农业多功能性视角下的生态补偿研究

吴春蕾，刘利平，吴天乐

(1.安徽农业大学经济技术学院，安徽 合肥 230036；2.安徽省农业技术推广总站，安徽 合肥 230011)

农业多功能性视角下的生态补偿研究

吴春蕾1，刘利平2，吴天乐1

(1.安徽农业大学经济技术学院，安徽 合肥 230036；2.安徽省农业技术推广总站，安徽 合肥 230011)

农业多功能性越来越受到重视，特别是农业所具有的生态服务功能，基于农业多功能性视角下的生态补偿方式就成为社会各界共同关注的焦点.从农业多功能性视角进行生态补偿模式分析,在耕地生态补偿中,主要是以政府政策为主；而对于森林生态补偿来说，最为常见的还是公共支付模式;在跨界流域生态补偿中,主要以水质水量为标准进行补偿.针对现阶段存在的问题，从生态补偿责任、推广生态补偿示范项目、生态补偿的制度化发展、生态补偿机制科研等四个方面提出了建议，以期更好地推进生态补偿的发展.

农业多功能性；生态补偿；服务；措施

长久以来，人们针对农业认知基本上都局限在经济方面，即便是针对经济方面的认知也仅仅是局限于提供原料、农产品等经济功能方面.近年来，人类在寻求农业经济功能最大化的进程中，越来越多的生态问题逐步暴露，农村食品安全问题、自然资源过度利用以及生态环境破坏等方面的问题已经成为社会各界共同关注的焦点，越来越多的专家学者开始重新审视农业的具体作用与地位，农业非经济功能逐渐引起各个国家的重视[1].在全球经济一体化的趋势下，发展中国家得以快速发展，与之相对的，生态环境污染情况也在不断加剧，如何在经济建设的同时，不危害生态环境，实现经济与环境协调发展的目标就成为学术界、商界以及政府急需解决的课题，生态补偿理念就成为各个国家高度重视的重要内容.

1 相关理念概述

1.1 农业多功能性概述

所谓农业多功能性，指的是农业本身除了提供纤维、食品等基础商品的功能，还具备文化、生态、社会以及经济等各个方面的非商品产出功能，比如环境保护、生物多样性、农村景观、农村文化传承、农业休闲与旅游、农村就业与保障、粮食安全、食品安全与动物福利等.

1.2 生态补偿概述

总体来说，生态补偿是对生态系统所提供的服务给予的一种经济补偿.它的存在有两个前提条件：首先，它是建立在生态系统自身的功能基础之上的，由于生态系统自身所具备的功能能够为相关的经济主体提供某种服务，才有了为其服务价值补偿的可能性；其次，生态补偿是建立在人类的经济活动及其经济关系基础之上的，只有相关的经济主体存在，这种补偿才有了建立的必要和可能性，没有求偿的主体，便没有补偿的必要性[2].根据以上对生态补偿概念的界定，耕地生态补偿是对建立在耕地基础上的农田生态系统所提供的各种服务给予的一种经济补偿，它建立的基础是农田生态系统所提供的服务价值.

依照生态补偿在内容范畴方面的差异性，主要包含广义层面与狭义层面的补偿概念.广义层面的生态补偿主要是针对环境污染及生态功能方面的补偿内容；狭义层面的生态补偿，主要指的是专门针对生态价值或者生态功能所进行的补偿，涵盖针对生态环境、生态功能保护工作做出努力的个人、集体.从补偿对象的差异性来看，生态补偿主要包含直接补偿与间接补偿.其一直接补偿，主要是针对自然环境进行补偿，即针对已经损坏的生态环境实施重建保护，针对正在面临破坏的自然环境实施保护；其二是对人进行的补偿，针对与生态环境保护有关的主体实施补偿，其主要是采用制度约束，来促使人们的行为变化.

2 农业多功能性视角下的生态补偿模式分析

2.1 农业多功能性视角下的森林生态补偿模式

从发达国家森林生态系统管理内容来看，其主要包含国际组织项目参与模式、公共支付模式以及市场支付模式这三种.实践过程中，公共支付模式是使用最为广泛的一种模式.究其原因，主要在于森林本身所具有的生态价值并不适合市场[3].因此，森林生态效益经营者本身与商品生产者十分类似，利用市场无法获得理想的报酬以后，最终必然需要国家政策的扶持，即给予“政府干预”.所谓“政府干预”，主要指的是政府通过行政命令的方式，组织计划性征收，与之相对的法学理论渊源则包含下面亮点：首先，政府干预并不是对经营者森林产权及各类效益价值损害给予对应的赔偿，而是通过政府本身所具有的行政权力，对个人或法人在森林资产收益权设置方面进行制约，以此来实现补偿目标；其次，虽然集体与政府作为森林资源所有权的主要群体，然而政府则不能独占采伐经营权或者直接购买，使得政府针对森林所进行的生态补偿只可以采用限制性征收采伐经营的行政法律途径[4].

