限购政策正当性的法经济学分析

陈伯礼，卢 博

(重庆大学 法学院, 重庆 400400)

限购政策正当性的法经济学分析

陈伯礼，卢 博

(重庆大学 法学院, 重庆 400400)

随着新一轮的房屋限购政策在各大中心城市陆续出台，其实施的正当性备受争议。针对本行政区域内房价反弹猛涨的情势，各地方政府制定了规范房地产市场的宏观调控政策，以规制市场中的投机成分、维护房地产交易的良性运行。限购政策在经济学和法学上的正当性值得探究，其主要表现在四个方面：信息不对称等因素会导致市场在进行资源配置时出现低效或无效的情况，限购政策能够平衡这种微观经济生态系统；限制和规范个人自由投机行为，是维护市场经济自由与秩序动态平衡的需要；政府调控房地产市场是市场经济追求内在和谐价值的必然要求；在现代社会，政府的公权力呈扩大化的趋势,这种扩张符合经济和社会的发展要求,对维持社会稳定和保障公众利益都具有无可替代的作用。

限购政策；公共利益；个人利益；正当性

随着我国房价的不断攀升,2016年底中央经济工作会议明确了“房子是用来住的，不是用来炒的”，强调要促进房地产市场平稳健康发展。为了抑制炒房，自2017年3月份以来，全国层面新一轮更严厉的调控再度兴起，各大中心城市全面出台相关限购限贷政策。如成都市为了贯彻落实中央“房子是用来住的，不是用来炒的”的政策定位，3月23日出台了《关于完善我市住房限购政策的通知》，严格的限购限贷政策进一步强化了住房的居住属性，在市辖区范围内实行分区域施策，推进职住平衡和支持创新创业，进一步遏制房地产市场的投机行为。

房产限购限贷政策从第一轮到现在的新一轮严厉调控，通过对首付比例和限购数量的调节来实现对均衡房价*一般均衡理论：是1874年法国经济学家瓦尔拉斯在他的《纯粹经济学要义》中创立的，整个经济体系处于均衡状态时，所有消费品和生产要素的价格将有一个确定的均衡值，它们的产出和供给，将有一个确定的均衡量。同时在“完全竞争”的均衡条件下，出售一切生产要素的总收入和出售一切消费品的总收入必将相等。的影响，首付比例控制在特定区间，同时保持复合商品的生产复合规模效应递增来实现降低均衡房价的目标[1]。但学界对该政策的属性争议一直很大，其中以对房地产限购限贷政策正当性的质疑为主。本文将从法经济学的角度出发，对房地产限购政策的合法性进行阐述，论证限购政策的正当性。

一、平衡微观经济生态体系

现实的经济市场是一个不完全竞争的市场，与传统经济学上的假定条件并不完全一致，从法经济学角度分析，限购政策是政府通过法律法规提升房地产市场资源配置效率、平衡微观经济生态系统的有效手段。在市场经济条件下，处于不完全竞争市场中的交易双方各自所拥有的信息资源量是存在差异的，造成交易双方之间的信息量不对称，处于不利位置上的信息劣势一方不得不面临“不利选择”，承担交易双方的全部风险[2]。这本应是在市场经济条件下资源配置的结果，但在这种市场失灵的情况下却变成了条件，谁拥有的资源配置量多谁就占有较多的信息量，造成交易双方出现 “信息偏在”[2]。在商品房交易市场中，由于交易双方之间的信息不对称，以及房地产开发商无法向政府和房屋需求者证实所开发商品房定价的合理性，促使购房者寻求获得更多选择合理价格的方式和途径。买方为了摆脱在交易中拥有信息资源的劣势，只能将目光投向房地产中介机构，从而获取充足的市场信息资源，但是这一方式并不能有效地推动信息流通、平衡交易双方的信息资源量。而房地产商未能很好地把握国家的房地产政策走向和调控力度，利用消费者的投机心理，通过囤积居奇、虚假宣传等手段造成房地产市场供不应求的假象，使交易市场出现不适当的反应，进而不断抬高房价。这样就造成了房产买卖双方的交易困难，在无形中形成了过高的交易成本，形成了经济学上所说的“逆向选择”*逆向选择：市场交易的一方如果能够利用多于另一方的信息使自己受益而对方受损时，处于信息劣势的一方便难以顺利地做出买卖决策，于是价格便随之扭曲，并失去了平衡供求、促成交易的作用，进而导致市场效率的降低。，即信息不对称和机会主义行为造成的市场资源配置扭曲的现象，表现为市场商品价格下降导致低劣商品将优质商品赶出市场，最终使市场交易商品的平均质量出现下降的现象，也被称为“劣币驱逐良币”*劣币驱逐良币：是指当一个国家同时流通两种实际价值不同而法定比价不变的货币时，实际价值高的货币(良币)必然要被熔化、收藏或输出而退出流通领域，而实际价值低的货币(劣币)反而充斥市场。。交易双方的信息不对称使原本可以利用市场调节进行资源配置的机制被打破，导致房地产市场价格无法保持在一个合理的水平范围内，单纯地依靠市场已无法对房地产市场的供与需关系形成有效调节，进而引发房地产“市场失灵”现象。

