养老服务业PPP项目的风险研究

曹 蕾

养老服务业PPP项目的风险研究

曹 蕾

从养老业PPP项目的数量及投资额角度揭示出市场对养老业推行PPP模式的积极回应，指出为保障养老PPP项目的顺利进行有必要研究项目的风险。结合PPP项目的风险及养老服务业的特点，从养老PPP项目参与主体的角度分析项目存在的风险。以淄博市博山姚家峪生态养老中心为例分析该养老PPP项目涉及的风险规避措施。基于养老PPP项目就如何防范项目存在的风险提供相应的建议。

养老服务业；PPP模式；风险研究；风险分担

2015年我国65岁以上人口占总人数的比重为10.465 4%，老龄化水平远远超出了相同衡量条件下7%的标准。近3年，我国老年抚养比分别为13.1%、13.7%和14.3%。老龄人口相对增加，劳动力人口相对减少，导致家庭养老压力增大。我国养老服务业由政府主导，依靠财政支出提供的养老服务较单一，已不能满足当前日趋多样化且快速增长的养老服务需求。为解决当前家庭养老压力及政府融资问题，助推养老服务业的发展，并为社会资本提供投资途径，我国在养老行业兴起了PPP模式。养老业是推进PPP模式的重点领域之一。为成功在我国养老服务业推进PPP模式示范并做好养老PPP项目在我国的普及，需要深入研究PPP项目中存在的风险及规避方法。

当前，国内外很多学者从不同的角度对PPP模式的风险进行了研究。基于PPP模式中存在的风险及规避方法：亓霞等人指出PPP模式中存在法律变更、审核批准延误、政治决策失误并且跨时长及不可抗力等风险［1］；郑彦璐等人指出保障性住房PPP模式具有社会风险、参与风险、经济金融风险［2］；王树文指出一带一路建设中推行PPP模式存在政治风险、低效率风险、公益性风险及收益风险，并提出通过多方监督、规范合同、建立立体的风险规避体系来避免风险发生的建议［3］；张天舒指出PPP模式中存在政府风险、市场风险、违背公益性原则风险、政策法规风险，可通过增强政府管理、完善法规、人才建设、完善风险分担来规避风险［4］。宋志东认为基于风险分担和风险管理的角度可用合同、协议等文件确定参与方的权利［5］。基于PPP模式风险的分担：邓小鹏等人指出风险分担应坚持公平原则、收益与风险对等原则，并将之用于政府与私人部门PPP项目风险的分配［6］；柯永健等人分析比较了不同的风险分担原则，并总结出具有共识的准则，即与对风险的控制力匹配、与收益匹配、与承担风险的意愿匹配［7］；陶思平提出了风险分担的4个原则，即公平公正原则、收益风险一致原则、有效控制原则和动态调整原则，并以北京城市轨道交通建设的PPP模式为案例对上述原则进行分析［8］。国内外关于PPP模式风险研究的文献很多，大多是针对基础设施建设，对于养老服务业PPP模式风险的研究很少。

一、养老服务业PPP项目数量及投资额发展现状

（一）养老PPP项目总量及其投资额持续增加

2015年，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》（财金［2015］166号），建立了政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台及项目库。截至2017年3月末，全国PPP综合信息平台项目库已分别公布了2016年1月末、3月末、6月末、9月末、12月末5期季报。根据各季报数据整理可得：养老业PPP项目及投资额呈现上升的趋势，且增速快，表明了养老业PPP模式已得到更多的实践。随着PPP项目的推广，我国老龄化带来的养老问题有望得到解决。

（二）财政部养老PPP示范项目由无到有，数量曾呈上升趋势

为加快推进PPP项目在我国的推广，形成一批可借鉴及推广的实施范例，助力更多项目实施，财政部继2014年、2015年公布了第一批及第二批PPP示范项目之后，于2016年又公布了第三批PPP示范项目。各批次包含的PPP项目分别为30个、206个和516个。在第一批次PPP示范项目中不包括养老行业，第二批次有10个PPP示范项目，第三批次养老PPP示范项目的数量是第二批次PPP示范项目的2.5倍，表明政府部门越来越重视在养老业推广PPP模式。第三批投资金额较上批次相比有所减少，主要由于第二批次中有一养老PPP项目投资就达130亿元，故从整体来看养老项目的投资额是上升的。

二、养老服务业PPP项目存在的风险

养老业PPP项目数量及投资额的增加表明在养老业推行PPP模式具有极大的吸引力。但是，市场的积极反应也存在隐患，若不加以引导项目的发展方向，必将打击社会资本参与养老PPP项目的积极性。因此，有必要对养老服务业推行PPP模式进行风险研究。养老业PPP项目涉及政府与私人部门2个主体，政府部门负责PPP项目政策的制定、项目的审核和监督项目的实施。私人部门负责项目的融资、建设和运营。故，本次研究将从政府与私人部门2个主体本身及2个主体都不能控制的其他原因出发分析养老服务业PPP项目存在的风险。

