湖南农村土地流转趋势研判与风险应对

董成森 刘胜轩

湖南农村土地流转趋势研判与风险应对

董成森 刘胜轩

新形势下，如何加强农村土地流转风险防范、创新农业经营管理体系、准确研判土地流转趋势、放活土地经营权、大力发展现代农业，是做好当前农业供给侧结构性改革和落实好农村土地“三权”分置的重要手段。笔者结合前期土地流转调研情况，谈几点分析与思考。

一、当前湖南省农村土地流转趋势

流转面积逐年增多。2013-2015年，全省耕地流转面积分别为1379万亩、1449万亩、1894.04万亩，2016年全省流转耕地面积2137.26万亩，呈现流转面积稳步增加的趋势。土地流转逐步趋向大规模流转，向新型经营主体流转转移。2016年，流转面积2000亩以上451宗，1000-2000亩3014宗，500-1000亩5125宗，100-500亩30475宗 。

流转形式日趋多样。农村土地流转主要有转包、转让、互换、入股、出租等形式，其他方式占比相对较低。2016年，转包681.33万亩、转让64.44万亩、互换112.91万亩、出租1018.12万亩、股份合作154.43万亩、其他103.27 万亩。耕地流转主要以转包和出租为主，分别占流转耕地的31.87%和47.64%。

流转主体趋向多元。新型农业经营主体逐步成为土地流转的主体。2016年流入农户的耕地有966.06万亩，占45.2%；流入农民专业合作社的耕地有712.93万亩，占33.36%；流入工商企业的耕地有283.72万亩，占13.27%；其他174.19万亩，占8.15%。

流转价格同比上升。受物价因素影响，全省农村土地流转价格逐年上升。目前，全省流转土地价格在每亩200元至800元之间不等。各地因经济发展差异，土地流转价格略有区别，一般地区土地流转价格平均在300元至500元之间，全省大部分县市区属于此种类型；处于城郊和产业发展较好的地区，土地流转价格在每亩600元至800元之间，长沙、株洲、湘潭大部分地区属于此类情况；处于旅游目的地县市区，流转土地价格相对较高，如韶山市、南岳区、凤凰县等部分村，流转土地价格高达每亩1000元；经济相对欠发达地区，流转土地价格偏低，每亩为100元至300元不等。因农村劳动力外出务工，为防止耕地抛荒，免费流转的情况也一定程度存在。

二、农村土地流转可能带来的风险与挑战

流转政策的改革创新面临风险与挑战。一是流转效益提高亟须政策支持。创新土地流转政策是提高土地流转效益的重要途径之一，但政策创新涉及要素众多，如土地制度、金融、税费，等等，一旦改革创新不到位，很可能给农村土地流转带来隐患，当然，执行到位了，也能增强土地流转活力。2015年以来，桃江县积极探索土地流转有偿退出机制，开展1875亩土地流转改革试点，进展较为顺利，但也带来农民权益保障难、抵押风险大等问题。二是流转方式改变亟待理念创新。当前，部分农户的恋土情结和小富即安思想制约了土地流转速度，影响了农业适度规模经营，必须更新理念，创新观念，打破制约土地流转的瓶颈。三是流转规模扩大亟待制度创新。推动土地流转实现农村土地规模化集约化经营已是大势所趋，制度创新是扩大土地流转规模的催化剂。益阳草尾信托模式、怀化市“股田制”模式、长沙县土地合作社模式、澧县农民专业合作社模式和衡阳市 “安邦”公司模式等五种土地流转模式，在探索中得到了完善和提升。这些土地流转制度的创新，既符合我国农村土地法律规定，更顺应了农村土地改革政策导向，能够实现土地资源有效配置。

流转环境的改善优化面临着风险与挑战。一是农民法治观念需要提高。近年来，因为大规模土地流转，引发了一些纠纷和上访事件。2016年，全省发生土地承包经营纠纷20525起，调处20469起。究其原因，主要是农民的法治意识淡薄，合同签订不规范，还有一些村委会、经济组织存在侵犯农民权益的行为，导致土地纠纷频繁发生。因此，提高农民法治观念成为政府亟须解决的现实问题。二是农村基础设施需要改善。近年来湖南加大了农业投入力度，但一些地方由于基础设施投入不足，实现规模经营的农业生产十分脆弱，甚至处于高风险运行状态，一些流转大户因为自然灾害、灌溉设施不到位、烘干设备缺乏等，出现了产量降低、收成减少、农产品腐烂等问题，在一定程度上影响了新型经营主体的流转热情，这对改善优化土地流转环境、提高政府服务效能是个考验。三是农村融资环境需要改善。近几年，湖南出台了一些政策措施，一些投资者虽然得到了政府补贴或银行贷款，但对自身经济实力考虑不周，后续经营融资难的问题时有发生。以土地流转较好的沅陵为例，全县流转规模1500亩土地以上的经营主体，40%有融资需求，20%以上存在融资难的问题，从而出现了农民土地租金支付困难的情况，导致本由企业承担的市场风险和管理风险，最终由于约定不明确而转嫁到农民头上。2016年，湖南扩大了农村“两权”抵押贷款试点范围，试点县达到11个，这在一定程度上缓解了融资矛盾，规避了农民土地流转的风险。