2.2 农业多功能性视角下的耕地生态补偿模式

欧美众多国家基于多年的农田生态补偿实践，具有极为丰富的耕地生态补偿经验.比如，美国主要采用农地生态付费模式，通过制定资源支付项目，鼓励休耕、订立合同以及控制耕地占用流转等政策，综合利用行政手段、经济手段以及法律手段针对耕地进行生态补偿.英国主要采用ESA项目，基于英国最低耕作水平标准，把耕地生态补偿额度与耕地质量进行联系，通过行政手段与经济手段针对耕地进行生态补偿[5].

我国在耕地生态补偿方面发展相对较晚，人多地少的现实局面直接决定我国必然需要保护耕地.随着我国社会经济的发展、工业化进程的加速以及城市化的深入，耕地资源的质量与数量表现为逐年下降的势头，已经严重威胁我国粮食安全与生态环境方面的发展.基于欧美国家生态补偿经验能够看出，针对耕地的生态补偿模式必然要考虑农业多功能性当中的经济作用.针对耕地进行生态补偿最为重要的目标在于有效保障农产品方面的提供.在有效保障农产品提供的基础上，进一步考虑生态服务功能方面，实现维护生物多样性、清洁空气、有机废物处理、水资源保护以及防洪等多样性功能.最后再考虑农业多功能性中的其他功能，由于具体情况存在差异性，所以在耕地生态补偿的实践过程中，侧重点也存在差异性.

2.3 农业多功能性视角下的流域生态补偿模式

国外众多国家都较为重视流域生态补偿，认为其能够解决生态环境方面的问题.当中还有许多通过流域生态补偿有效保护流域生态系统的例子，比如哥斯达黎加流域采取的PES项目模式，德国易北河流域采用的横向补偿，美国纽约税务局通过协商制定的流域补偿标准与保护责任[6].

国内流域生态补偿的措施已经较为成熟，大多数流域生态补偿都通过跨径开展，比如跨区域、跨省等.现阶段，我国跨界水源地生态补偿方案主要包含基于水质目标考核、统筹考虑水质水量以及专门面向水源地生态环境保护这三种.纵观上述三种流域生态补偿方案，其本质上都在于研究怎么通过经济激励体系来达成流域科学、合理利用，但其在具体的补偿当中还存在不足，主要体现在以下几个方面：有关流域生态补偿法律法规建设存在滞后性；全国各个地区的流域生态补偿标准本身缺乏科学合理的计算措施，并且没有在流域上下游行政区进行深入的协商，往往是通过政府机构直接制定，本身在自由裁量方面具有较大的空间；补偿模式单一；补偿标准无法让人信服.

对比上述不同的流域生态补偿方案，基本上都是以农业多功能性当中的生态功能为主.针对现阶段生态环境严重破坏，水量逐年递减，水质污染大，如何有效保护水源、水质，做好防洪、保持水土等方面就成为流域生态补偿中必须要重视的课题.所以，无论是针对补偿标准或者补偿目标方面，都应当以为保护并恢复流域生态服务功能作为基础.

3 农业多功能性视角下生态补偿存在的问题

3.1 政府责任不明确

外部性是农业生态功能最为显著的特征之一，每个人均属于环境行为的受益者.倘若仅仅是采用农业生产者利用生态系统来进行相应的服务，则会导致资源无故浪费，这就需要政府部门代表广大人民群众针对农户给予相应的补偿.虽然我国政府当前已经制定众多有关生态补偿的政策内容，然而从整体层面来看，当前政府还没有构建农业多功能生态补偿体系，政府在当中所具有的责任仍然不够明确，导致相关工作落实不够理想.

3.2 补偿标准不合理

补偿标准不合理是我国农业多功能性生态补偿长久以来存在的问题，社会中层出不穷的补偿不足、补偿款难以对线情况，导致人民群众与地方政府为生态多功能性保护方面做出的工作无法得到应有的保障，必然会影响人民群众参与生态保护的积极性.

