机构参与程度仍然较低。以政府部门为主的模式将社会稳定风险评估限定于政府行政系统内，虽符合责任主体权责一致原则，但容易造成“裁判员又是运动员”的弊端，评估过程缺乏必要的独立性和客观性。一方面，政府自行评估难以体现民意，有损社会稳定的最直接利益相关者的权益。另一方面，专业知识的缺失使社会稳定风险评估沦为过场，而这种形式化的稳评没有实质意义。

表1 评估主体模式及代表区域①

（二）评估范围

关于评估范围的界定，各省相关文件均有所提及。一般采用描述法和列举法，极少使用排除法。描述法是将评估范围抽象为概括性较强的概念，简单明了，但缺乏针对性。如江苏省将社会稳定风险评估的对象表述为：关系到重点领域的重大政策、相关改革改制方案、社会管理举措以及颁布建设规划等社会决策。列举法是按类别罗列属于评估对象的范围，山西省、四川省等采用此方法。另外，个别地方比如重庆市，其评估办法中采取了描述+列举的方法，即先给出重大行政决策的描述性定义，然后对评估范围进行列举，确定社会稳定风险评估的范围。

对评估范围的规定中存在2个问题：第一是“重大事项”“重大决定”“重大建设项目”等概念混用，第二是评估范围的边界不确定。“其他重大事项”兜底条款的存在，各地时空上的实际差异［2］等，使得省级层面的评估范围难以达成统一。

（三）评估程序

以辽宁省为代表的评估程序较为普遍（见图1）。稳评的程序主要是：制定评估方案，确定评估对象和评估机构；充分听取意见，利用问卷调查、走访和听证会等方式掌握各方意见；全面分析论证，研究重大行政决策的适用；确定风险等级，按照标准判断决策能否实施；提出风险报告，综合上述内容作出评估结论。

图1 辽宁省重大行政决策社会稳定风险评估流程图

以黑龙江省为代表的评估程序应用区域较少（见图2）。稳评流程包括：开展民意调查，制定评估报告，审核评估报告。当审核通过时进入评估备案阶段，若不通过则重新开始评估，持续循环直到评估报告通过审核。

这两种模式的前期工作大体相同，在后期，前者以报告的提出作为终结，而后者在评估报告制定后还有一个审核评估报告的环节，整个程序更加严谨。事实上，对评估方案的再审视不可或缺，评估程序是否严格遵照规定，民意基础是否广泛（特殊群体是否纳入考虑），前期论证是否科学全面等问题，直接影响评估的实际质量。评估报告符合审核标准就可以将其作为重大行政决策实施的依据。当某一环节达不到审核要求时，评估方案需要修改并重新执行流程，动态修正过程可使评估结果更加科学。全国省级层面仅黑龙江省执行第2种模式，其余仍采用第1种不可逆的流程模式。

图2 黑龙江省重大行政决策社会稳定风险评估流程图

（四）评估结果及实施

对风险的等级划分，有三级分类和四级分类。多数省份采用三级分类法，如甘肃省、四川省等将风险等级划分为高风险、中风险、低风险三类。审批部门按照具体情况作出实施、暂缓实施或不实施的决定。黑龙江省运用四级分类法，将风险分为特别重大（I级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）、一般（Ⅳ级），其中Ⅲ级对应慎重实施（部分实施）。辽宁、江苏、浙江和贵州及上海尚未明确划分风险等级。

但这两种划分方式均没有提及不同风险等级之间的具体界限。对于风险的划分，目前以定性为主，缺乏可执行的量化指标。在判断决策制定和实施后对社会稳定造成的影响归于哪一等级时，缺少客观衡量标准。另外，现阶段仅有江苏省和重庆市要求后续跟踪督导工作。各地也未对评估结果的公开事项作出规定，这将影响下一步的风险防控和责任追究工作。

（五）责任追究

稳评的最终目的不是责任追究，而是提高行政人员的责任感，敦促责任机关和单位履行自身职责。政府应秉承实事求是、客观公正的态度，按照属地管理、分级负责和落实到底的原则，实施责任追究。在已颁布重大行政决策社会风险评估实施办法、重大行政决策程序规章中涉及社会稳定风险评估的18个省级行政区中，除福建省外，都对责任追究的对象和方式进行了规定。

