德国巴登符腾堡州气候保护法及其对我国的启示

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摘要：德国巴登符腾堡州2013年出台的《巴登符腾堡州气候保护法》确立了该州的气候保护管理体制，建立了报告评估制度并出台了配套政策。德国作为大陆法系国家的典型代表，在联邦层面尚未开展应对气候变化专门立法的情况下，其州级层面的应对气候变化立法经验和立法过程值得我国在构建应对气候变化法律体系中学习。

关键词：德国巴登符腾堡州应对气候变化立法

目前在德国联邦层面尚未开展应对气候变化专门立法的情况下，已经有巴登符腾堡州（以下简称“巴州”）在内的4个州开展了应对气候变化专门立法。巴州位于德国西南部的工业发达地区，正在受到气候变化的严重威胁，于2013年7月颁布了《巴登符腾堡州气候保护法》。

一、德国巴州气候保护法的立法背景

德国是联邦制国家，联邦和16个州均有立法权，拥有比较成熟的立法规范。德国的法律渊源分四类：一是直接适用更高层级的立法。如欧盟层级的法律已经规定好的，不需要转为国内法的，可以在德国直接适用。二是涉及国家主权的立法，如外交、国防、核安全、国家交通战略等领域的法律，立法权在德国联邦；三是涉及各地区具体发展的立法，全部由州级立法机构负责，如建筑领域百分百都是州一级负责立法。四是联邦和州都有立法权的，凡是宪法有规定，而联邦层面没有立法的主题，各州都可以开展立法。具体到环境领域，虽然很大比例是联邦层级的立法，但由于环境保护涉及范围很广，具体情况复杂，很多州也都有立法权。尤其是近几年通过宪法改革，16个州获得了更多的立法权，在联邦层面开展立法的过程中会充分尊重各州的意见，立法往往是各利益相关方相互平衡、妥协的结果。

由于德国在碳排放总量上已经达到峰值，排放曲线呈下降趋势，因此比照自然情况下的减排量和减排目标之间的缺口，就是需要通过实施气候政策法规所要达到的目标，也就是说需要通过出台政策法规促使减排曲线下降更快。例如，据测算德国在不采取任何政策措施的情况下到2050年会减排60%，若按照80%减排目标来算则缺口是20%。在德国本届大联合政府组阁前，两个政党已经对2020、2030、2040年的减排目标形成共识，其气候政策的核心目标是到2020年比1990年減排40%，到2030年减排55%，到2040年减排70%，到2050年减排80%—95%（根据《巴黎协定》的要求则要达到100%）。这些刚性目标是严格按照国际法义务上分解下来的。

德国政府实施了促进减排的政策组合拳，主要包括能源政策、财税政策和利用市场机制。德国能源政策的核心是“能源转型”。2010年的《联邦能源整体方案》包含三个支柱：一是促进现有能源转型，2011年后提出“弃核”；二是发展新的和可再生的能源；三是提高能效。同时，德国联邦还通过《联邦预算法》、《复兴银行促进法》，在税法体系中征收能源税，对减排企业在融资上给予激励，在信息等方面提供帮助。到目前为止，德国在实现了27%的减排目标同时，经济增长了39%，证明经济增长与减排脱钩了，减排与经济具有负相关性，同时也印证了德国整个气候政策的有效性。

二、德国巴州气候保护立法的特色亮点

德国各州由州议会负责立法，州政府负责执法，州法院负责司法，目前已有4个州颁布了州层面的应对气候变化法，包括位于西南部地区，以重工业为主的巴州。

（一）巴州气候保护的立法过程

巴州在气候立法之前有一个科学论证的过程，证明在一定时间内巴州气候变化可能面临的问题。同时考虑到德国的减排目标和巴州自身的资源潜力，分析得出巴州的减排可行路径一是降低一次能源的消耗，二是发展可再生能源。在科学分析的基础上，巴州提出了自身的减排目标是“到2020年在1990年的基础上减排25%，到2050年前减排90%”。与德国联邦的减排目标不一样的是，巴州所有部门到2040年应达到碳中性。