3.3 缺乏制度监督

当前，针对农业多功能性生态补偿，我国还缺乏统一、有效的管理监督机制，因为涉及的地方政府与部门相对较为繁杂，导致监管成本过高，监管效率低下.因为缺乏相应制度规范，导致农业多功能生态补偿难以实现“有章可循”、“有法可依”的目标.

3.4 缺乏技术支持

生态价值本身是不能采用货币形式来实施衡量的，当前针对环境产生影响的货币化、量化技术仍旧不够完善，再加上有关科研工作方面的支持不足，使得农业多功能性生态补偿对象、标准方面的制定均缺乏科学性与技术性，难以满足相关需求.

4 农业多功能性视角下生态补偿的政策建议

4.1 明确政府责任

正如上文所述，由于农业自身的生态服务功能一般无法利用市场来进行实施，因此其还必须利用政府经济与财政方面的举措来实施控制.农业生态补偿实质上隶属政府采用的主动干预手段，因此政府干预手段在整个农业多功能性生态补偿方面具有至关重要的作用.对补偿主体而言，政府部门必须制定对应的财政政策，以此来保障生态补偿费用来源，同时还需要构建农业多功能性生态补偿体系.对具体补偿方案来说，政府能够采用优化环境奖励、综合利用环境奖励、优惠政策、专项基金以及财政转移支付等众多模式.除了财政转移支付以外，设置农业多功能性生态补偿专项基金是政府主要的补偿方式.对于基金的设置与运营方面，政府应当避免局限于全额拨付的传统模式，同时还应当主动研究政府与社会公众统一设立相应基金模式，保障政府干预可以进一步发挥杠杆效果.比如政府可以采用共建基金、种子基金等模式来进行设置[7].除此之外，明确政府实施主体的责任以后，必须要制定可行的实施手段，同时应当设计针对性的补偿流畅与补偿标准，使得农业多功能性生态补偿得以落实.

4.2 大力推广生态补偿示范项目

基于项目依托，主动建设农业多功能性生态补偿示范工程，使得农业多功能性生态补偿体系得以实践开展.具体来说，可以与农民签订对应的协议，使得农业多功能性生态补偿的范畴更为具体，然后通过设计农业多功能性生态补偿的权利义务与实际要求，进一步保障生态补偿体系得以有序开展.与此同时，针对示范项目的效益进行评价，能够不断总结经验，进行有效的优化，为我国开展农业多功能性生态补偿提供相应的经验参考.从项目类型来看，农业多功能性生态补偿示范工程主要包含两种，即专项补偿与综合项目补偿.专项补偿主要包含针对农业废弃物综合利用，针对农药、化肥的减施和不施项目进行补偿，比如针对节水农业的补偿、畜禽粪便的堆肥利用以及秸秆综合利用的补偿等方面[8].

4.3 促进生态补偿的制度化发展

纵观全球农业多功能性生态补偿情况，日本、欧盟以及美国等国家主要是基于法律法规与政策的制定来促进农业多功能性生态补偿的发展.这里以日本为例，早在1994年，日本农林水产省便设计了环境保全型推进本部，同时颁布《环境保全型农业推进基本方案》.1999年日本政府颁布《食品、农业、农村基本法》、《持续农业法》、《家禽排泄物法》以及《肥料管理法(修订)》逐渐形成一套系统、健全的法律法规机制[9].相较于上述国家来说，我国当前在农业多功能性生态补偿方面的法律法规与政策存在严重的滞后性.当前有关生态补偿方面的法律法规，有关农业多功能性生态补偿仍旧局限在宣传性、概念性的制度规定，有关细化的标准制度仍然较为缺乏.这就需要政府及时设计关于农业多功能性生态补偿体系的立法与政策，从可行性的角度来进行分析，现阶段需要进一步明确农业多功能性生态补偿相关的实施细则、发展计划，并且还需要基于我国实际情况明确规定农业多功能性生态补偿机制，通过多方面措施推动我国农业多功能性生态补偿事业朝着制度化的形势发展.

