立案登记制的实施现状研究

雷清琳

立案登记制的实施现状研究

雷清琳

立案登记制实施存在的问题主要表现为由于现有立法规定的审查标准混乱，各法院之间、法官与当事人之间就审查标准产生分歧，“立案难问题”仍然存在。建议对立案模式进行进一步规范，立法的价值取向就应当在保护当事人诉权与解决法院案件压力二者之间进行平衡。

立案登记制；形式审查；实质审查；登记要件；诉讼要件

立案登记制实施以来，当场立案率迅速提升，“立案难”的问题已不再是问题了。然而，立案登记制在实践中仍面临不少问题，有待解决。

一、审查内容与形式的变化

立案审查制的弊端在于：立案审查中将起诉要件与诉讼要件混合，立案标准高阶化，造成当事人“立案难”。大多数国家的普遍做法是：原告向法院递交了起诉状，就可以开启诉讼程序，并能够“产生诉讼系属与时效中断的效力”［1］。在采取这种模式的国家，诉讼要件并非诉讼成立的要件，而是为了形成判决所需要的要件，“即使欠缺诉讼要件，也不妨碍诉讼的成立和审理的开始”［2］2。 在我国，原实行立案审查制，立案时要审查部分诉讼要件，诉讼要件成为法院受理的标准。因此，当事人准备的起诉材料往往在立案阶段就不能获得通过。这种做法实际上损害了当事人的诉权。为了维护当事人的诉权，解决“立案难”的问题就需要改革立案制度，实行立案登记制。但实行立案登记制，并不意味着完全放弃审查，只是审查的内容和形式发生了变化。

首先，区分了登记要件与诉讼要件。立案时只审查登记要件，对登记要件进行形式审查。登记要件包括“具有符合法律规定形式的诉状，缴纳诉讼费等”［3］。只要当事人的起诉满足登记要件，并且不属于2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（简称《民诉法》）第124条规定的例外情况，则应当予以登记立案；而诉讼要件属于立案后审查的内容。

其次，区分了形式审查与实质审查。立案登记制指法院仅对当事人的起诉条件进行形式上的核对，不进行实质上的审查。以前的立案审查制要求对诉讼要件的审查内容包括主体资格、法律关系、诉讼请求以及管辖权等，其实是对《民诉法》规定的起诉条件进行实体上的审理。

二、立案登记制实施中的问题及原因

（一）审查标准不统一

文献［3］指出：立案应当只进行起诉登记要件的审查和形式审查。但现有立法规定的起诉要件的审查内容无法满足设立立案登记制最初的理论愿景。

立法上，立案登记制与立案审查制采用同样的起诉条件审查标准。《民诉法》第123条规定，起诉条件应当成为立案审查的标准，而目前关于立案登记制的规定却将起诉条件指向《民诉法》第119条的规定，如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第208条、《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》第1项以及《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第2条。但是《民诉法》第119条与2007年版《民诉法》第118条规定的起诉条件相比，没有变化。这意味着立案登记制实施后，仍然将立案审查制下指向的起诉条件作为是否立案受理的标准。然而，这一标准与最高院期望的立案登记制只进行登记条件审查与形式审查的标准不符。

首先，《民诉法》第119条规定的起诉条件包括主体资格，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。原告的主体资格应当符合有“利害关系”的标准，审查时就要求法官根据案情实质审查原告是否适格。本条对被告的要求是“有明确的被告”，没有涉及检验被告的资格问题，立案时的审查就属于形式审查。但在实践中，当事人与法官可能就被告的适格性产生分歧。

其次，起诉条件审查涉及管辖权问题。虽然是否有管辖依据，从表面上看也是属于判断有无的形式问题，但实践中管辖权的确定须先确定案由，再根据案由找寻相关的管辖依据。案由审查属于定性问题，必然要求对案件进行部分的实质审查。

最后，关于诉状形式的审查。对起诉状形式的要求是有具体的诉讼请求和事实、理由，不涉及起诉状的请求、事实与理由是否正当的问题。虽然法条规定的是诉状中有无的形式问题，但实践中仍然可能产生争议。