而对于投资性购房需求的购房者来说，他们买入房屋是为了在市场调节机制作用下对手中房屋的价值进行投资性保值和增值操作，他们对房地产市场的价格变化是极为关注的，他们在市场价格达到其心理预期时或者在心理预期发生变化时就会选择出手所拥有的“房屋商品”。在影响房价猛增的因素中，单纯地为了满足基本居住需求而购房是不足以产生如此大的供求紧张状况的，而投资性购房者的这种购房行为影响了房地产市场的供求关系。通过合法的交易形式将房屋产权变更登记，履行正常的物权确认手续，从表面上看这些行为并没有对其他购房者的利益形成影响。但他们的这种交易行为占有了正常的房产资源，将本该属于正常市场机制合理分配的住房资源进行了侵占，影响到了实际以基本住房需求为目的的潜在购房者的利益，使原本正常的房地产交易市场上出现了非正常的影响供求关系的因素，造成房地产市场的购房需求增加，形成一定程度上的虚假繁荣怪像，进而抬升房屋市场价格。但是飙升的房屋市场价格不能达到有基本居住需求购房者的预期，这时就需要国家采取宏观调控手段来进行干预，制定和使用合理的法律、行政手段对其进行调节，将房价控制在合理水平，达到规范房地产市场秩序的效果，实现居者有其房的民生目标[3]。

二、维持市场经济自由与秩序价值的动态平衡

维持社会经济整体的自由与秩序动态平衡是公共利益的重要部分,在不同时代背景下,社会经济联系方式的表现存在差异,实现社会经济整体的自由与秩序动态平衡的方式也不相同。在市场经济条件下,社会经济的联系主要是以物的联系为基础,在这种条件下自由与秩序二者就变成相互依存的两个原则[4]。在现代法治社会中，私法中设定了法无禁止即自由、意思自治的原则，增加了个人权力滥用的风险，法律必须对自由权利的滥用加以规制。一个健康运行的法治社会必须在自由与秩序之间形成一种张力，顺应人类追求有秩序的自由生活的内在需求。马克思认为:“自由是从事一切对别人没有害处的活动的权利。每个人所能进行的对别人没有害处的活动界限是由法律规定的,正像地界是由地标确定的一样。”[5]德国学者拉伦茨对此也有深刻的论述,他认为，如果仅以尊重每个人的自觉决定和自己承担责任的能力为出发点,而不加入社会伦理方面的因素,则不足以构筑私法制度[6]。正如美国学者庞德所说:“一方面是自由的个人主动精神、个人的自发的自我主张;另一方面是合作的、有秩序的、组织起来的活动。如果我们想要保持对自然和本性的控制,使之前进并流传下去,那么对这二者就都不应该加以忽视。”[7]自由须因维护公序良俗的必要而受限制[8]。哈耶克认为：“对这类惯例的普遍遵守,乃是我们生活于其间的世界得以有序的必要条件,也是我们在这个世界上得以生存的必要条件。”[9]“自由只有通过社会秩序或在社会秩序中才能存在,而且只有当社会秩序得到健康的发展,自由才可能增长。”[10]在社会化大生产中人与人之间的关系更加紧密，公共利益成为每个人自由的条件，其一旦受损，那么个人的自由也将受到损害[11]。因此，当公共利益受到个人自由的侵害或这两者产生某种价值层面的矛盾时，作为立法者应对其背后的价值位阶进行评价，取其高位阶的价值利益，即为了公共利益而限制个人权益。

