农民进城已成历史性必然趋势

本刊记者 高柳旭

农民进城已成历史性必然趋势

本刊记者 高柳旭

2016年，国务院办公厅发文要求，2020年前约1亿农业转移人口和其他常住人口等非城市户籍人口在城市落户，年均转移户籍人口达到1300万人以上，全国户籍人口城镇化率提高到45%，并规定大中城市均不得以购买房屋、投资纳税等事由为落户条件，城区常住人口300万人以下的城市不得采取积分落户方式，大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年，中等城市不得超过3年。农民进城是一项重大的社会工程，牵一发而动全身。日前，上海逸耘农业发展有限公司创始人、原上海大学教授张炎夏接受《中国商界》记者专访，就农民进城的必要性、农村土地如何处理、农民进城后如何安置等问题，表达了自己看法。

《中国商界》：我国农民一向勤劳，白居易有诗云：“足蒸暑土气，背灼炎天光，力尽不知热，但惜夏日长。”可为什么农民如此辛苦，收入却有不足温饱之需的？

张炎夏：我国2016年粮食总产量为6亿吨，直接从事农业生产活动的人口约为3亿，人均产值约为2吨。美国3亿人口，却只有300万农民，粮食产量便能达到5亿吨，人均产值约为167吨，这表明美国农民数量虽然很少，但美国农民的生产效率极高。如果按照美国的生产效率，目前的粮食总产量只需要360万人就可完成。由于历史与政策原因，大量实际上已经脱离农村的人依旧保留着农村的宅基地、自留地与耕地，造成近10亿人没有彻底脱离农村土地（常住农村人口约6亿），即便依然留在农村的许多人也不再依靠土地生活，直接从事农业劳动的三亿人由于人均产值过低，种地已经毫无利润可言。日本的人均耕地面积虽然只有0.4亩，可是日本的农业从业人口只有300万人，农民人均拥有的耕地的面积反而大大高于我国，人均达到30亩，所以日本农民反而比城市居民富裕。我国农民太多，已经成为我国农业发展最大的阻力。事实证明了以下两点：农民越少农业越发达；农民市民化是国家现代化进程中不可缺少的重要内容。

农村人口居住分散，尤其是西部和东北地区，大多数以“组”和“屯”为单位居住，一个居住点往往只有几十户，所以，从成本方面考虑，根本无法为之提供完善的商业、餐饮、教育、医疗、邮政、通讯等公共服务，也无法实施生活废弃物和污染物的处理。只有人口集中到10万以上，这些才有实现的基础。如果国家为一个居住点的几十户农民提供硬件设施，人均公共支出将会比城市高出几十倍。另外，营业员、教师、医生、驾驶员、工人等职位，也是当地人不能完全胜任的。所以，除非人口聚集到一定程度，也就是城镇化达到一定程度，否则农村人口的生活条件永远达不到城市市民的水平。

如果农村人已经在城市找到收入大大高于农村的稳定工作，他完全可以把农村的自留地、承包地交给留在农村的人，并用宅基地换取城市的保障房。一方面，进城的农民能够过上比在农村更好的日子，另一方面，留在农村的人口因为人均土地面积的增加，从事农业也能够过上更好的生活。过去，已经买房的进城农民不需要交出自己的耕地、宅基地，所以，随着新生人口的增加，人均土地面积越来越少，对农业的伤害也越来越大，最终总有枯竭的那一天。

《中国商界》：目前全国各地都在推进城镇化，城镇化进程中需要注意哪些问题？农村居民就近整体搬迁到附近城市的属地城镇化方案是否可行？城镇化过程中农民有不同意愿怎么办？

