“七五”计划以来我国社会保障制度的嬗变进程

2017-03-22程茜

重庆科技学院学报（社会科学版） 2017年6期

程茜

程茜

在“七五”计划中，我国首次提出了“社会保障”的概念。其后，我国社会保障制度的发展可划分为1986—1996年的初步发展阶段，1997—2011年的改革探索阶段以及2012年至今的全面发展阶段。分析各个时期社会保障制度的变化，总结发展成果，反思发展过程中存在的不足，展望未来我国养老保险制度的发展。

社会保障；社会保险；社会救济；社会福利；社会互助

在“七五”计划中，我国首次提出了“社会保障”的概念。其后，我国社会保障制度的发展可划分为1986—1996年的初步发展阶段，1997—2011年的改革探索阶段以及2012年至今的全面发展阶段。梳理我国“七五”计划以来社会保障制度的调整和变化，总结各个阶段存在的不足，对深刻理解社会保障制度的发展现状，指引未来社会保障事业的发展方向具有重要的意义。

一、初步发展阶段（1986—1996年）

（一）“七五”计划期：明确保障任务

在“七五”计划中，我国首次确立了“社会保障”的观点，并专门设章论述了改革、社会保障和社会化问题的联系，提出了社会保障的总体系包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置4个相互连接的组成部分。“七五”计划明确提出，坚持提高生产效益和经济水平，进一步改善城乡人民的物质文化生活，要从国情出发保障人民的生活，按照有利生产、保障生活的原则，不断调整和改善各类保险制度，完善各种福利政策、改进救济与优抚等工作，保证人民的基本生活需要，逐步形成能够体现社会主义特色的社会保障制度初期形态。这个提法体现了我们不仅要重视经济，发展经济，而且要保障生活。在资金筹措上，“七五”计划指出要采取不同的方式和渠道筹措社保基金以有效支持社会保障的运行；在管理方式上，“七五”计划指出要改进相关的管理服务体制，坚持以社会化的管理模式为主，并辅以单位协调配合；同时，要把家庭、邻里间互助互济的良好作风延续下去，共同体现社会保障事业的社会主义性质及党和国家的基本政策［1］。

（二）“八五”计划期：确立保障计划

“八五”计划期间，我国的社会保障思想得以延续，社会保障制度不断发展，多项相关条例及政策法规不断出台，进一步促进了我国社会保障制度的发展。1991年国务院出台的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定：养老保险不仅仅由国家和企业承担，重新实行养老保险的社会统筹，职工也要承担相应的费用。这项改革减轻了国家和企业的负担，使养老保险的所有费用转变为一种较高层次的社会统筹。1993年，十四届三中全会明确要求“建立多层次的社会保障体系”，指出社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助，个人储蓄积累保障和城镇职工养老医疗保险金都由单位和个人共同承担，实行社会统筹和个人账户相结合。以“社会统筹与个人账户相结合”为代表的个人责任回归成为社会保障改革追求的主要目标，且越来越多地体现在这一时期的各种政策和实践中［2］。1994年，国务院出台的一系列条例完善了农村的五保制度，在住房改革方面建立了公积金制度，进一步体现了我国优抚安置的思想。1995年3月，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确了“社会统筹与个人账户”相结合的养老制度模式，将职工基本养老保险制度的统账结合模式拓展到全国范围。另外，“八五”计划还提到了残疾人事业的总目标和指导方针，规定了残疾人救济的主要任务和指标，并提出了相应措施。

总之，在初步发展阶段，我国的社会保障制度得到了一定程度的发展，社会保障改革也跟随经济改革的步伐而逐渐加速，城乡居民的生活得到进一步改善。对这一时期社会保障思想和观念的总结将有利于我们制定和探索下一步目标。