“公共”和“利益”二者概念具有不确定性，直接决定了公共利益的内涵具有不确定性，世界各国在这方面的立法上基本也是持回避的态度，因此，房地产市场是否属于公共利益范畴也就存在争议。在当前我国所有法律法规中还没有任何针对界定公共利益范畴的立法内容。因此，有必要在借鉴国外立法经验的基础上，把公共利益内涵的复杂本质与社会的发展特性相结合，综合运用各种标准对公共利益这一概念进行判断[12]。(一)法定性标准。以法律的形式对公共利益进行规定，只有符合法定条件才允许以公共利益的名义对公民基本权利进行限制。(二)作用效果标准。要求公共利益的内涵必须是有利于不确定多数人的社会福利。对“社会不确定多数人”的概念确定，应以德国法学家纽曼·斯克奴所提出的“不确定多数人理论”为评价标准，将公共利益的范畴界定为“一个不确定之多数成员所涉及的利益”[13]。(三)公众受益性标准。公共利益内涵是使不特定的多数人享有利益。对“不特定的多数人”的概念确定，应以德国公法学家洛厚的“地域基础理论”为界定标准，将公共利益的内涵界定“为一个相关空间内关系人数的大多数人的利益”。该理论对公共利益概念的界定，要求局限在一定地域范围内，如能使一定地域范围内的大多数人获益，即可认定为属于公共利益范畴。(四)量广质高*量广质高理论：“量广”指受益人数量最多, 尽可能地使最大多数人能均沾福利；“质高”指利益的根本性, 以对受益人生活需要的强度而定, 凡是对满足受益人生活愈需要的，即质最高的标准。标准。要求公共利益必须尽可能使大多数人享受到与生活需要相适应的福利，应以在德国对公共利益概念界定最具影响力的理论——“量广、质高”理论为标准[14]。四个对“公共利益”的评价标准内涵之间是相互联系的，法定标准是其他标准的基础，只有具有了法定性才能使保护的利益合法有效。追本溯源，立足于“公共利益”的本质，可以把公共利益的概念理解为“公意”。“‘公意’必须从全体出发才能对全体适用。当它倾向于某种个别的、特定的目标时，它就会丧失天然的公正性，因为这时我们判断的便是我们陌生的东西，于是便不能有任何真正公平的原则在指导我们了。”[15]虽然理论上对“公共利益”还没有达成共识，但为维持市场经济自由与秩序的动态平衡，避免出现因房地产市场泡沫破裂而引起的经济危机，这一宏观调控政策也是为了保护大多数人的利益。因此，利用公权力手段对房地产市场进行调控应视为对“公共利益”的保护。

受当前经济下行的影响，房地产市场成为“机会主义”*机会主义假设是指法经济学中的一种假设，人们追求自身利益的动机是强烈而复杂的，往往借助于不正当手段随机应变，投机取巧以谋取个人利益的行为倾向。者的投资天堂。当前房地产市场投机者的守法收益低于规避法律收益*法律均衡理论是指法律资源在社会生活中均衡配置的持续状态和目标模式，是新古典经济学关于市场机制分析的核心理论，是进行法律供求理论研究的基础方法之一，为发展和完善市场机制发挥着重要的作用。，房地产市场的投机、投资之风盛行，如果政府任其自行发展下去，将有可能出现泡沫破裂而引发经济危机。当前中国买不起房的人与炒房、投资的人相比明显是占大多数的[16]，而政府在短期之内无法为底层人民或是中产阶级提供基本的住房保障。显然这样大多数人的基本利益被炒房、投机者的少数人行为所侵犯。社会大多数成员的利益或全体社会成员的共同利益就是公共利益[13]，大多数人的权益受损，可以理解为公共利益受到了侵犯。英国功利主义经济学家密尔认为：“这种行为的构成，首先是不损害各自的利益，或者说不损害法律明文规定或默认理解中应当认做权利的某些利益；其次是每人在保护社会或者其成员免遭损害和阻碍而付出的劳动和牺牲中承担自己的份额(以某种公平原则予以规定)。”[17]在别无选择之时，政府通过临时的行政干预政策和手段，切实地保障有刚性需求购房者的权益，通过以“时间换空间”的方式，落实基本保障房等调控措施，从而提高市场供给，满足人们的基本生存需求，确保房地产市场平衡发展和经济秩序的良性运转[18]。