基于科学论证，巴州议会于2013年7月17日以绝对多数通过了《巴登符腾堡州气候保护法》（Climate Protection Law），核心目标是“将二氧化碳排放大大降低，到2050年将二氧化碳排放降低到1990年排放水平的90%以上”。通过立法主要解决了4个方面的问题：一是制定关于气候保护的框架性制度；二是将具体的减排任务进行分解；三是对州以下的基层组织的气候保护工作进行指导，分为“联邦—州—基层组织”三个层级进行管理；四是规定了气候保护中的公众参与，鼓励公众和大社团等积极参与应对气候变化。

巴州在立法过程中非常注重公众参与，在立法过程中将法律所涉各部分分解，包括能源、建筑、交通等，在征求意见时综合各利益相关的名单，综合考虑其利益相关的程度。巴州有120个协会和社会团体、100个公民代表参与了立法过程。州议会在进行立法中举行了听证，一是了解各地区的具体情况，二是消解可能产生的社会阻力。

（二）《巴州气候保护法》的主要特点

巴州立法除了关注落实减排目标的具体措施外，还包括了适应气候变化的内容。其中关于适应气候变化的内容主要集中在第4条，是根据适应气候变化目标分解做出的具体规定。适应气候变化的数据多且复杂，巴州在开展气候立法前对气候损害、日照时间、洪水、降雨量的变化都进行了充分地论证，立法根据这些数据提出了适应气候变化的相关措施。在每3年的政府气候保护工作报告中也尽可能地提到关于适应气候变化的指标落实情况。

关于法律责任，《巴州气候保护法》属于行政法，法律中规定的主体和客体都是公权力主体，如果哪个大区未完成目标，可以进行行政问责，没有刑事责任。《巴州气候保护法》是框架法，对其他煤炭、能源相关领域的法律具有原则性地指导作用，关于法律惩罚措施就放在具体的法里面，在执法时是根据具体的法律去进行追责的，在《巴州气候保护法》中没有执法的依据。

（三）巴州气候保护法的配套政策

在巴州本届政府的组阁协议中，明确要开展气候立法并同时制定配套的气候保护计划。巴州环境、气候保护和能源部负责了《巴州气候保护法》法律草案的起草，并牵头制定了巴州《能源和气候保护计划》（以下简称IEKK）。IEKK与《巴州气候保护法》的制定基础都是科学的论证，两者的制定是齐头并进的。在巴州气候保护法出台后一年，IEKK在提交州议会讨论后由州政府决定实施，每5年进行一次修订。

由于《巴州气候保护法》是一个框架性的法律，因此IEKK的主要任务就是将减排目标进行细化、分解并提出目标实现的措施。IEKK首先是个向下分解目标的计划，按照目标走廊的方式，分交通、工业等部门进行目标分解，特别是针对本州的热能资源优势提出了一个提高热能的具体措施。

（四）巴州气候政策法规的实施

由于德国联邦没有专门的气候立法，所以巴州执法部门关于气候保护工作的执法依据是《巴州气候保护法》和IEKK。由于《巴州气候保护法》和IEKK主要涉及规划与审批，主要是在原有规划与审批中增加气候保护的内容，因此不需要新建执法队伍，执法的总体人数并未增加，只是职能上进行了调整，增加了执法的细节，执法时会增加与气候保护有关的内容。

巴州所辖12个大区在出台了《巴州气候保护法》和IEKK之后，要主动将《巴州气候保护法》和IEKK的气候目标纳入本区已有的规划，同时在进行新规划时要考虑《巴州气候保护法》和IEKK的目标。例如巴州有的地区多山，在关于山区的规划中要按照《巴州气候保护法》和IEKK的要求来规划能源布局。