二、改革探索阶段（1997—2011年）

（一）“九五”计划期：加快保障步伐

在“九五”计划中，确定了要加速“养老、失业和医疗”保险制度的调整，切实落实十四届三中全会的要求，初步形成多层次的社会保障制度。从1997年开始，我国的养老保险制度改革进入实质性阶段，各地方和各单位都开始制定相关改革方案，并取得了较大的进展。例如，增加基本养老保险的实施领域，从国有及部分集体企业的参与拓展到城乡各类企业和个体户，增加社会统筹基金，减轻国企负担；同时，养老保险费由企业和职工共同承担，将社会统筹与个人账户相结合。为了有效解决个人账户和名义账户的问题，2000年12月国务院颁发了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，将统筹基金与个人账户分开实行两条线管理，个人缴费率提高到8%并且个人账户规模缩小为8%，基础养老金的比例由20%提升至30%；公务员和事业单位的养老保险制度维持不变。该文件出台后，辽宁、吉林、黑龙江3个省相继开始完善了城镇社会保障体系的试点，并对养老保险制度进行改进和完善。在积极推进失业保险制度的改革中，继续扩大其覆盖范围，逐步扩展到城镇企业职工和机关事业单位职工。1998年以来，实行“两个确保”，即“确保国有企业下岗职工基本生活”和“确保离退休人员养老金发放”，并创立了“三条保障线”制度，主要包括“基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障”，使保障水平稳步提高。在“九五”计划期间，确定了合理的失业基金使用结构，以失业救济为主，救济补贴要保证失业职工的基本生活需要，并制定合理的给付期限，运用一定的基金进行下岗培训，紧缩相关机构的行政管理费用开支，在政府、企业和个人的共同努力下，开展“再就业工程”［3］。

（二）“十五”计划期：完善保障制度

党的十五届五中全会指出，社会保障制度的完善是国家社会主义市场经济的重要支柱，其是否健全关系到全局的发展、改革和稳定。在“十五”计划期间，我国在完善社会保障机制方面做了很大的努力，并取得了显著成就。

2002年11月，党的十六大明确了把“社会保障”作为全面建设小康社会的重要内容，也要求要不断完善同经济水平相协调的社保体系。随着“科学发展观”的提出，“以人为本”的观念深入人心，社会保障制度也被赋予了新的高度，逐渐从“摸着石头过河”的实验性阶段进入到可持续发展的新阶段，而社会保障的理念从“效率优先，兼顾公平”逐渐转向越来越注重公平。在《中国的劳动和社会保障状况》白皮书中也提到，为了提高经济发展，促进社会稳定，维护广大人民群众最基本的生活水平和社保待遇，中国政府将努力创造一个能与我国市场经济体制相适应和协调的社保体系［4］。随着“七五”计划以来的不断探索和实践，以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为重点的，以多种途径进行社保资金的筹措，并将管理服务水平逐渐向社会化靠拢的社保体系已初步建立。2003年，农村“新型合作医疗”在全国进行试点，到2004年6月，全国已在310个县开展了“新型合作医疗”的试点，其工作的成功开展表明了我国社会保障工作在实践中逐渐强化和完善。十六届三中全会提出要统筹兼顾和协调改革，明确提出要保障非公有制经济的职工和流动人口的合法权益，做好与农村居民有关的社会保障制度的建设和规划，并统一相关社会保障制度要求［5］。面对越来越多的人口老龄化问题，养老金收支缺口逐渐扩大。在基本养老金方面，要使基本养老保险制度逐步实行省级统筹，部分实现全国统筹，用统筹推进社保制度改革建设的思路。在农村欠发达地区，逐步建立起了农村最低生活保障、贫困村民的医疗救助和统筹城乡的社会保障制度，将社会保障工作提高了到一个更高的层次。

（三）“十一五”规划期：推进保障建设

“十五”期间所取得的伟大成就为社会保障事业的发展奠定了良好的经济基础。2006年10月，党的十六届六中全会明确了要加强社会保障建设，将10亿人口纳入保障系统，进一步推进社保制度建设。这就要求将农村居民逐渐纳入社会保障的体系范围。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了到2020年构建社会主义和谐社会的主要目标和任务，其中包括要使“覆盖城乡居民的社会保障体系”初步建立。2007年10月，党的十七大报告提出，要重点完善保障民生，提高公平正义，促使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养和住有所居”，推动建设和谐社会。党的十七大报告也明确提出要完善廉租住房制度，尽力让城市低收入家庭的住房难题得到缓解。这是在党代会的工作报告中首次专门设计关于住房保障的问题，也是第一次明确了保障的对象和方式，从中我们能明显感觉到社会保障制度的建设在不断地推进和完善［6］。

