房地产供给侧改革与农民工市民化*

摘要：房地产供给侧改革与农民工市民化存在着内在的互动关系，房地产供给侧改革有助于推进农民工市民化，反过来农民工市民化也会促进房地产市场健康发展。当前我国房地产市场呈现出加速分化的态势，房地产供给侧改革与农民工市民化关系扭曲，影响着我国房地产去库存和农民工市民化。为此，亟须建立房地产供给侧改革与农民工市民化的协同联动机制，加快住宅建设用地出让制度、城镇住房保障制度、房地产税费制度、农村产权制度等改革，探索房地产去库存与农民工市民化一体化的解决途径。

关键词：房地产供给侧改革；农民工市民化；协同联动机制

中图分类号：F293.3文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）02-0030-05

房地产供给侧改革，不仅是要消化房地产库存，更重要的是为广大人民群众提供更好的住宅产品，更好地满足人民群众的居住需求。在当前城镇居民住房需求得到较大满足的情况下，农民工住房成为房地产需求新的增长点。未来一个时期，亟须通过房地产供给侧改革，在房地产去库存的同时，满足农民工家庭的居住需要，形成以农民工住房需求为重要支撑的房地产供需新模式。

一、房地产供给侧改革与农民工市民化的互动关系

房地产供给侧改革与农民工市民化实质上是供给与需求的关系，房地产供给侧改革有助于推动农民工市民化，反过来农民工市民化也会促进房地产市场健康发展。

1.房地产供给侧改革为农民工市民化提供住房供给

改革开放以来，受工农业比较效益及城乡收入差距的驱使，农民进城打工成为一种常态，这部分人群被称为“农民工”。由于进城农民文化素质偏低，其从事的工作往往是低端劳动，收入水平长期以来居于较低的水平。相对于农民工较低的收入水平，城镇房价高高在上，在城镇买房安家成为农民工可望而不可即的事情。可以说，高房价已经成为农民工市民化的制约因素，也是我国进一步推进城镇化的重要障碍。针对房价上涨过快的问题，长期以来政府通过限购、限贷等措施抑制房价，但由于住房需求刚性的特征，房价往往陷入“边限边涨”的致命怪圈。房价一轮一轮的上涨，彻底浇灭了农民工城镇买房置业的希望。实践证明，仅仅靠临时性的政策调控已经难以解决高房价问题，问题的关键在于住房供给制度出现偏差，解决住房问题应该从住房供给侧改革入手。通过房地产供给侧改革，一方面可以矫正住房供给制度的偏差，完善住房供给机制；另一方面有利于提供适合农民工居住需求的住宅产品，促进农民工融入城市，加快我国城镇化进程。

2.农民工市民化为房地产供给侧改革提供市场需求

农业转移人口市民化，是我国新型城镇化的重要途径，也形成未来房地产的潜在支撑。根据国家统计局对农民工的调查数据，2014年我国农民工总

收稿日期：2016-11-20

*基金项目：河南省哲学社会科学规划项目“河南房地产供给侧改革与农民工市民化协同联动机制研究”（2016BJJ025）。

作者簡介：唐晓旺，男，河南省社会科学院经济研究所副研究员（郑州450002）。

数为2.7亿人，在城镇自购房住的仅占1%，回农村住的占13.3%，租房住的占36.8%，住工棚的占17.2%，住单位宿舍的占28.3%。按照未来5年1亿人城镇化计算，如果70%的农民工在城镇购房（人均33.3平方米），未来5年农民工新增购房总共有可能达到23.1亿平方米。①事实上，支持农民工购房具有“一石多鸟”的效应。首先，农民工是楼市的“救市主”，农民工购房可以化解房地产库存；其次，农民工购房可带动投资和消费从而稳定增长和促进转型；最后，鼓励农民工购房将可以倒逼改革。②推进农民工在城镇购房，是农民工市民化的内在要求，其内生地包含着对房地产供给侧改革的需求。可以说，农民工市民化的稳步推进，为房地产供给侧改革提供了内在需求和动力。