三、完善行政决策社会稳定风险评估的路径

（一）出台评估指南，提升评估的规范化、法治化水平

当前各地政策千差万别，促进稳评工作的规范化，建议中央出台《重大行政决策社会稳定风险评估指南》，从国家层面予以指导，督促未形成明文规定的省级政府加快政策制定工作，已出台的地方根据实际情况适度修改，使评估程序和结果更加规范。四川省委政法委将四川的稳评实践作为法治特色，积极推进其进入省人大立法程序［3］。其他省份亦可以通过地方立法程序实现稳评的法治化。

（二）明确评估主体，使评估主体多元化

1.政府部门：带头组织引导

其他评估主体对于决策出台背景的理解程度不及直接决策者，由于考虑角度的不同，在风险评估期间可能出现相互制约、各执观点的现象，导致评估出现偏差。政府需发挥强大的整合能力，保证评估进度。为防止决策机关自评引发的问题，要严格区分责任主体和评估主体。可由地方信访、法制和维稳部门组织评估小组开展稳评工作，必要时要求责任主体对决策进行解释。信访和维稳部门是决策执行中社会稳定风险的主要防控方，经验丰富；法制部门负责监督整个评估程序的合法性。

2.社会公众：夯实民意基础

公众受自身能力和专业水平的限制，不能作为社会风险的独立评估方。通常，公众可以通过3种方式参与稳评：作为评估小组成员参与评估全过程；在民意调查阶段表达意见；监督风险评估过程。公众应充分发挥主观能动性，通过逐步形成的与行政机关的对话机制，增进对重大行政决策的信任和理解，从自身出发思考决策可能带来的不稳定因素，与其他评估主体分享和沟通风险信息。

3.第三方机构：保证科学专业

专业机构以第三方的身份介入评估，需要保证自身的独立性，确保其判断的公正性和科学性。对于第三方机构的选择，要制定严格的筛选标准，比如不可与政府有密切的关联或利益联系，要有专业的评估人才和优秀的评估团队。在评估过程中，加强内部监督和外部监督，保证评估过程和评估结果的有效性。第三方机构应增强责任意识，保证评估流程严谨可靠，对最后的评估结果负责。

（三）结合当地实际，确定评估范围

各地实际情况存在差异，不宜划定统一的评估范围。但对重大行政决策要明确其一般定义，规范“重大项目”“重大事项”等词汇的使用。在此基础上，结合地区的特殊性列出需要进行评估的决策类型，采用描述+列举的方式，明确评估范围。

（四）规范评估程序，重视报告审核

党的十八届四中全会将风险评估纳入重大行政决策法定程序，要求规范社会稳定风险评估。要通过不断探索和总结，逐步健全风险评估的流程和标准，杜绝评估活动形式化。重视评估报告的审核环节，减少评估过程中因评估主体认知和测量手段问题导致的误差，降低因评估失误引发风险的可能性，提升评估结论的合理性和真实性。

（五）统一风险等级，推进信息公开

全国统一风险等级划分。建议采用四级风险等级划分方法，将风险分为低风险（I级）、较低风险（Ⅱ级）、较高风险（Ⅲ级）和高风险（Ⅳ级）。综合考虑利益相关人的诉求、决策对相关人利益的影响程度、利益相关方的承载能力和接受程度、影响决策稳定运行的其他因素等进行风险等级判断。结合各地具体情况制定量化标准，确定各级界限。

强化稳评结果的运用。在确保稳评结果有效的前提下，低风险的决策，可以直接实施；较低风险的决策，谨慎实施；较高风险的决策，必须再次进行民意调查和专家研究，制定完备的风险防控方案和应急预案后方可实施，且在实施过程中应做好跟踪监测反馈工作；高风险的决策，不可实施，须重新调整决策思路。完善稳评的信息公开机制，真正落实《中华人民共和国政府信息公开条例》。除评估报告中涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容，都应通过合法的手段予以公开，强化社会监督，保证稳评质量。

注释：

①笔者根据各省政策文本归纳，其中福建省仅在《福建省人民政府重大行政决策十条规定》中简单提及，未涉及主体的明确界定。

[1]彼得斯，张成福.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001：68.

[2]黄学贤，桂萍.重大行政决策之范围界定[J].山东科技大学学报（社会科学版），2013（5）.

[3]麻宝斌，杜平.重大决策社会稳定风险评估的主题、内容与方法[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2014（1）.

[4]朱德米.重大决策事项的社会稳定风险评估研究[M].北京：科学出版社，2016：32.

[5]王阳.重大决策社会稳定风险评估制度的效果分析：以“评估主体”的规定为重点[J].中国行政管理，2016（3）.

[6]周叶中.论重大行政决策问责机制的构建[J].广东社会科学，2015（2）.

（编辑：王苑岭）

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