用科学态度推动新型城镇化建设

本刊记者 耿黎明

用科学态度推动新型城镇化建设

本刊记者 耿黎明

近年来，我国政治经济体制改革卓有成效，农村发生了天翻地覆的变化，幢幢高楼平地起，小时候住过的地方也已变了模样。曾几何时，家乡是安扎在心底深处浓得化不开的思念，是排排平房身后冒出的袅袅炊烟。然而现在很多离家闯荡的人们思乡情绪正在渐渐变淡，家乡正在失去在人们心目中独有的标志性记忆。不可否认的是，农村在发生变化的同时，乡愁记忆也在一点一点地消逝，有些农村在城镇化进程中过度强调片面发展，致使“城镇化建设出现千镇一面”，不能突出地方特色，使“鬼城”现象在各地频频出现。全国人大代表、云南省红河哈尼族彝族自治州建水县委书记李烨说：“有的很好的古村落、古民居、古建筑被破坏了。习近平总书记曾在之前的中央城镇化工作会议上说过，如果我们的城镇化成为回不去的乡村、记不住乡愁的城镇化，这样的城镇化无疑就是断代的城镇化。《政府工作报告》以数字化的形式确定了新型城镇化的目标，但城镇化决不能成为追求数字化的过程。”

李烨认为，在推进新型城镇化过程中应坚持绿色发展，和新农村建设相辅相成。现在很多地方政府在推进城镇化过程中，有一刀切的倾向。推进城镇化非常必要，在推进城镇化时，推进与保护要有机地结合，规划方面要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有的山水脉络和独特风光，让城镇融入大自然，让市民看得见山，望得见水，记得住乡愁。

城镇化发展脉络

城镇化概念产生于有计划的商品经济时代，与城市化相对应，城镇化特指意图通过农村工业化进程实现农村人口“离土不离乡”的空间转移，通过优先和积极发展农村小城镇，推进城市化进程。“城镇化”是我国特定经济社会条件和特定体制背景下的产物，其产生和发展有着深刻的经济社会和体制机制背景。

据了解，从1979年～1992年，我国城镇化率由18.96%提升至27.46%，上升了8.5个百分点；全国人口总数从9.75亿增加到11.72亿，城镇人口总数从1.85亿增加到3.22亿，增幅达87.21%。

1993年～2002年，我国城镇化率由27.99%提升至39.09%，短短10年即上升了11.1个百分点；全国人口总数从11.85亿增加到12.85亿，增幅为8.44%，城镇人口总数从3.32亿增加到5.02亿，增幅达51.20%，城镇人口增速明显高于全国总人口增速的特点尤为突出。

从2002年底的党的“十六大”关注大城市与小城镇协调发展开始，国内城镇化率在保证较高增速的同时，各自孤立的发展局面开始扭转，并逐渐形成了新型城镇化的概念。

2015年年末，全国总人口137462万人，比上年末增加680万人，其中城镇常住人口77116万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为56.1%，比上年末提高1.33个百分点。

从户籍人口城镇化率来看，2015年我国常住人口城镇化率为56.1%，而户籍人口城镇化率仅39.9%。前不久，国务院发出《关于推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》，提出统筹推进本地和外地非户籍人口在城市落户，并要求在“十三五”期间，城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，配套政策体系进一步健全，户籍人口城镇化率年均提高1%以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2%以上。随着人口城镇化的速度减缓，要实现2020年全国户籍人口城镇化率45%的目标，还需要政策多方面扶持。

2016年中国城镇化率超过57%，预计到2020年将超过60%。但是，从目前城镇化发展的新趋势来看，乡村人口大规模向城镇集中的阶段已经过去。城镇化的速度今后可能会放缓，进城农民工的数量增长已经大为减弱。中国农民户均耕地只有0.5公顷，不会像发达国家那样，农民总数最终会下降到5%以下。未来中国城镇化会采取什么样的态势，仍需要认真观察和研究。

城镇化发展模式

中国特色的新型城镇化道路可以概括为四种基本模式：城乡融合型城镇化模式、集约型城镇化模式、和谐型城镇化模式、可持续型城镇化模式。中国社会科学院城市发展与环境研究中心副主任魏后凯在谈及城镇化道路模式时说：“十六大报告提出：走中国特色的城镇化道路。2007年5月，国务院进一步明确提出‘走新型城镇化道路’。传统的中国城市化战略虽然存在一些弊端，但也是有中国特色的，而某些国家采取的新型城市化做法未必都适合中国，因此不能将两者分割，它们是有机联系的整体，即中国特色的新型城镇化道路。中国特色的新型城镇化道路是一种符合中国国情的要求，以‘多元化、渐进式、集约型、和谐型、可持续发展型’为特征的新型城镇化道路。”

多元化模式。包括规模、区域、机制、动力等方面的多元化。即在规模方面，大中小城市与小城镇协调发展；在区域方面，不同区域发展模式存在差异；在机制方面，市场机制与宏观调控相结合；在动力方面，多种经济成分、多种产业共同拉动。