张炎夏：城镇化必须遵循自愿、自然、渐进的原则。什么是自愿？农民自己认为有必要离开乡土时国家去帮助他，而不是要农民按照别人的意愿背井离乡。什么是自然？城市的形成不应是人为的计划，而应是人口自愿集中在先，然后由政府建设配套设施，决不能先建城后迁人。因为城镇不像经济开发区那样可以招商。只有在人口集中到一定程度时，比如新建大企业聚集了几十万工人，周围就会形成商业、餐饮、娱乐等各行各业，然后土地出让金就会上涨，政府就能获得建设城市公共设施的资金，获得向进城农民提供免费保障房的资金。而公共设施越完善，土地出让金的收益就越高，政府就能安置更多的人，导致人口的进一步增长，这又能进一步拉动土地出让金的上涨，如此形成良性循环，城镇化在不知不觉中就实现了。政府不但不需要投资，还能获得越来越多的税收。什么是渐进？就是一个长期的过程，不能揠苗助长。让愿意进城的先进城，循序渐进。很多在城市里已经有了相当收入的农民，为了孩子的教育，为了老人的医疗，为了生活的方便，是愿意进城的。先把这部分人安排好，条件成熟了再安排今后愿意进城的农民。政府需要的只是废除诸多不合理的法规，颁布新的能够促进和配合城镇化的法规。

属地城镇化的想法是好的：让组（屯）的农村人口集中到村，然后再由村集中到镇，由镇集中到县。问题是农民凭什么要按“属地”迁徙？农民只有在从事农业无法生存的时候才会考虑迁徙，如果从事农业收入很高或者足以生存，是没有人愿意背井离乡的。而农民不从事农业了，“属地”就没有任何意义了。农民从组（屯）集中到村，甚至到镇和县，让他们做什么呢？靠什么生活呢？我家所在镇就发生过这样的事，把一个村的里所有组的居民都搬迁到镇上的一个居民小区“万春苑”。农民生活条件是改善了，但生活成本增加了（要收取物业费），而农民的收入却没有增加。同时，因为没有更好的工作岗位可以给农民，农民种地也不方便了，结果成为一件花钱讨骂的事，这是一些地方盲目地搞“属地城镇化”的后果。城镇化不能针对还在务农的农民，农民不务农，又不能务工、经商，这样的“属地”反倒让农民不再属于土地。

在很多情况下，农民是不可能自愿集中到指定地方去的，他们更愿意搬到他们认为适合自己工作、生活的城市。所以，即使是远离家乡的大城市，比如北京、上海、广州，往往也会成为农民的首选，因为那里的医疗、教育、商业、公共交通等都比小城镇好，最重要的是那里的工作机会多，工资也高。政府需要做的是尽量满足农民的需求，不必考虑“就近”、“属地”等因素，让农民搬过去，农民绝对不会听。

《中国商界》：农民进城后会给农业发展带来什么影响？会不会出现耕地大规模抛荒现象？

张炎夏：农民进城会造就劳动力成本降低，促进了出口制造业的发展，但这不是城镇化的目的。城镇化的终极目标是改善现有农村人口的生活条件，低人工成本只是暂时的，对制造业的促进也不会很长久。而城镇化对农业的促进倒是很明显的，也会是持久的，这是基于农村人口过多已经导致农业根本没有合理利润的事实，农业不能赚钱就不可能持续发展。如今农村人口还能够生活下去，是因为他们没有单纯地以农业为生。这一点从全国农业GDP仅仅只有几万亿元就可以推算出，近10亿农村人口人均年收入不会超过几百元。城镇化减少农村人口必然导致人均农业收入的增加，农业有了效益才会发展。即使每亩地能赚500元，但是全国农村人口人均二亩地，人均收入才1000元，怎么过日子呢？反之，即使每亩只赚50元，如果人均1000亩，就能够收入5万元，又有谁会不愿意种地呢？那时种地的人已经不再是农民而是农业工人，他们甚至全国流动，比如专业的收割队伍，每年9月开始从黑龙江开始收割，然后是吉林、辽宁、河北、华东、华南，一直到海南。农民不再需要自己养收割机了，可以在全国招标，雇佣专业收割队，不但收割质量好，效率高，成本还低。所以，城镇化将使落后的小农生产方式逐步走向工业化生产方式——专业分工、社会化协作。即所谓“农民管理，工人种地”的模式，这样，农业只会发展不会萎缩。