值得肯定的是，在“十一五”期间，我国建立了新农保制度，并从2009年开展新农保的试点，这在统筹城乡养老保障制度建设上是有实质意义的一步。我国出台了与养老关系相关的转移接续办法，规定从2010年1月1日起，将农民工在内的所有参与“城镇企业职工基本养老保险”的对象的基本养老保险关系可以在跨省工作的同时一同转出，在个人账户储存额转移的同时，还能转移由单位缴费的12%的统筹基金，有效解决了农民工到年底集中退保的问题。2010年10月，《中华人民共和国社会保险法》正式出台，这是社会保障事业中具有里程碑意义的一件大事，对于维护居民参与社会保险及其相关服务和待遇，建立覆盖城乡的社会保障体系具有重要意义，使公民能够共享发展成果［7］。“十一五”期间是我国新时期以来社会保障体系飞速发展的阶段，各项相关制度的建设也取得了创新性的进展，使我国覆盖城乡居民的社会保障体系框架已形成雏形。

总之，在改革探索阶段，我国社会保障制度的改革步伐明显加快，在原有发展的基础上不断建立和完善各项相关制度，社会保障的涉及层次逐渐变广，尤其是在养老保险和失业保险方面更是加大了投入力度。新农保制度试点运行让统筹城乡养老保障制度迈出了实质性的一步，《中华人民共和国社会保险法》的出台也让社保制度以法律形式体现出来。无论是从改革内容还是形式上看，这一阶段不仅延续了社会保障制度的初期发展阶段的优点，同时也为其全面发展奠定了良好的基础，使社会保障制度有了质的飞跃。

三、全面发展阶段（2012年至今）

（一）“十二五”规划期：持续保障计划

“十二五”阶段中，社会保障在“十一五”建设的基础上持续推进，社保基金的规模不断扩大，也基本实现了制度全覆盖。在此期间，我国还编制了“社会保障十二五规划纲要”，重点提到要更加注重保障的公平性，注重统筹城乡发展，注重优质高效的服务，尤其是可持续发展问题。这既是要求，也是目标，体现了我国的社会保障建设随改革发展在不断完善。

2012年6月，《社会保障“十二五”规划纲要》的发布标志着我国社会保障进入了全面发展的新阶段。2014年2月，我国出台了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，统筹城镇居民的基本医疗保险门诊制度初步建立，并摸索创立了“重特大疾病保险”制。随着社保参保人群的覆盖面不断扩大，覆盖城乡居民的社会保障体系也愈加完整。到2014年6月为止，我国基本养老保险参保的数量超过8亿人，职保、城居保和新农合三项制度的涉及面超过95%，提前完成了“十二五”规划的目标［8］。同时，由于我国经济实力的逐步增强，社会保障的财政投入不断加大，基金收支规模也不断扩大，社会保障的待遇水平得到显著提升，在连续11次上调企业退休金的背景下，到2014年末，企业职工的退休养老金较2000年增加了2倍，由2004年的月均647元提提升到如今的月均2 000多元；城乡居民的最低养老金提高至每人每月70元；机关事业单位确立了“一个统一、五个同步”的养老保险制度改革。“十二五”期间，社会保障事业在不断地完善和推进，并得到飞速发展，各项保障措施也取得了巨大成功。这为“十三五”规划指引了方向和目标，也为下一时期的社会保障发展奠定了基础。