3.房地产供给侧改革与农民工市民化具有内在的耦合性

房地产供给侧改革与农民工市民化本质上是供求关系，按照经济学的一般规律，市场供求关系的均衡需要一定的条件，即总供给等于总需求。房地产供给侧改革与农民工市民化的均衡，需要建立一种平衡机制，让农民工既愿意买房又能买得起房。这里的关键是农民工的收入与房价的匹配。如果房价远远高过农民工的收入水平，也就形不成对房地产的有效需求，即房地产的供给曲线与农民工对住房的需求曲线没有交叉，房地产市场也就无法达到均衡。事实上，在房地产供给侧改革与农民工市民化之间存在着一种内在的互促互动关系，房地产供给侧改革有助于推进农民工市民化，反过来农民工市民化也会促进房地产市场健康发展。构建房地产供给侧改革与农民市民化协同联动机制，一方面有利于推动房地产去库存，矫正房地产市场结构性失衡；另一方面也有利于推进农民工市民化，加快我国城镇化进程。

二、我国房地产供给侧改革与农民工市民化

存在的问题当前，我国房地产市场总体上供过于求，但在区域上呈现出加速分化的特征，各地区“因城施策”，调控政策上出现“限购、促销并存”。在此背景下，我国房地产供给侧改革与农民工市民化关系扭曲，房地产总体过剩与农民工住宅缺乏并存，影响着我国房地产去库存和农民工市民化。

1.一、二线城市房地产供不应求与三线及以下城市相对过剩并存

当前，房地产总体供过于求，不同城市房地产市场呈现加速分化的特征。一、二线城市房地产供给不足与三线及以下城市房地产相对过剩并存，成为我国房地产市场的新常态。③2015年下半年以来，我国房地产市场出现了冰火两重天的局面：一方面，一、二线城市如北上广深及部分省会城市、发达城市房地产量价齐升，火爆异常；另一方面，三线及以下城市房地产持续低迷，县级城市甚至出现房价普遍下跌的状况。2016年新年伊始，在降首付、降契税等利好政策的刺激下，全国范围内楼市大分化的趋势进一步加剧，一、二线城市出现房价“上不封顶”的涨势，但亟待去库存的三线及以下城市房价却仍“未见底”。与剧烈分化的房价相对应，房地产业的“源头”土地市场也加入大分化之中：房企蜂拥至一、二线城市抢地，三线及以下城市的土地则随着越来越疲软的房价继续下探，这些问题的根源在于房地产去库存与农民工市民化缺乏联动机制。

2.房地产限购限贷与刺激促销并存

当前，我国房地产市场呈现加速分化的态势，在此背景下，各地“因城施策”，呈现“限购、促销并存”的现象。一方面，一、二线城市房地产销售火爆，不得不出台收紧政策，如上海、深圳等城市推出了史上最为严厉的房地产限购限贷政策；另一方面，在高库存压力下，三线及以下城市销售起色不大，不得不出台更大力度的利好政策，鼓励农民工买房。例如，河南省南阳市规定，对进城购买普通商品住房的农民，每套房发放1万元的财政补贴。④在农民工市民化主阵地的三线及以下城市，房地产的刺激促销在一定程度上能缓解供需矛盾，但促进房地产去库存的根本途径还在于房地产供给侧改革。

3.房地产局部过剩与农民工住宅缺乏并存

当前，我国房地产总体上供过于求。国家统计局数据显示，2015年年末，全国商品房待售面积7.18亿平方米，但这一数据并未包括在建、待建及其他类型的房地产等潜在库存。北京师范大学金融研究中心主任钟伟认为，如果考察商品房在建面积，商品房之外的保障房，公用建筑和单位自建等，当前我国房地产库存面积可能超过80亿平方米。⑤从地域分布上看，这些高库存主要集中于三线及以下城市，特别是一些县级城市。同时，也应该看到，这些城市房地产的过剩实质上是一种相对过剩，就是相对于人们的购买力而言的过剩。在这些城市，仍然存在着众多的农民工，由于收入水平较低，无力购买住房，他们群居在租来的民房里，居住条件较差。房地產的高库存与农民工住宅缺乏并存，一方面影响着房地产业的健康发展，另一方面也影响着农民工市民化的进程，成为制约我国经济可持续发展的障碍。