三、追求市场经济内在和谐价值的必然要求

从法经济学角度看，国家经济高速发展，社会物价指数居高不下，人们为了财富的保值增值选择多比例投资，并且根据市场形势的变化，在理性选择*理性选择理论是指个人有目的的行动与其所可能达到的结果之间的联系的工具性理性。理性人目标最优化或效用最大化，即理性行动者趋向于采取最优策略，以最小代价取得最大收益。支配下自由转化投资比例，合理分散投资风险。人们选择投资房地产，虽然无形中助长了房地产市场的供需矛盾，但投资是经济市场自由选择的结果。限购政策对房地产市场的调控使投资者理性调整自己的投资结构，调节房价的回归。法本身的价值就是作为一种客体而满足主体的需要和利益中的积极意义，也就是满足人们法律需要的价值[19]。在市场经济影响下，社会关系变得复杂多变，现实多元化的利益格局是一种客观的存在，法作为调整社会关系和经济秩序的有效治理手段，具有其他调整方法和手段所不具备或很少具备的作用和价值。法作为社会调节器的最大价值在于维持社会生态的和谐，使社会中的对立方面在一定条件下获得协调和统一的转换，是社会秩序稳定与矛盾和解的重要参与因素[19]。对于法的和谐价值，张文显教授认为：“不仅要把和谐作为一个独立的价值，而且应当把和谐提升到法律价值体系之元价值的高度上来，提升到法的精神之元素(核心要素)层面上来，把和谐作为法的终极价值，作为法的精神。”[20]孙国华教授则认为：“法具有协调不同主体或同一主体之间多种、多样、多变的价值追求，从而促进人们之间的和谐、促进社会和谐的价值,这就是法的和谐价值。”[19]由此可见，相较于法的一般价值(如自由和秩序价值)，法的和谐价值是对社会发展更高层次的追求，是对人、社会、自然和谐共处、共融、共生的法的元价值的追求，同时也是社会主义和谐社会的核心价值追求。

对不同利益的认识和协调是缓和、化解人与人、社会、自然矛盾的基础,是实现社会、自然和谐的关键。社会中的一些不和谐因素根源于社会发展过程中客观存在的一些不易调和的矛盾[16]。马克思曾指出:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[21]如若个人利益处置不当，则会引发严重的社会矛盾。正因为法具有协调社会不同个体、群体利益的功能,所以在某种意义上，法通过平衡强者的利益、保护弱者的利益以缓和尖锐的社会利益矛盾。建设社会主义和谐社会，制定新的法律法规势在必行。

随着我国城市化进程的不断深入，经济市场利益分化和利益主体多元化的趋势使社会个人利益与公共利益的矛盾加剧。公民将权利让渡与国家，国家代表着人民的公意，所以国家政府“利用自己执掌政权的有利条件, 充分发挥法这个‘关于正义的艺术’的和谐价值, 缓和与化解矛盾”[19]。在市场经济条件下，为了促进经济的快速发展，房地产市场的快速繁荣成为拉动我国经济增长的重要因素，但在房地产经济发展到一定阶段后，大量的投机行为充斥着房地产市场，一方面，高昂的土地出让金和天价房产成为房地产市场泡沫的表征，虚高的房价给普通低收入家庭带来了巨大负担；另一方面，大量楼盘房屋的空置率越来越高，有购房需求的青年群体面对高涨的房价也只能仰天长叹。房地产市场的投机行为导致社会财富被透支，进一步拉大了社会贫富差距，致使社会有效需求被抑制，削弱了整个社会对风险的承受能力，扭曲了房地产所辐射行业的产业结构，拉低了国民经济整体竞争力，破坏了社会的和谐和稳定。房地产市场出现“市场失灵”的现象，依靠市场自我调节资源配置已经无法实现，必须利用国家的宏观调控手段平衡房地产市场的供给与需求杠杆，使房价趋于健康水平。

