“罚款经济”谁在纵容？

栏目主持/刘道勤

“罚款经济”谁在纵容？

栏目主持/刘道勤

老编有曰：两名河南交通警察抢着开罚单拚业绩，遭民众录像上传网络，警员说因被领导所逼，如果开不来罚单回去则要挨骂。由于吃相难看，警方目前将涉事的两名警员停职，网络上群情沸腾。两名基层交警作了替罪羊，用以祭旗卸责。这种“罚款经济”现象源自领导的不当要求，其实是“猫有猫道，鼠有鼠道”的潜规则。

摘编相关文稿绝非在炒冷饭，而是此种乱象禁而不绝。吁请监察审计部门及早插手，以防养痈成患。

误打误撞

不少司机都有一个感受：一到年末，交警的执法力度和罚款数额都要明显高于其它月份，关于交警罚款拿提成的传闻也会随风传播。最近非常火爆的是一则“河南南阳交警抢开罚单”。

视频一经流出，立刻引来了网友的关注：法律有规定，任何单位不得给交管部门下达或者变相下达罚款指标，为何交警还要抢地盘争罚款？当地警方反应很迅速，次日晚就出了通报——当事警员“行为失当，言语粗俗，表述有误，引起了群众的误解，影响了警队形象”，现已停职。

不过，网友对“误解”一词并不买账，继续追问到底有没有罚款任务。两天之后，当地警方不得不再次回应，民警口中的“任务”不是罚款任务，是工作任务考核，是竞赛式的。警方还表示，当事人到银行缴纳的罚款全部进入了财政账户，交警部门从未见到过钱（罚款），“警员有提成”一说更不可能。然而，兰州大学法学院教授刘德法指出，“罚款任务”和“绩效考核任务”在针对违章车辆的处罚方面内容应该是一致的，只是叫法不一样；有网友认为，竞赛式考评比罚款指标更恶劣，指标有定数，竞赛不封顶，罚得只会更狠；还有网友继续质疑，“警员有没有提成”可放在一边，但交警部门不可能见不到钱，罚款进入地方财政后，总会按照一定比例返还。

河南省南阳市警方回应积极，却很难平息网友的质疑罚款上缴国库，不能斩断利益关联，交管部门仍有罚款动力。网友的质疑有没有道理？当然有。罚款按照一定比例返还给交管部门，并非网友的臆想，而是由来已久的制度安排。

《道路交通安全法》规定，公安机关交通管理部门依法实施罚款的行政处罚，应当收缴分离；罚款和依法没收的违法所得，全部上缴国库。需要注意的是，国库并不专指中央金库，按照我国法律，县级以上各级政府都要建立国库，库款的支配权属本级政府财政部门。

有曰一：交警争开罚单，显然不能只对涉事交警停职了事，更应该深究的是该行为背后的根源，向当地交管部门的“罚款经济”开刀。罚单经济惹的祸，不开够罚单就挨领导骂惹的祸。罚单怪圈，大抵如此，又岂能仅对两名冤大头警员处分就能了之？

交通警察的全部执法要义是维护道路交通安全与秩序。显然，所谓的“罚单经济”就与交通安全与交通秩序格格不入。换言之，车主违反交通安全与交通秩序之“罪”，罚款只是形式。是让车主以接受经济惩罚的形式更好的长长记性，牢记交规，杜绝事故，文明驾车。而达到交通安全与秩序之目的才是罚款的根本宗旨。争开罚单本来就不是以执法为目的，而是以罚款为目的。

有钱能使

视频曝光后，对交管部门罚款经济的质疑是主流，但也有一种声音不甘寂寞——“你既然违规，就该受到处罚，好好开车没人罚你。”

这种说法固然有理，但忽略了现实情况。2012年，公安部颁布了《机动车驾驶证申领和使用规定》，被称为“史上最严交规”。它的一大特点就是罚款规定随处可见，却没有国外交警常用的口头警告。有学者指出，如果把新交规中直接规定罚款的和间接规定罚款（清除记分也需要缴纳罚款）的项目统计一下，就会发现涉及罚款的项目有170项之多。