巴州政府在规划审批团中增加了一个位置，专门负责审查规划是否符合《巴州气候保护法》和IEKK的要求，甚至细化到某个地区新建风电站对气候的影响都要审核。《巴州气候保护法》实施以后，巴州地方的区域规划、能源规划、交通规划法均据此进行了修订。

（五）巴州气候政策法规的报告与评估

巴州气候政策法规非常注重透明度和可评估。巴州环境、气候保护和能源部负责每3年作一个详细的气候保护工作报告和简报，要按照《巴州气候保护法》和IEKK的要求进行评价，看3年中做了什么，有些为什么没有达到。除了巴州环境、气候保护和能源部之外，巴州政府的所有参与部门都要参与报告。每3年一次的政府气候保护工作报告需要提交给专家委員会进行评估，评估所做工作对于气候保护的效果。

同时巴州议会会对《巴州气候保护法》和IEKK进行每5年一次的审查。绿党目前在工业发达的巴州已经连续执政2届，对于法律5年一次的审查和更新很重视，需要保持法律的与时俱进。

三、德国巴州气候保护法对我国的启示

（一）立法过程中注重公众参与和信息透明

德国在开展立法过程中非常注重公众参与，广泛征求立法可能涉及的利益主体的立法意见，举办听证程序，并据此对法律草案进行修改。德国联邦在法律草案提交联邦议会讨论前，需要经过非正式专家座谈和正式书面征求意见的形式，近年来又增加了网上公开征集意见的形式，公开征求利益相关方的立法意见。德国巴州有120个协会和社会团体、100个公民代表参与了州气候立法过程，州议会在进行立法中举行了听证会以了解各方面对法律草案的具体态度，消解可能产生的社会阻力。

我国正在开展的应对气候变化立法和气候变化重大政策制定过程中，也应该本着“开门立法”的精神，广泛听取地方政府、企业和公众代表、社会团体的立法意见，以减小立法阻力。同时在立法过程中应注重国家和地方气候管理部门的充分沟通，同时推进国家和地方的气候立法进程。

（二）立法内容上突出减排目标

德国的气候法规和政策的核心是提出了分阶段的减排目标，并围绕目标分解落实安排法律条款。德国联邦气候政策的核心目标是“到2020年比1990年减排40%，到2030年减排55%，到2040年减排70%，到2050年减排80%—95%”；德国《巴州气候保护法》和IEKK的核心目标是“到2020年在1990年的基础上减排25%，到2050年前减排90%”。将这些目标纳入法律和政策，有助于建立减排目标倒逼机制，促进各行业、各地区采取减缓行动以促进减排目标的实现。

我国在《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》中提出了“到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%”的强度目标，在国家自主贡献文件中确定了“二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰；到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%”的中长期目标。在开展国家应对气候变化立法和重大气候政策制定过程中应该努力将这些目标纳入并进行细化，通过国家法律的强制力保障减排目标的实现。

（三）立法完成后建立定期跟踪评估机制

气候政策法规的制定具有一定的前瞻性，为保证政策法规中提出的目标和措施符合实践进展，德国联邦和巴州均建立了气候政策法规的定期跟踪评估机制。

德国联邦政府规定了每5年一次的报告和政策评估制度。政府部门需要分别向联邦议院、“行动大联盟”和环保部提交气候政策实施情况报告，德国议会根据气候报告评估结果，对中长期气候政策进行修订。德国巴州环境、气候保护和能源部负责每3年按照《巴州气候保护法》和IEKK的要求作一个气候保护工作报告，巴州议会负责对《巴州气候保护法》和IEKK的落实情况进行每5年一次的评价。

我国目前虽然还没有完成应对气候变化立法，但从国家到地方已经颁布了多项应对气候变化的重大政策，开展了多种形式的试点示范。结合我国近几年建立的重大政策、重大改革、重大项目后评估制度，有必要及时对现有应对气候变化政策进行跟踪评估，以保障气候政策的有效性。

（田丹宇，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心政策法规部助理研究员。）