四、市场经济下公权适度扩张的需要

从某种意义上讲，政府的宏观调控行为是现代市场经济发展的共同特征。20世纪以前，西方国家的市场经济是古典政治经济学所倡导的模式，古典政治经济学作为资产阶级与封建贵族特权阶级作斗争的理论武器，反映了资产阶级在经济和政治上的利益要求。资产阶级倡导“自由放任”，反对商业资本垄断和贵族特权，这一历史时期国家对经济的干预受到了自由经济主义者的严厉抨击，他们高举亚当·斯密的“看不见的手”理论*斯密定理：也称“无形之手”定理，只有当对某一产品或者服务的需求随着市场范围的扩大增长到一定程度时，专业化的生产者才能实际出现和存在，即依靠市场手段的自发调节,使资源配置达到最优。构建自由市场机制。进入20世纪以后，1929—1933年的世界经济危机打破了自由市场经济的运行规律，国家干预的宏观调控模式开始被学术界所追捧，英国的经济学家凯恩斯系统地阐述了国家干预主义理论，他推翻了“萨伊定律”理论*萨伊定律：又被称作萨依市场定律，19世纪的法国经济学家让·巴蒂斯特·萨依(Jean-Baptiste Say)提出的一种自19世纪初流行至今的经济思想。萨依定律主要阐述：经济一般不会发生任何生产过剩的危机，更不可能出现就业不足。，否定了“供给创造它自身的需求”和普遍意义上的生产过剩危机理论,进一步证实了经济危机是由有效需求不足造成的。进入20世纪70年代后，市场经济的发展问题已不是有效需求不足，而是资源生产和供给问题。新自由主义经济模式提出了在全球经济模式一体化下的自由贸易，反对政府干预。随着20世纪末世界经济的衰退，新凯恩斯经济模式开始发挥它的优势，国家干预主义与经济自由主义开始走向融合，政府的宏观调控行为成为现代发展市场经济的惯用手段。从公权力的角度看，政府对经济的干预不仅仅是经济手段，更是公权力运行的结果。政府权力来源于宪法和法律，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第十五条第二款规定“国家要加强经济立法，完善宏观调控”，国家的宏观调控手段是宪法赋予的权力，是社会转型时期政府必要的职能。在现代社会，政府的公权力呈扩大化的趋势，主要表现在政治、经济、社会、文化、环境等社会生活诸多领域。从某种程度上讲，政府公权力的扩张符合社会发展的需要。社会转型时期的各种利益矛盾复杂多变，为维护社会稳定和满足社会需求，公权力的适度扩张更有利于社会的成功转型。

不健全的社会规则、不合理的社会阶层结构、增多的社会矛盾给公权力的扩张提供了足够的空隙[22]。虽然我国《宪法》第十五条规定了宏观调控是政府的应有职能，但这并不能认定宏观调控就是人民政府的一项具体行政权力，职能不等于权力，更不能将职能认定为政府权力的来源[23]。政府的行政权力来源于宪法和法律的具体规定，法律具有稳定性，因而政府的行政权力在一定时间内也必然保持稳定不变，而“政府职能始终是变化的，它取决于市场经济条件下政府与市场关系的动态性、政府与社会关系力量的对比，以及政府与自然界的关系演变”[24]。因此，作为政府职能的宏观调控并不是一项行政权力，在中央和地方政府的权力清单中也未出现“宏观调控”，目前在我国宏观调控需依赖经济、行政、法律等其他手段来实现。正如蔡定剑教授所言：“在我国，市场经济不是自由经济，在发展市场经济的过程中，要逐步完善宏观调控的手段，国家对经济的作用是以宏观调控的方式进行的，而这些都需要法律来具体规定。”[25]因此，完善相关法律规定，弥补社会规则的缺失，赋予政府宏观调控的具体行政权力，使社会市场资源配置达到最优,做好对房地产市场的调控，为了公共利益的需要在房地产市场中适度扩张公权力具有一定的合理性。