4.农民工城市住房紧张与农村住宅闲置并存

农业转移人口进入城市，尽管得到的收入比在农村多，但是相对于城市的高房价，有限的收入往往是杯水车薪。于是，出现了一种现象，农民工把赚来的钱寄回农村老家，在老家盖房。这就出现了农民工工作与住房两地分离的问题，“老家的住房让老鼠住，自己在城里和老鼠住”。逢年过节，农民工像潮水一样在农村和城市之间迁移。事实上，在城市租房群居的农民工，本质上并不是没有房子，而是房子在农村老家闲置。这种闲置，一方面反映了农民工在城市确实买不起房，不得已在农村老家盖房；另一方面反映了农村产权制度改革的滞后，农村资产没有抵押机制，也没有退出机制，农民工在农村老家的资产被长期闲置。当前，在新型城镇化的背景下，迫切需要推动完善农村产权制度改革，让农民工留在农村的资产能够转让、流通，从而提高其在城镇购房置业的能力。

三、构建房地产供给侧改革与农民工市民化

协同联动机制房地产去库存与农民工市民化具有内在耦合的特征，房地产供给侧改革与农民工市民化存在着相互促进的关系。在房地产去库存化与农民工市民化的过程中，需要平衡政府、开发商与农民工的利益关系，构建房地产供给侧改革与农民工市民化协同联动机制，探索房地产去库存化与农民工市民化一体化的解决方案。

1.住宅建设供地与转移就业量联动

在三线及以下城市，房地产高库存的根源，除了农民工支付能力较低以外，还有一个重要的原因是政府在土地财政的驱动下过量供给住房建设用地。要推动房地产去库存，就必须纠正政府在住宅用地供应上的非理性行为。具体的思路，就是建立住宅建设供地与转移就业量联动机制。具体来说，政府在确定年度住房建设用地计划时，把用地的总规模和年度转移人口就业数量挂钩，建立二者的联动机制。如果当年转移人口就业数量多，就相应地增加土地供应，反之亦然，具体的比例要视具体情况而定。同时，强化监督和约束机制，保证住宅建设供地与转移就业量联动的有效运转。

2.住宅价格与农民工收入联动

高房价是制约农民工在城镇买房置业的最大拦路虎。推动农民工在城镇愿意买房、买得起房，迫切需要抑制房价的过快增长。采取限购、限贷的办法抑制房价过快增长，实质上是一种从需求侧作用的策略。实践证明，这种方法效果并不明显，容易陷入“边限边涨，越限越涨”的怪圈。为此，从供给侧入手，建立住宅价格与农民工收入联动机制，是一个有效促进农民工在城镇买房的建议。实践上，可以采取两种思路：一是政府基于住房价格的变动幅度，来调整农民工的收入水平。政府可以通过提高农民工最低工资水平、对购房农民工进行补贴、减免农民工购房交易税费等方法，提高农民工的购房支付能力；二是政府基于农民工的收入水平变动情况，确定政府房价控制目标。政府通过减免开发商税费、对房地产企业进行补贴等办法，影响房地产企业的定价行为，引导开发商合理定价。