（一）与政府行为相关的风险

1.政策变动风险

养老PPP项目跨时长，政策的稳定与否决定了政府与私人部门合作的长久性和稳定性。诸如：私人部门特许经营养老项目期限的变更、政府对养老PPP项目扶持力度的变更、某些养老PPP项目合理性变更等政策的改变将使私人部门承担更高风险，导致项目或将终止。

2.政府腐败风险

政府的腐败将导致私人部门的寻租行为。一方面，加大项目建设的成本，而私人部门具有逐利性，寻租成本必将从养老院日后经营收入中得到补偿。另一方面，真正具有能力的私人部门却失去了获取项目的机会，降低了养老服务的质量。

3.政府低效率风险

国内外很多PPP项目案例显示由于政府工作的低效率导致了PPP项目的失败。养老PPP项目政府的低效率一方面指决策能力的不足，另一面指在项目审批方面的拖延。

4.政府信用风险

PPP项目签约低在很大的程度上源于私人部门对政府信用的怀疑。在签订养老PPP项目协议时，为吸引私人部门的参与，政府部门会承诺给予一定的财政补贴、确立公平的风险分担原则、保障排他性经营等。若政府将来不顾及合同的有效性单方面违约将使私人部门面临风险而中途退出项目。

5.政府定位不当引起的风险

政府部门在养老PPP项目中充当监督者的角色。若政府过度干预私人部门的行为，私人部门的行为将受到约束，不利于市场发挥资源配置的作用。相反，若政府过于依赖市场，放任私人部门的行为，将不利于体现养老PPP项目的公益性。

（二）与私人部门行为相关的风险

1.融资风险

为满足老人更高品质的养老需求，现在的PPP养老项目期望建成环境好、功能齐全，比传统的养老院更具现代化的养老中心，故项目投资金额巨大，低则达数亿元，高则上百亿元。养老PPP项目所需资金一部分由政府部门和私人部门出资，其余的要靠成立的SPV公司从金融机构贷款、发行债券或资产证券化方式筹得。面对高额的资金需求，若项目公司不能通过其他途径融资，则项目将因缺乏资金而中断。

2.建设风险

项目公司负责养老PPP项目的建设和运营管理。建设风险包括由于错误的预期，养老PPP项目建设的实际成本超出了计划的成本，导致项目建设的中断；或因私人部门在建设过程中偷工减料，项目建成的质量无法满足合同规定的要求，导致养老PPP项目的失败。

3.公益性与盈利性矛盾引起的风险

公益性要求满足公共需要，私人部门以盈利为目的，与公共利益存在一定的矛盾。养老PPP项目建设投入大，社会效益大于经济效益。私人部门通过运营获取收益并弥补成本需要很长时间，可能面临亏损的风险。如果私人部门通过降低所提供的养老服务的质量来降低成本；或者制定过高的养老服务价格导致有养老需求而无力支付的老人被排除在门外，则与公益性不相符，有悖养老PPP项目的规定。公益性与盈利性不能统一可能导致养老PPP项目的失败。

（三）与政府及私人部门行为无关的风险

1.市场风险

养老PPP项目的市场风险包括养老服务需求变动、市场竞争等。当前我国处于老龄化社会，家庭养老模式开始发生转变。目前符合当代人养老的需求及对未来可能的养老需求的项目，会因社会发展快、养老需求不断更新而面临风险。国外在提供养老服务方面较我国先进，故在建设时有必要引进国外先进的技术和经验，并结合国情，用发展的眼光提供养老服务。另外，随着养老服务业PPP模式兴起，社会资源过度集中投入养老服务业，会导致同业竞争加大。养老服务的替代性也将影响私人部门的赢利水平。

2.金融风险

养老PPP项目的金融风险包括通货膨胀风险和利率风险等。通货膨胀发生时，若养老服务价格因政府限制不能进行相应调整，私人部门将面临亏损。当利率上涨时，私人部门融资成本相应上升，建设运营的风险会加大。若政府不与私人部门一同承担由于金融风险引致的额外风险，养老PPP项目将难以持续。

三、养老服务业PPP项目风险防范的案例分析

山东省淄博市博山姚家峪生态养老中心项目于2015年入选财政部第二批示范性PPP养老项目，投资金额达19.254亿元。该项目采用PPP模式发展养老服务业有以下2方面原因。其一，博山区老龄化比重远远超出全国的平均水平，养老需求大而地方主要的财政来源因当地资源的枯竭而减少，故政府部门没有足够的资金发展大规模和高水平的养老中心。其二，PPP模式具有优势，即可以通过引入社会资本发展地方养老业又不至于加重财政压力，且社会资本效率高。该项目采用建设—运营—移交的BOT运作形式。项目所涉及的以下几点风险防范措施值得分析和学习。