改革开放以后，效用最大化*效用最大化是法经济学假设，以古典哲学中的个人主义和功利主义为基础，在货币经济条件下就是追求个人“财富”的最大化。充斥着经济市场的每个角落，虽然我国的经济获得了长足发展，但社会的阶层结构表现不合理。精英阶层社会地位高,且占有社会财富的比例大；社会中间阶层的规模太小；农民和工人等社会底层的规模过大[22]。随着贫富差距日益扩大、社会问题增多，需要政府通过一系列社会政策来进行利益调整, 以主张和维护社会的公平、公正,让全体社会成员可以共享到社会经济发展的成果。社会问题的妥善处理事关社会的和谐与稳定，需要合理地运用公权力来维护社会的安全和秩序。住房问题关系到民生，是重要的社会问题。通过公权力手段对房地产市场进行监管和调控，针对不同的房地产市场采取不同的宏观审慎政策，发挥对房价调节的结构性功能，弥补货币政策对房价总量调控的不足[26]，调节供求关系，处罚不法投机行为，把房屋价格控制在大多数人可以承受的水平范围，构筑相对稳定合理的房屋价格形成机制[27]，是解决民生问题的必要举措。因此，公权力在房地产市场中的适度扩张符合社会经济发展的要求。

五、结语

全国各地的房产价格居高不下已不再单单是一个经济问题，而是一个影响全面建成小康社会的民生问题。如果未能很好地解决，将会影响社会的稳定。抑制房产价格过快上涨、调节房产价格回归合理水平的楼市限购政策具有坚实的经济、法律和行政基础。本文以法经济学为视角，通过从平衡微观经济生态体系、维持市场经济自由与秩序价值的动态平衡、市场经济中和谐价值的需要、市场经济下公权适度扩张的需要等四个方面的分析，试图为房地产市场的限购政策寻找法经济学上的理论支撑。同时，笔者认为限购政策属于权宜之计而非长远之计，公权力的干预应为经济手段治理预留空间[3],在技术层面应尽快使限购政策法律化和制定相关的房地产税收制度，使房地产市场发展更加稳定、健康。

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(责任编辑 冯 军)

Legal and Economic Analysis of the Legitimacy of Purchase Restriction Policy

CHEN Boli, LU Bo

(School of Law, Chongqing University, Chongqing 400400, China)

With the introduction of a new round of housing purchase policy in major cities, the legitimacy of its implementation is controversial. Aiming at the situation of the fast rising regional housing prices, the local government exercise the administrative power to formulate relevant macro-control policies to limit certain conditions in real estate transaction free households rights ability, reduce market speculation, and regulate the real estate market benign operation. The justification of the purchase restriction policy in the theory of economics and law is worth exploring, which is mainly manifested in four aspects: asymmetric information causes ineffective or inefficient allocation of market resources, while the purchase restriction policy can balance the ecosystem of the micro economics; the restriction and speculation of speculative behavior of private freedom, which is the need for safeguarding the freedom of market economy and the dynamic equilibrium of the order; government’s regulation of real estate market economy is an inevitable requirement for the market economy to chase the inside harmonious value; in modern society, the government’s public power shows a trend of expansion, and the expansion accords with the requirements of the development of economy and society, which plays an irreplaceable role in maintaining social stability and safeguarding the public interests.

purchase restriction policy; public interest; personal interests; legitimacy

2017-05-10 基金项目：重庆市哲学社会科学规划项目“行政许可标准问题研究”(2013QNFX41)；中央高校基本科研业务费科研专项项目“公民宪法意识和社会稳定辩证关系研究”(106112016CDJXY010008)

陈伯礼(1965—)，男，辽宁盖州人，教授，博士生导师，研究方向：宪法与行政法学。

陈伯礼，卢博.限购政策正当性的法经济学分析[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(8):80-86.

format：CHEN Boli, LU Bo.Legal and Economic Analysis of the Legitimacy of Purchase Restriction Policy[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(8):80-86.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.08.011

D922.29;D293.3

A

1674-8425(2017)08-0080-07