（二）“十三五”规划期：继续保障目标

“十二五”后期，我国的社会保障事业发展迅速，各项社会保障及其相关制度已被确定和实施，城乡居民保障体系初步实现，制度全覆盖已基本形成。随着各项医疗保险制度的不断完善，我国建构了世界上最大的医疗保障网络，率先实现了覆盖全民的医保制度［9］。为此，在决胜“十三五”规划发展目标的新阶段，要继续推行全民参保计划，把基本医疗保险的参保率控制在95%以上，使法定人员达到全覆盖。要更加完善社会保障制度体系，把基本养老保险的参保率提高到新的水平，逐步完成职工基本养老金的全国统筹，同时要制订分步延迟退休年龄的相关举措。要继续整合居民基本医疗保险制度，推进异地就医结算的相关措施，将生育保险和基本医疗保险有效归并。要加大对工伤保险的重视程度，全面开展省级统筹，完善相关保险的转移接续手段，补充相关措施。更重要的是，要加强社保基金的监管，在适当降低社保费率、拓宽基金投资渠道的同时，维护社保基金的安全有序运行。

四、我国社会保障制度的发展方向

虽然从“七五”计划以来，我国的社会保障制度取得了巨大的发展和进步，农村的低保覆盖面和保障标准也有所提高，但要想解决依然众多的贫困人口的基本保障问题，做到“应保尽保”，仍然还有很长的路要走。因此，在新形势下，我国的社会保障制度要逐步突破城乡和地域限制，建立覆盖全面、人人共享的社会保障制度，对受保障群体进行分类和评估，制定有效合理的社会保障政策，实现由过去政府单一主导到逐步满足社会多层次的需要，同时要不断丰富保障的形式和手段，重视各界力量的参与度［10］。社会保障制度的建设绝不是一朝一夕之成，要依据社会的发展情况，在保持经济健康有序的同时，逐步提高社会保障的整体水平。尤其要重视“再分配更要注重公平”的问题，在维护社会公平正义、和谐稳定的前提下，分步缩小城乡区域和不同群体间的待遇水平差距。

在社会保障各项制度的推行中，必然遵循社会发展的一般规律，打破过去的城乡二元结构，让城乡所有居民平等享有各项福利，让社会保障逐步实现“从无到有—从有到人人享有—从人人享有到人人公平享有”的伟大格局。社会保障的水平和层次直接影响着各项保障制度的应用。要改变费用支出水平过低的现状，必须通过有效解决公共财政问题来促进社保制度的完善和可持续运转，关键是要增加政府公共财政投入来提升社会保障的整体水平。要加快健全公共财政预算和体系建设，推动社会保障资金的政府投入，增强其公开程度、推动其持续化运行，逐渐提升财政资金的投入及其运行效率，进一步为提高社会保障水平服务。

历经多年的探索和进步，我国的社会保障制度建设已经取得了不小的成绩，基本实现了由国家—单位保障制到国家—单位—社会保障制的转变。但是，由于我国经济发展的基础相对薄弱，现行的社会保障制度与经济发展水平和社会前进的步伐相比仍然滞后，完善社会保障体系仍然是一项艰巨的任务。目前，我国的社会保障制度仍处于整合与改革阶段，为此党和国家要坚持不断探索和完善城乡统筹、均衡发展的举措，促进我国社会保障制度之路实现可持续发展。

[1]潘烽.“七五”期间如何进一步发展社会保障事业[J].计划经济研究，1986（2）.

[2]刘振杰.坎坷与辉煌：中国社会保障变迁之路[J].经济体制改革，2009（9）.

[3]郑定铨.“九五”社会保障制度改革的重点[J].湖南经济，1996（6）.

[4]宋士云，焦艳芳.十六大以来中国社会保障制度的改革与发展[J].中共党史研究，2012（11）.

[5]张永清.“十五”期间社会保障问题与对策[J].政策与建议，2001（7）.

[6]郑秉文.“十一五”期间建立社会保障长效机制的建议[J].中国经贸导刊，2005（18）.

[7]郑功成.“十一五”期间社会保障工作新要求[J].中国劳动保障，2006（4）.

[8]胡晓义.“十二五”时期社会保障体系建设：机遇与挑战并存[J].保险研究，2011（5）.

[9]王延中.中国“十三五”时期社会保障制度建设展望[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2016（1）.

[10]关博.中国大陆地区社会福利制度与东亚福利模式的异质性：多维度视角比较[J].宁波大学学报（人文科学版），2015（3）.

（编辑：唐龙）

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