城镇化不是把农村建成城市，而是把分散的农村居住点搬进城市。城市不仅土地利用效率高，市政、商业、医疗、教育、服务设施使用的人也多，因而人均公共支出较少。城镇化能够减少农村分散的居住点，通过减少这些组（屯）的数量达到减少大量非农业用地的目的。据测算，每减少一个组（屯），仅道路一项，平均能减少十多公里（在边远地区甚至是几十公里）。即使在上海，平均每户农民家庭往往只有三四口人（一两个老人带两个孙子），但是宅基地往往达三四百平方米（算上房前屋后的自留地）。所以，城镇化应该是能够节省大量耕地的。为什么实际上没有达到这样的效果？因为过去不准农民通过土地流转获得收益，进城的农民又不在乎种粮收入，所以土地抛荒现象严重。现在已经放开土地流转，但是应该严禁土地转性，无论土地流转到个人还是企业，最后还是只能种地，这就从根本上保证了耕地不会减少。而以往的政策是，宅基地不被纳入交易范围，城市建设用地却在不断扩大，因此耕地越来越少。

农民交出的宅基地必须统一还田，并根据农村还田的面积批准增加住宅建设用地面积，而且必须保证还田面积大于建设面积。那么，随着城镇化的发展，我国的耕地面积就不会减少，而且还会增加。宅基地只能就地还田，既然是迁徙，在城里添置住房，乡下的住房就不需要了嘛！如果原来在农村的宅基地不还田，城市周边的耕地就得不到补偿，等于被蚕食了。就算只有5亿人进城，起码需要100亿平米的住房，再加上配套设施用地，几亿亩耕地就没了。国家住宅建设用地的增量必须小于零，因为总人口不增加，住宅建设用地就不需要增加，还可以减少。尤其是农民市民化是把分散居住且住宅非常宽敞的农民搬进住房紧凑的城市集中居住，土地的利用率提高了，道路、市政、教育、医疗、商业设施的利用率都会提高，因此总住宅面积应该减少而不是增加。

可以这么说，最近30多年的经济发展，有相当一部分是建立在蚕食耕地基础上的，这样的发展方式是不可持续的。

在人口没有大规模增加的前提下，住宅建设用地面积的无限制增加，消耗大量耕地，根本没有必要。立法规定建设用地增量小于零，城市增加住宅建设用地的前提条件就是得到农民宅基地还田面积指标。做到这一点，农民市民化的任务就容易解决了，政府也不用出资了。

《中国商界》：近几年城市房价不断上涨，农民如何在城市买房安家？农民大规模进入城市会不会造成新一轮的房价暴涨？

张炎夏：城镇化就是要让农民在城市住下来，可是怎么住呢？让农民买商品房吗？且不说农民没有钱，就是农民有钱也没有道理让他们自己出钱，因为城市居民最初的住房几乎也都是实行房改房政策时免费得来的。所以，只要农民交出自己的宅基地、自留地、承包地，就应该给农民免费的住房。谁出钱给农民建房？当然是政府。钱从哪里来？当然是土地出让金，因为土地出让金本身就是卖农民土地的收入。只是国家必须制定法律，规定按一定的比例从土地出让金中抽出资金用于保障房、廉租房建设。这样的保障房必须免费提供给交出自己宅基地、自留地、承包地的进城农民，而且应该根据农民移居城市的不同，确定不同的置换比例。

当然，如果有开发商愿意投资农业，农民交出的宅基地、自留地、承包地也可以转给他们经营，前提一是要在城市给农民建设保障房（政府不应该收土地出让金），二是获得的宅基地、自留地、承包地必须用于农业。即：土地不能转性。

现在的城市居民在上世纪90年代的房改房政策以后都有了自己的住房，为了改善居住条件，买房就应该市场化。农民也应该像早期城市居民那样获得免费的保障房或者廉租房，如果农民觉得保障房或廉租房档次低想住高档房，就要靠个人努力了。