（二）审查标准的实践存在分歧

1.立案的两类标准

实践中，不同法院对立案审查的内容有不同的标准。比如w区和q区法院，立案登记制实施前后的审查内容没有变化，仍采取实质和形式审查相结合的做法。第一，审查诉讼请求。若当事人的诉讼请求超出案件基本情况，法官在对原告释明后，原告仍然坚持自己的诉求，认为自己达到了《民诉法》第119条规定的“有具体诉讼请求”的标准（这是形式上要求有无的规定），这时w区法院法官会让原告写一份“立案说明”：“经立案庭法官解释，我方仍坚持自己提出的诉讼请求”。虽然法官没有以此为由拒绝登记立案，但是超出起诉条件的“立案说明”仍然体现了立案庭法官进行案件内容的实质审查。第二，审查当事人提交的证据材料。若证据不能证明主要的案件事实，法官将拒绝立案。这里的证据材料是否具有证明主要案件事实的作用，明显不属于《民诉法》第119条规定的起诉条件。因此，这里的审查属于实质审查。此外，q区法院在立案登记制实施以来，除了审查内容无变化外，审查的效率也没有提高，受访的律师表示立案状况在q区法院没有明显改善③。

立案的审查标准在立案登记制实施后明显弱化。通常，法院接收诉状后进行简单的审查就予以登记立案，这种做法可能会给审判庭的法官造成困扰。据对基层法院的调查，在立案登记制实施后，诉讼主体资格以及管辖权等问题由立案庭审查变为了审判庭法官审查，并且由于立案时当事人身份信息、住址、联系方式等都不再核实有无，这给审判庭的工作增加了更大的压力［4］，当事人“送达难”成了比较突出的问题。

2.形式审查标准的分歧

《民诉法》第119条规定的起诉条件，其中有关诉讼请求和事实、理由以及对被告的主体资格的规定，都采取的是“有无”的措辞，表面上看属于形式审查。实践中，有原告认为，只要自己的起诉书中列出了这些事项，就符合起诉条件的形式标准，至于是否适当的问题不应当在立案环节进行实质审查。但是，不同法官对此的解释不一。有的法官认为，除了“有”之外，还应当审查这些事项是否正确。以被告的主体资格为例，原告提供了一名y姓被告的身份证复印件和一段录像，说明该被告是公司的隐名股东。但W区法院立案庭法官认为，没有办法证明录像中的男子的真实身份就是y姓隐名股东，将之列为被告是不恰当的，在庭审中应就争议人物的身份进行确定后再追加。法官与原告的争议，焦点就在于立案时，是否应当对当事人适格问题进行审查，何为立案审查中形式审查的内容。

3.疑难案件的“立案难”现象仍然突出

在立案审查制实施前，大多数法院对简单案件也是采取当场立案的做法。所谓立案难，其实是难在案情复杂的案件审查，而原告以及代理人对法院的内部审查基本没有发言权。立案登记制明确规定，法院应当在7日内决定是否立案。但实践中，有些案情复杂、案由不确定的案件，审查期限往往长达一个月甚至更久。同时，案件审查是内部性的，立案庭往往会将疑难案件提前交与审判庭法官审查。

（三）立案登记制实施效果不彰的原因

国家出台了一系列推行立案登记制的规定，却对起诉条件未做任何改变。实践中，对起诉条件的审查既有实质审查，又有形式审查。

最高院提出实施立案登记制，“仅对当事人的起诉条件进行形式上的核对”，但没有明确形式审查的具体要求，而法官与当事人对形式审查的理解存在分歧。

法院在平衡立案压力与保护当事人利益之间存在不同的选择。从法院立案登记制前后的审查标准可以看出，有些法院仍然坚持实质审查，但是也有“对于以前看起来可立可不立的案件，现在审查时就放宽了标准”的变化。一些法院考虑较多的是案件压力问题，倾向于将问题放到立案程序中处理，减轻审判人员的压力。另一些法院考虑较多的是完全实行立案登记制，保护当事人的诉权，因此却可能加大审判人员工作压力。

三、对两种立案模式的思考

调查发现，在立案阶段，现有司法实务的问题不仅仅是立案难的问题。从最高人民法院公布的数据来看，自2015年5月1日全面实施立案登记制改革以来，案件数量大幅增长。虽然尚不能肯定立案登记制与案件数量增长之间有多大程度的关联，但案件总体增长的趋势确实加大了法官的办案压力。