3.商品房供给与保障房需求联动

当前，我国的房地产市场存在着商品房和保障房之分，两种市场分别有着各自的供求调节运行机制。商品房的生产和分配主要依靠市场机制调节，而保障房的供给主要依靠政府的计划，其分配主要体现政府对城市低收入群体的住房保障。当前，我国三线及以下城市房地产过剩主要表现为商品房的相对过剩，即相对于居民的购房支付能力不足而言的过剩。事实上，我国当前价格较低的保障住房供给是严重不足的，远远不能满足农民工对住房的需求。打通商品房和保障房的通道，建立商品住房供给与保障住房需求的联动机制，是一条统筹解决商品房去库存和农民工住房不足问题的有效途径。基本思路是，政府拿出一部分土地出让金收入，收购过剩的商品房使之转变为保障房，然后低价出租给收入较低的农民工使用。这样，一方面，通过政府购买消化了商品房库存；另一方面，可以快速增加保障房供给量，有效解决农民工的住房需求。

4.税费减免与农民工购房交易量联动

目前，我国对房地产企业征收的税费主要有增值税、企业所得税以及其他一些税费。政府可以通过房地产税费政策的调整，来改变房地产开发商的行为，从而实现政府的意图。就鼓励房地产企业开发适合农民工需要的住房而言，政府可以按照房地产开发商卖给农民工住房的数量，相应减免开发商的税费。按照这一思路，可以考虑构建税费减免与农民工购房交易量的联动机制，推动开发商积极开发适合农民工需要的住宅产品。从供给侧改革的角度看，开发适合农民工需要的住房贡献度大小，应该成为政府对开发商进行税费减免或者给予特殊补贴的重要依据。一般来说，农民工需要的房子特征是总价低、小户型、功能齐全、经济适用。政府可以采用降低、减免房地产开发税费甚至给予奖励等方式，引导房地产企业开发适合农民工需求的住房。

5.农民工购房与农村产权制度改革联动

制约农民工购房需求的因素，除房价过高之外，还与农民工的支付能力不足有关。农民工的购房资金来源主要表现为以下几项：一是工资收入，二是财产性收入，三是银行贷款等。财产性收入的多少主要取决于农民工资产的多少以及资产的变现能力。宅基地、承包地是农民的财产，目前这些资产不能抵押和转让，影响着农民工财产性收入的多少。银行贷款的取得通常需要有抵押物，农民的住房属于产权不全的资产，无法抵押和交易，因此农民工也很难取得贷款。银行发放住房抵押贷款时通常考察申请人的工作、收入状况，农民工往往从事城市低端工作，也影响着银行贷款的发放。从房地产供给侧出发，需要推进农村产权制度改革，明晰农民占有集体资产权限。为此，需要加快推进农村宅基地、承包地、山地、林地等的登记颁证，为这些资产的流通交易创造条件。同时，要积极创新对农民工贷款购房的信贷支持，放宽贷款条件，提高农民工信贷资金的可得性。四、推进房地产供给侧改革与农民工市民化

协同联动的对策房地产供给侧改革和农民工市民化是一项复杂的系统工程，需要多方面制度改革的积极配合。就目前来看，推动房地产供给侧改革与农民工市民化协同联动发展，需要加快推动现代住房制度、房地产税费制度以及农村产权制度等综合配套改革，完善农民工城镇购房的扶持机制，为协同推进房地产去库存和农民工市民化提供制度保障。

1.重构住宅建设用地出让制度

当前，我国政府垄断了土地一级市场，卖地是政府收入的重要来源之一。政府为了取得更多的卖地收入，往往对房价上涨行为“睁一只眼、闭一只眼”，客观上导致了房价不受限制的疯涨，不符合解决农民工购房需求的思路。从房地产供给侧入手，需要重构我国建设用地出让制度，重新调整土地出让金的归属和分配关系，斩断政府收入与土地供应利益纽带。具体思路是：取消政府对一级土地市场的垄断，确立农民在土地市场上直接交易主体的地位，让农民成为土地出让金的直接受益者。通过切断政府收入与土地供应利益纽带，一方面，可以阻断政府推高房价的动机，为房价的理性回归探索出路；另一方面，土地出让金归属农民，可以大大提高农民工在城镇购房的支付能力，有利于房地产去库存，也有利于推动农民工市民化进程。