（一）规避建设和运营风险

第一，淄博市政府选择了实力强大的合作伙伴。中建二局擅长工程施工，泰和房地产开发公司拥有多年房地产开发营销经验，道联投资有投资管理经验。除此之外，SPV公司引进具有专业知识的人才，先进的设计理念、管理经验。这些可以保证项目的顺利进行。

第二，多元的融资渠道。该项目除政府和各股东的出资资金，还成功申报了2.695亿元的国家PPP项目专项建设资金。政府还将积极帮助项目公司与各金融机构对接，制定科学的融资方案，确保建设资金的到位。

第三，事前深入调研。该项目进行了深入的调研，并得出以下结论：淄博市60岁以上人口占总人口19.56%，远远超出全国的平均水平。市老龄人口中高收入、高文化人数达17.9万人，老人的消费水平高，养老观念先进。该项目选址环境优美、交通便利，养老中心计划设有养老公寓、综合服务中心、医疗保健中心、商业中心和文化休闲中心。故，养老中心建成之后所提供的养老服务与实际的养老需求相匹配。

（二）确保收益性与公益性的统一

第一，养老中心项目特许经营期限为50年，分2期。第1期为前30年，政府不享有分红。第2期为后20年，政府可以按其出资比例获得分红。在项目进入运营期后，区政府依据项目公司的床位给予床位补贴。养老运营补贴由省、市政府负责。养老中心提供的服务以使用者付费为主，辅之以政府付费。该项目中政府会给予补贴，并约定只在后期才获得分红的收益机制，从而保证了私人部门在政府定价的基础上提供养老服务可以弥补成本并获利。

第二，由于存在市场风险，为避免私人部门因承受风险而遭受损失，政府与私人部门通过签订协议确立了公平的风险分担和动态的调价机制。协议指出：当实际收益低于预期收益时，政府支持其依据市场情况调价，其中的风险自担。当实际收益高于预期收益时，政府可调低价格、征收更多的分红。以上规定保证私人部门适当获利且提供的服务具有公益性。

四、政策建议

养老业PPP项目的成功在很大的程度上源于对项目风险的认识和防范。从上文的分析中可知风险源于政府与私人部门的行为及2者都不能控制的风险。只有采取恰当的措施规避风险，提高项目成功的概率，才能吸引更多的私人部门参与PPP项目。可从以下几个方面加强防范养老服务业PPP项目的风险。

（一）培养政府的契约精神，提高工作能力

大多数PPP项目的失败都与政府不顾及合同规定，单方面违约有关。故培养政府的契约精神，使其严格遵守合同规定将十分有效。另外，政府决策能力不足、工作效率低也阻碍了养老PPP项目的顺利进行，有必要提高政府的工作水平，使其更好地发挥引导监督职能。

（二）完善养老PPP项目法律法规

要组织相关人才，商讨建立养老PPP项目专门的法律，提高法律的适用性。通过完善法律使项目各个环节可能存在的问题都得以在法律中体现，从而明确权责，保障项目双方正当的利益。

（三）确立公平的风险分担原则

目前，普遍接受的风险分担原则是风险由最有控制力的一方承担、风险与收益相匹配、动态调整原则。在订立养老PPP项目合同时，政府与私人部门应该根据其自身优势合理分担项目存在的风险。法律政策变动风险由政府承担；融资、建设及运营管理风险由私人部门承担；不可控的风险由双方一起承担。风险的分担应该与享有的收益相匹配，政府不能依仗其地位将过多的风险转移给私人部门。另外，政府与私人部门在养老PPP项目中合作时间长，情况多变，相关风险分担规定应灵活，避免私人部门因情况的变动遭受过多损失。

[1]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学，2009（5）.

[2]郑彦璐，邓小鹏，李启明.保障性住房PPP模式的风险分配理论分析[J].东南大学学报（哲学社会科学版），2010（S1）.

[3]王树文.“一带一路”PPP模式中风险分析及风险规避路径选择[J].东岳论丛，2016（5）.

[4]张天舒.PPP模式存在的风险及规避对策思考[J].中国财政，2016（17）.

[5]宋志东.BOT融资中的风险分担及合同管理[J].吉林省经济管理干部学院学报，2004（1）.

[6]邓小鹏，李启明，汪文雄，李枚.PPP模式风险分担原则综述及运用[J].建筑经济，2008（9）.

[7]柯永建，王守清，陈炳泉.基础设施PPP项目的风险分担[J].建筑经济，2008（4）.

[8]陶思平.PPP模式风险分担研究：基于北京市轨道交通的分析[J].管理现代化，2015（4）.

（编辑：唐龙）

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曹蕾（1993—），女，安徽财经大学金融学院 2016级在读硕士研究生，研究方向为金融理论与政策。

2017-04-25