网友质疑的背后，亦有对交警动辄罚款却申诉无门的不满。

在我国，对交警处罚不满，可以提起行政复议和行政诉讼，但这两条路都太难走。2014年，最高法行政审判庭副庭长王振宇坦承，10年前，民告官的原告胜诉率为30%左右，近年来下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。而行政复议需要申请人向地方政府或上一级主管部门提起，复议结果基本上是领导说了算，成功率可想而知。

尽管不少地区的“罚款经济”一再被曝光，一再被批评，《道路交通安全法》也明确规定，“任何单位不得给公安机关交通管理部门下达或者变相下达罚款指标；公安机关交通管理部门不得以罚款数额作为考核交通警察的标准。”可即便如此，当地仍然置法律法规于不顾，明知违规，故意为之，被曝光后还认识不清核心问题所在，着急通过停职涉事警员来平息舆论，真是何其荒谬！

有关部门的处分公文如是说：当事警员行为失当，言语粗俗，表述有误，引起了群众的误解，影响了警队形象。警员表述无误，用的是方言俗语，说的是浅显道理，指向的是不罚够就开骂的领导。要说误解，是有交通执法者有意识的“误解”了交通法规与宗旨，将好好的维护交通秩序的罚单执法，变成了钻死胡同一般的“罚单经济”。至于影响了警队形象，不仅是这两名警察，而是执“罚款经济”之法的交警领导与机构。

有曰二：毋庸置疑，“罚款经济”是个“坏经济”，它能让执法者“变坏”——执法者成为“钓鱼翁”；让执法“跑偏”——罚款是目的，执法是手段，典型的本末倒置。我国行政执法和司法部门收费不仅收费规模庞大，收费机构也越来越多，有的城市执法收费和罚款的机构多达三十多个。

“罚款经济”已严重威胁着执法的公正性，严重影响了执法的公信力。分析成因，“罚款经济”寄生在执法权异化的土壤上，在经济利益的“浇灌”下成长，通常采取乱罚款、乱收费等途径来增加“营养”。它是滥用职权、权为己（部门或个人）所用的产物。

执罚之祸

这些年来，执法部门将罚款作为必须完成的任务，何止南阳交警部门？屡有爆料称，一些地方的交通、城管、工商、环保、税务等部门单纯地将执法变成“执罚”，层层下达罚没任务指标，并将指标分解给每个执法者以及协警、协管等协助执法人员，甚至制定了年度罚款创收任务，且和年终奖惩挂钩。在罚款任务高压下——完不成任务轻则挨骂，重则扣除工资资金，出现交警抢开罚单的奇闻也就不足为奇了。

当执法变成为完成任务而“执罚”，执法者极可能背负压力，从部门或个人利益出发，四处凑任务，从而乱执法、乱打击，甚至于违法执法，侵害相关自然人或法人的正当权益。同时，对有利于完成罚款指标的事项则狂飙突进，极尽超标完成之能事，对无多少油水的事项则爱管不管，从而出现选择性执法。有时还“放水养鱼”，坐等某种违法现象泛滥成灾，再“统一收网”，进一步恶化某种违法现象而积重难返。

将执法变成“执罚”，还会加重相关行业负担，消减民生利益。一些运输企业饱受“执罚”困扰，为追求利润不得不超载超速、多拉快跑，威胁民众安全之时，运输市场也形成恶性循环。诸如公路“三乱”问题（乱设站卡、乱罚款、乱收费）仍在不少地方长期存在，不仅导致贸易、运输等企业成本大大增加，还会推高物流成本，物流成本大大增加，势必推高消费品价格，“三乱”罚款或收费最终由消费者埋了单。

有曰三：“罚款经济”积重难返。“罚款”很大程度上已经变成一种“创收”的手段，所谓的“违规”也变成一种“资源”，诸多利益依赖于“罚款经济”之上，并由此引申“钓鱼执法”更是“罚款经济”的变种与升级……

市场经济是法治经济，“罚款经济”与法治社会相左，与社会公平正义背道而驰。要走出“执法经济”的误区，监督机制上的创新与执法者观念上的改变都不可或缺。只有让“执法”、“罚款”从“经济”中剥离出来，才能更好实现执法的要义和罚款的目的。

可见，唯有从根上斩断交管部门和地方财政的利益纽带，才能让地方交管部门一劳永逸地摆脱“借公肥私”的执法冲动与质疑。（本刊整合）