渐进式模式。包括科学把握城镇化的速度、规模，使城镇化与经济发展相适应，与吸纳人口容量相适应，采取过渡性的农民工城乡“双栖”生活模式，逐步放开户籍制度等。

和谐型模式。强调城乡统筹，和谐人居，社会平等，安全保障。其中，城乡统筹就是要实现城乡双赢的良性互动。

集约型模式。强调土地的高效集约利用，发展紧凑型的城镇化，保护基本农田，发展城市群和都市圈，协同聚集各种要素。

可持续发展型模式。强调城镇的可持续发展，建设资源节约和环境友好型社会，以及对开发强度和生态空间之间的平衡控制等。

城镇化发展问题

摆脱城乡二元结构的发展方式，协调好城市和乡村间的发展关系，走好大小城镇自己的特色发展之路，进一步推进城市化进程，需要克服在发展过程中存在的不足，探索有中国特色的新型城镇化道路。与此同时，也不可避免地面临着各种问题。

一方面是农民土地物权基本形同虚设。这一基本特征导致了四个主要问题：农民土地权利弱化；地方政府(市县一级)过度依赖土地出让收入及与土地相关的融资；城市面积迅速扩张和城市土地使用效率的低下，和与此相关的耕地占用和流失；土地法律框架不完整。

全国政协委员、经济学家厉以宁在政协经济界别小组讨论政府工作报告时指出，以人为核心的新型城镇化，首先要解决农民在城市的住房问题。让他们安居下来，一边能打工，一边能照顾到家里。“农民在城里有了房子，家庭团聚，生活安定下来，还能带动内需。”

另一方面是把城镇化变成了造城运动。各地在大张旗鼓地搞城镇化的同时，面临的一个颇为尴尬的现实是，众多县级市要建超高层写字楼，大搞“城市综合体”。还有一些城市以加速城镇化进程为幌子，以建设工业园区为名，以获取土地出让收入及相关税费为目的，大搞扩城、造城运动。

有观点认为，鼓励更多的返乡下乡人员在农村创业是“逆城镇化”行为。农业部副部长陈晓华解释，城镇化是社会发展的大趋势，不可逆转，城镇化在现阶段主要是人口的城镇化，但不排斥城乡要素的平等交换。在我国，城镇化不等于城市化，发展小城镇尤其是特色小镇，发展县域经济，实际上是中国特色新型城镇化的重要特征。

中国社科院副院长李培林对此也表示，新型城镇化是乡村的复兴，逆城镇化、城乡一体化、乡村生活的复兴，是今后新型城镇化的一种大趋势，新型城镇化并不意味着把农民都迁到城镇居住，但意味着会把乡村建设得更加美好，让生活在乡村的人也能达到城镇的生活品质，同时还能体会到乡间的绿色、休闲和泥土的清香。

城镇化发展方向

回顾我国城镇化历程，可以看到，支撑城镇化进程的主要是工业化，但工业化之所以能如此迅猛推进，一是靠大量廉价劳动力的优势，二是靠政府主导的大规模固定资产投资。但这两个因素在未来都会发生很大变化，城镇化发展方向可借鉴产业综合体模式、旅游小镇集群化模式、产城融合一体化模式、旧城改造与更新模式、新型农村社区发展模式这五大城镇化发展路径。

产业综合体模式 以生态产业为核心形成的小城镇是新型城镇化的核心发展路径之一。通过开发创建高效生态产业综合体，做到扶持一个乡镇，带动一片乡村，富裕一批农民。主要包括创意设计型综合体、现代农业服务综合体、生态制造综合体、商业休闲娱乐综合体等类型。把农业、农村和农民与新型镇化建设结合起来，结合自身特点，以广阔农村为基础，以广大农民为依托，以乡镇和乡村为主战场，以农业、农村、农民为主体的新型中小城镇化为载体，创立具有乡村特色的智慧型、生态型、科技型及文化型的高效生态产业综合体。在这个过程中，政府和企业发挥着不同的作用。政府统筹谋划，完善设施建设与综合服务功能，促进土地流转，集中安置居民，统筹产业形态发展，形成产业综合体发展的整体氛围。企业将技术研发、生产制作、成果展示、创意设计等融入综合体，并为居民和产业工人提供商业和娱乐服务，将产业综合体做成集约、智能、绿色和低碳的发展模式。