实行立案登记制要在保护当事人诉权与解决法院案件压力之间进行平衡。近年来，基层法院接到案件数量逐年递增，大量案件直接进入了实体审判环节。2011年最高院公布的全国各级法院一审民商事案件调撤率为67.26%，基层法院进入庭审的案件数量仍然庞大。美国法院通过在实践中运用审前程序使当事人自行终结诉讼，同时发挥ADR机制快速解决纠纷的功能，2009年就将庭审率降到了1.2%［5］，形成了良好的诉讼分流机制。所以，即使实行简单的诉状形式审查，美国法院审判庭的案件压力并不突出。我国现有的法律规范尚未对滥诉行为进行规制，而英美法系早已将滥诉规定为侵权行为，并规定了相应的侵权责任，解决了缠诉、恶诉的问题，避免了司法资源的浪费。由此可见，实行立案登记制不仅需要转变立案模式，还需要改进配套机制。

首先，要明确对起诉条件进行形式审查的内容标准，区分实质审查与形式审查的适用对象。其次，要进一步推进多元化纠纷解决机制建设，加强对滥诉行为的规制，减少法院推行立案登记制的后顾之忧。最后，要保证当事人在立案过程中的参与权。对于不能当场立案、需要法院内部审查讨论的案件，可采用听证的做法，或赋予起诉人参与法院讨论的权利。

长期以来，立案阶段的实质审查被看作是“立案难”的主要原因，但事实却未必如此。法院在立案阶段对诉讼要件进行严格的实质审查，不仅有制度规定的因素，还有支撑实践的普遍动机。立案登记制实施以后，一些法院仍然不愿放弃实质审查，其中一个重要原因在于法院承受的案件压力。

“立案难”的原因是一个技术问题而非性质问题。反对立案审查制的人认为，立案审查将诉讼要件的审查提前到立案阶段，这时的审查属于案外审查，缺乏公开性、规范性及当事人的参与性［6］；而将诉讼要件的审查放在案件审理阶段进行，保障了当事人对要件审查的参与，符合程序正义的要求。其实，当事人的参与性问题是可以通过技术性规定加以解决的，如增加立案的听证程序。

国外的立案审查也并非完全实行形式审查。例如，德国将管辖问题视为诉讼要件，接收与送达起诉状被视为起诉行为的2个部分。但在送达起诉状之前，书记员将起诉状呈交审判长预审，这时审查的内容就包括是否受德国管辖这一项［7］，这属于德国诉讼要件实质审查的内容。形式审查与实质审查需要在哪个阶段进行的界限并不是绝对的。实行立案登记制，并不意味着完全排斥属于立案审查制内容的诉讼要件的实质审查。立案审查制能够在一定程度上实现对案件的过滤。立案庭通过过滤实质上不符合起诉条件的案件，优化进入庭审的案件质量，可以减轻审判庭的案件压力。一味强调立案时的形式审查，会加重审判庭法官的业务量，虽然在表面上解决了“立案难”的问题，但却可能会造成庭审案件数量的井喷。

[1]杨会新.从诉之效力位阶看民事案件受理制度[J].比较法研究，2016（3）.

[2]高桥宏志.重点讲义民事诉讼法[M].张卫平，许可，译.北京：法律出版社，2007.

[3]最高人民法院立案登记制改革课题组.立案登记制改革问题研究[J].人民司法，2015（9）.

[4]倪培根.论我国立案登记制面临的挑战及应对：以衡平当事人诉权保障和司法资源有限性为视角[J].铁道警察学院学报，2016（2）.

[5]陈杭平.从三千多万件到八十件美国如何在案件分流的基础上形成先例[J].法学，2011（9）.

[6]许尚豪，瞿叶娟.立案登记制的本质及其建构[J].理论探索，2015（2）.

[7]罗森贝克，施瓦布，戈特瓦尔德.德国民事诉讼法[M].李大雪，译.北京：中国法制出版社，2007：70-71.

（编辑：王苑岭）

D925.1

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：1673-1999（2017）06-0020-03

雷清琳（1993—），女，四川大学法学院2015级硕士研究生，研究方向为诉讼法学。

2017-03-01