流转主体的基础夯实面临着风险与挑战。一是工商资本的介入带来经营风险。随着经济发展的转型升级，大量工商资本转向农业农村，给农业农村发展带来了前所未有的资金物质支持和经营模式创新，但也存在资本运作不规范、租赁土地手续不全、投资回报风险评估不足、改变土地用途性质等现象。如果政府监管引导不到位，还会导致投资经营失败、土地撂荒闲置、引发矛盾纠纷等情况，影响农村经济社会稳定。二是产业支撑的缺乏带来流转风险。从调研情况看，流转主体的多元化，给农村土地流转注入了新的活力，但一些地方脱离当地自然条件和发展实际，在产业发展考虑不成熟的条件下，以低价格盲目流转土地，导致受让方对流转土地重短期利用、轻长期投入，影响土地产出和农业可持续发展。如株洲市的荒山价格定价低于正常评估的3-5倍；益阳市种植业结构中粮食比重在下降。三是流转价格的提高带来收益风险。随着物价因素的上涨，土地流转价格同比上升，增加了农户土地收益。如常德市鼎城区2016年流转土地面积42.1万亩，流转租金由过去的100-200元，增长到每亩500-600元，农户既可获得土地租金，还可受雇获取工资性收入。但是，一些地方土地流转价格高达1200元，甚至更高，这也给流入方利益保障带来风险。如果管理不善，遇上自然灾害等，造成粮食减产或亏损，就会增加承包户风险。

三、对策与建议

做好确权登记颁证，防范社会稳定风险。农村土地流转实质是农村土地经营权在不同主体之间的交易，做好农村土地确权登记颁证，明晰农村土地产权，就是降低了农民风险。要制定出台湖南省农村土地“三权分置”办法的实施意见。进一步完善农村土地承包管理体系，真正把全省农村承包地块面积、合同、权属证书全面落实到户，实现承包经营权属证书标准化、土地承包经营权登记制度化、土地承包管理信息化。

规范流转服务管理，防范无序流转风险。一是合理确定土地流转规模。国外土地经营的经验表明，土地经营规模必须适度。过分的土地集中，过大的生产规模，容易产生“规模不经济”的现象。各地要根据区域特征、土地条件、作物品种、经济社会发展水平、农村劳动力转移情况、农业机械化水平和农业生产条件等，研究确定本地土地规模经营适度标准，一般以相当于当地户均承包土地面积10至15倍的土地经营规模为宜。二是加强流转合同管理。使用统一规范的土地流转合同文本，明确土地流转的形式、期限、流转价格及双方权利义务等。三是构建土地流转服务平台。健全完善县市区、乡镇、村三级流转服务与管理网络，为土地流转双方提供信息发布、政策咨询、价格评估、合同鉴证等服务，对农村土地流转的各个步骤和程序进行规范。

加强工商资本监管，防范规模经营风险。一是建立工商资本进入农业农村领域服务制度。建立投资清单制度，结合当地农业农村发展情况，编制工商资本投资规划、投资指南等，引导工商资本进入农业生产发展薄弱环节，如发展装备农业、现代种养业、智慧农业、农产品流通、农村旅游业等新型业态。建立资本准入制度，根据企业资质、经营能力、土地流转规模等实行审核准入制度，对长时间、大面积租赁农地要有明确上限控制，实行分级备案。建立建设咨询制度，加强投资建设的咨询指导服务工作，积极引导扶持农业生产性服务业发展，营造优良发展环境。二是建立工商资本进入农业农村领域监管制度。强化动态监管，定期对企业的农业经营能力、土地用途及风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，细化农地用途甄别标准，及时查处纠正浪费农地资源、改变农地用途等违法违规行为。三是鼓励工商资本与新型经营主体开展合作经营。鼓励企业与当地农民经济组织或农户建立土地入股分红等更紧密的利益分配合作经营模式，对农民形成带动而非挤出效应；加强纠纷调处，建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。

严格流转用途管制，防范粮食安全风险。一是制定产业发展规划。根据各地主体功能区分和农业主导产业发展规划，按照“农地农用，产业集中”的原则，制定引导农地向当地优势产业流转的规划。二是探索建立土地流转风险防范和有偿退出机制。探索对流入方“先交租金，后种地”的风险防控措施，逐步建立健全农村土地流转风险防控机制，加强流入方的事后监管，严防流转土地用途发生改变和流转后的经营风险。对因经营不善或自然风险、市场风险导致流入方生产经营无法继续进行的，要实行退出机制，切实保护农民利益。三是建立土地流转激励制度。制定土地流转激励措施，对做得比较好的规模经营主体，分别在财政、金融、基础设施等方面给予政策支持。

（作者单位：湖南省农业委员会农村经营管理处）