商品房房价上涨与保障房、廉租房无关，不会影响进城的农民。而商品房房价越高，土地出让金越高，有什么不好呢？也不用担心人口大量聚集会导致城市土地资源紧张，上海崇明区有1000多平方公里的农业用地，种植粮食完全不必在寸土寸金的地方，粮食种植可以由东北和中西部地区去做，崇明区1000多平方公里的农业用地完全可以转换土地用途，人口聚集反而会节约土地。而且长江下游的出海口污染严重，又怎么能种出安全的稻米？

偏远的中西部农村，周围多是三线及三线以下城市，有很多在外奋斗的农村年轻人希望能够成为一、二线城市的市民，可是目前没有一个一、二线城市愿意接纳外地农民进城的，这是不行的。农民必须自愿迁徙到愿意去的城市，因为北京、上海、天津、重庆等都是中国的城市，既然外地农民愿意去，就不能在法律和法规上加以限制。所以，必须打破地方保护主义限制。事实上，目前也只有北京、上海、广州、深圳、天津等这样的一、二线城市的土地出让金能够负担得起向进城农民提供免费保障房和廉租房的能力。

《中国商界》：数以亿计的农民进城后，不会发生就业不足的情况吧？

张炎夏：当然不存在这样的问题。因为中国的城镇化只是一个如何安置已经在城市有稳定工作岗位农民的问题。也就是说，对于没有稳定就业岗位的农民不是政府目前应该要考虑安置的对象，而且这些尚未在城市有稳定工作岗位的农民，他们也并不想随便找个地方就把家迁过来。他们会在四处尝试更适合他们生活和工作的地方，直到他们找到稳定的岗位又适合生活的地方。所以政府更不应该把这些并没有强烈愿望离开农村的农民赶进城市。

《中国商界》：现在进城的农民工都有工作，但是如果遇到经济危机，出口制造企业大量倒闭，农民工大量下岗时将回不到农村，会不会威胁社会稳定？

张炎夏：虽然农民进城以后也确实会遇到下岗的问题，因为过去农民工的工作主要以出口加工业为主，我国的出口制造业的GDP一度占全国GDP的60%。可是，如果允许农民成为市民，大量涌入城市的人口会极大地拉动内需，更多出口企业将把产品投放到国内市场上。这种内需的扩大，必将催生大量新的就业岗位，比如市政、通讯、工业、服务业、商业、交通、商储、文体娱乐等。这种需求不会一夜之间形成，很可能是20年甚至50年才能完成，这就是说，在几十年内都不必担心需求的萎缩。所以，城镇化反而可以促进我国经济的对外依存度。留在农村的农民收入也会大幅度提高，对经济的拉动更属于优质内需。农民原来是自给自足的群体，成为居民后会转变为消费群体。过去，城市的3亿居民对农产品的需求才1.5万亿元，人均才1500元。农民市民化以后，城市居民增加到12亿，最终会导致对商品化农产品的需求增加到6万亿元。而这时农村人口只剩1亿人了，农民人均收入就可以超过6万元，其富裕程度不亚于城市居民。这对于缓和目前制造业下滑拖累整个国民经济的局面也是很有意义的。

《中国商界》：由于城乡经济水平差距巨大，一些城市居民担心农民市民化后会拉低自己的生活质量，您怎么看待这种对立问题？

张炎夏：现在一些市民反对农民进城，害怕农民的大量涌入会影响到他们的生活质量，这种担心是典型的计划经济思维。农民市民化不是要动员农民进城，只是要让已经在城市长期生活并有稳定工作的农民合法地安顿下来，这并不会必然导致进城农民数量的增加。农民市民化的前提是农民大部分已经进城，并且已经在城市有了稳定的工作。现在这个条件已经具备，去年全国农民人均收入1.14万元，10亿农村人口的总收入就是11.4万亿元，扣除其中来自农业的收入1.1万亿元后，就可以得出去年全国农民收入中有超过90%的收入（约10万亿元）来自非农业。现在全国农民工的人均年收入2万元为基数，就可以推算出去年起码有5亿农民在城市打工（用10万亿元的总收入除以2万元的人均收入）。由于中国农村劳动力一共才5亿人，所以说中国农村劳动力已经基本都在城市打工。

今天实施农民市民化的条件是成熟的，已经不存在有更多的农民需要进城的问题了。