4.4 加大生态补偿机制科研力度

相较于其他类型的生态补偿研究，我国当前在农业多功能性生态补偿科研工作存在较大的滞后性.这就需要基于促进我国农业多功能性生态补偿发展的实际情况着手，加强农业多功能性生态补偿体系的科研力度，主要包含以下几个方面的内容：首先，加大农业多功能性生态补偿理论方面的研究力度，进一步明确农业多功能性生态补偿对应的特征、性质以及功能，为相关政策制定与立法工作提供相应的理论参考；其次，加大农业多功能性生态补偿机制的研究力度，主要包含生态补偿资金来源、农业多功能性生态补偿标准设定、市场补偿与政府补偿协调、生态补偿实施流程与措施以及生态补偿以后的责任划分与监管等方面；最后，加大农业多功能性生态补偿基础科学研究力度，比如建立健全农业多功能性生态补偿的评估体系与评估方法，完善农业多功能性生态环境的检测机制等.

5 结语

上下五千年的历史进程中，我国都是以农业立国.将近四十年的改革开放，不但促使我国在各个方面实现了跨越式的发展，同时也使得我国农业逐渐从传统农业朝着现代农业转变，然而，各种不顾生态环境的粗放式发展，不仅不利于农业的发展，同时也不利于祖国的发展.从长远发展战略来看，农业多功能性发展是必然的趋势，而要想保障农业多功能性发展的顺利实现，生态补偿不可或缺.这就需要我们重视农业多功能性生态补偿，吸收借鉴发达国家在生态补偿方面的经验，通过明确政府在生态补偿责任、大力推广生态补偿示范项目、促进生态补偿的制度化发展以及加大生态补偿机制科研力度，使得农业多功能性与生态补偿能够相辅相成、和谐发展.

[1] 鲁莎莎,刘彦随,关兴良.农业地域功能的时空格局与演进特征——以106国道沿线典型样带区为例[J]. 中国土地科学,2014,(3):67-75.

[2] 曹俊杰,高峰,孙智勇.农业多功能性视域下发展生态和循环农业问题研究——以黄河三角洲为例[J]. 生态经济,2014,(6):117-121.

[3] 房艳刚,刘继生.基于多功能理论的中国乡村发展多元化探讨——超越“现代化”发展范式[J]. 地理学报,2015,(2):257-270.

[4] 刘向华.基于农业生态服务价值内涵的耕地资源社会价值探析——以河南省为例[J]. 农林经济管理学报,2015,(3):319-326.

[5] 吕一河,马志敏,傅伯杰,等.生态系统服务多样性与景观多功能性——从科学理念到综合评估[J]. 生态学报,2013,(4):1153-1159.

[6] 孙才志,马国栋,汤玮佳.基于虚拟资源-生态要素流动视角的中国农业生态补偿机制研究[J]. 水利经济,2013,(6):1-7.

[7] 杨刚强.我国农业多种功能供给的财政激励政策研究[J]. 武汉大学学报(哲学社会科学版),2012,(6):123-127.

[8] 熊芳.主体功能区战略下农业生态价值实现的对策[J]. 经济纵横,2016,(9):84-87.

[9] 张灿强,沈贵银.农业文化遗产的多功能价值及其产业融合发展途径探讨[J]. 中国农业大学学报(社会科学版),2016,(2):127-135.

(责任编校：晴川)

On Ecological Compensation from the Perspective of Agricultural Versatility

WU Chunlei1， LIU Liping2， WU Tianle1

(1.College of Economic and Technology, Anhui Agricultural University, Hefei Anhui 230036, China；2. Agricultural Technology Extension Station of Anhui Province, Hefei Anhui 230011, China)

Multi-functionality of agriculture has become more important, especially the ecological service function, thus ecological compensation in the perspective of multi-functionality of agriculture is the focus by all social circles. The paper studies the ecological compensation model in the view of multi-functionality of agriculture: for the land ecological compensation, the government policy takes the priority place; for the forest ecological compensation, the common one is public payment mode; for the transboundary river basin ecological compensation, the compensation is based on the quality and quantity of water. Based on the existing problems, it offers suggestions on ecological compensation responsibility, popularizing projects of ecological compensation, the institutional development of ecological compensation and the research of ecological compensation mechanism to promote the development of ecological compensation.

multi-functionality of agriculture；ecological compensation；service；measure

2016-12-06

2015年安徽省省级质量工程项目“案例研讨式教学法在独立学院土地资源管理专业课程教学中的探究与应用”(批准号：jyxm707).

吴春蕾(1985— )，女，安徽枞阳人，安徽农业大学经济技术学院讲师，硕士.研究方向：农业资源与环境.

F062.2

A

1008-4681(2017)02-0095-03