旅游小镇集群化模式 把握休闲产业发展浪潮，开发适销对路的旅游产品，改变乡村风貌，推进乡村休闲、文化旅游、养老宜居、旅游地产和名特绿色旅游商品开发，积极发展自驾游等新业态，为游客提供全方位优质、舒适的旅游服务，这是与新型城镇化建设结合，实现城乡统筹发展的另一路径。针对地方特色，依托自然资源，形成特色文化、温泉、滑雪等特色主题旅游风情小城镇，大致可开发四大旅游小镇集群模式，即：文化主题小镇、旅游城镇综合体、旅游产业城镇、特色风情旅游度假区。文化主题小镇是基于文化资源，可以打造文化名城名镇、休闲古城古镇、民族风情城镇、艺术城镇、工艺城镇、电影城镇等。江西省永新县就是一个很好的案例，在新型城镇化建设中，该县坚持建与设并重，拓宽城市框架，提升城市品位。规划设计先行，按照“山水禾城、人文永新”的发展理念、“北拓、东跨、南控、西调”的城市空间发展战略，在县城总体规划的基础上启动全县经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态规划等“多规合一”试点，全面推进规划体系兼容合并，努力促成“见山见水、记得住乡愁”的特色魅力城区。

产城融合一体化模式 在上一轮的城镇化建设中，以政府为依托，以政策为导向，整合各方资源，实现城市地域空间和人口规模的跨跃性增长及产业结构转型，出现了连片的工业区、开发区和新城区，但增长模式单一，出现过度开发、土地浪费、基础配套落后等问题，形成产业单一和“卧城”、“睡城”及“空城”等现象，造成有产无城或有城无产的局面。

产城融合一体化模式是解决以上问题的最佳方式，即把产业和城市看作一个有机整体，可以把一个组团式区域看作一个复合型城区，除了产业功能外，再加入相关的城市服务功能，发展文化、娱乐、生活等方面的配套设施。实现“以产兴城”，要把节约、集约用地与新农村建设相结合，注重提高郊区土地使用效率，以城镇化带动农业现代化和新农村建设。注重规划能吸纳城镇居民和失地农民就业的产业，要与产业布局、功能定位相结合，作为城镇化发展的基础和重要支撑。加快完善商务、文化、居住、娱乐等多元化功能，使城市功能趋于完善。最后做到“以城促产”，就要坚持“以人为本”的城镇化，防止出现“农村建城，农民离城”的现象。

旧城改造与更新模式 在旧城改造过程中，一些地方政府由于盲目追求“现代化”、“形象工程”和“经济效益”，对旧城大拆大建，使这些最具文化特色的区域迅速消失，造成“千城一面”的现象；与此同时，大拆大建也引发了大量社会问题，如建设与安置矛盾突出，原有社会网络被割裂等。城市更新不是对旧城的完全否定，而是在旧城的基础上不断发展、新建、扩建和完善。将旧城改造与城市更新纳入城市规划当中，有计划、有组织地施行，加强维护，合理利用，适当调整，逐步改造，集中领导，统一管理，追求环境效益和社会效益的有机统一。在这个过程中，要鼓励经验丰富、资金雄厚的大中型房地产企业参与城市改造与更新。通过政府与企业的沟通，利用私人资本弥补政府资金的不足，同时严格资金用途，加强使用监督，保证项目顺利建设。防止开发项目为私人企业所左右，只考虑经济效益而缺少人文关怀。同时，要立足城市持续发展需求，体现以人为本的理念。在城市更新与改造过程中需要从城市系统、城市生长发展的角度出发，关注社会、政治、经济和文化等问题，实现城市各部分在时间和空间上的协调。特别是在历史文化名城的保护和更新中，更需要用战略性眼光看待和解决保护与发展之间的矛盾。认真研究城市环境、城市历史、城市空间特征等宏观因素，确立包括城市空间结构、经济产业结构、文化延续性、自然景观等社会、经济、文化的多元复合并分步实现的城市更新目标体系，指导城市有序更新

新型农村社区发展模式 新型农村社区，是指打破原有的村庄界限，把两个或两个以上的自然村或行政村，按照统一要求，合并建设新的居民住房和服务设施，统一规划和调整产业布局，组建成新的农民生产生活共同体，形成农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局。

新型农村社区不同于传统的农村社区，它不仅以农业产业为基础，还将产业集聚、工业发展、服务业发展与农业农村发展衔接起来，是现代城镇体系的重要组成部分。其重点在于改变农民生活和生产方式，提升农民生活质量；调整优化产业结构，推进农业现代化；发展农村二、三产业，促进农民就地就近转移就业；加快缩小城乡差距，让农民享受到跟城里人一样的公共服务。

以农民为核心，以促进农村地区发展为目标，从经济、产业、土地、社会伦理、地域文化、资源节约、环境友好等多角度综合思考和入手，以农民利益为出发点，始终贯彻农民是使用者、受益者的思想，同时结合乡村、地域文化特色，建设配套完善的新型农村社区。

基于城乡一体化的大背景，以乡村观光休闲度假功能为主导，以乡村观光休闲业态为特色，以乡村商业休闲地产为支撑，以田园乡居生活为目标，通过土地的整合、城市基础设施的引入、文化特色的呈现、农民就业的解决，使独立村通过改造升级，向旅游综合新型社区发展。