2.健全和完善城镇住房保障制度

当前，我国的城镇住房保障制度，将住房保障的对象集中在城鎮中低收入群体，包括低收入职工、城市贫民、下岗工人等。在很多地方，广大农民工被排除在保障房供给对象之外。有一些地方尽管对农民工放开了保障房的限制，但又设置了很多歧视性条件。基于此，构建房地产供给侧改革与农民工市民化协同联动机制，需要进一步健全和完善城镇住房保障制度。一是真正把农民工纳入城镇住房保障体系。结合城镇居住证制度改革，推动持居住证农民工与户籍人口同等享受住房保障服务，尽快清除保障房分配中对农民工的歧视性规定。二是切断保障房转换为商品房的通道。建立保障房只租不售制度，让保障房真正发挥对低收入群体的居住保障功能，从制度上防止保障房成为特权阶层倒卖牟利的工具。三是健全保障房的退出机制。探索建立保障房阶差租金制度，如前五年实行固定的最低租金，五年后每年租金按照一定比例递增。鼓励低收入群体经济条件改善后退出保障房，对于退出保障房购买商品房的家庭，可以按照一定比例给予补贴。

3.建立农民工城镇购房扶持机制

农民工是城市中的弱势群体，相对于城镇较高的住房价格，农民工支付能力不足是制约其购房的首要因素。因此，推动农民工在城镇买房置业，需要建立相应的扶持机制。一是对农民工城镇买房实施差别化的支持政策。可以通过降低农民工购房的首付款比例，或者实施首付款分期等政策，降低农民工城镇购房的门槛。二是完善对农民工购房的税收减免政策。建议对农民工购买新房实行契税减免政策或者先征后返，对农民工购买二手住房实行增值税和契税双减免政策，切实减轻农民工城镇购房的负担。三是建立对农民工购房进行补贴的长效机制。建议设立农民工城镇购房扶持基金，制定并实施对农民工购房进行财政补贴的政策，切实提高农民工的购房支付能力。在具体的操作上，可以采用定额补贴或者按面积补贴两种方法。四是创新金融机构对农民工购房的信贷支持政策。针对农民工在城镇购买商品房，金融机构可以实行差别化的信贷政策，适当放松对购房农民工贷款条件的限制，支持农民工购买住房的信贷需求。

4.加快推进房地产税费制度综合改革

当前，我国房地产征税主要在开发和交易环节，在房地产持有环节则不征税，这就出现了部分居民囤积住房炒作牟利的问题，客观上导致了房价过快增长。为此，从供给侧入手，需要调整优化房地产税费政策。具体思路是，降低房地产开发环节的税费，开征房地产持有环节的税费。事实上，房地产开发环节税费较重是导致房价过快增长的一个重要原因。开发商在住宅定价时，通常要把税费成本加上，无形中拉高了住房价格。降低房地产开发环节的税费，能够降低开发商的开发成本，为开发商合理定价提供空间。开征房地产持有环节税费，不仅能够抑制房地产投资炒作行为，而且是防止房价过快增长的重要手段。同时，考虑到农民工收入较低的现实，对农民工首套房交易环节税费予以减免优惠，有利于降低农民工购房的税费负担，对于提高农民工的购房支付能力有积极意义。

5.进一步推进农村集体产权制度改革

由于农村集体资产产权不清，责权不明，农村的土地、房产等资产无法抵押、转让和交易。尽管农民工已经离开了农村进入城市就业，但是其在农村的资产却无法从农村退出。这就导致农民工在农村的住房长期闲置，而在城市由于缺钱却买不起房，陷入“农村有房不住、城市无房可住”的窘境。基于此，亟须进一步推动农村产权制度改革，让农民工在农村的资产能够变现，提高农民工在城镇购买商品住房的能力。实践中，要加快推进农民承包地、宅基地等集体资产确权颁证，推动农村集体资产流转制度改革，健全和完善集体资产流转流通体制机制，完善农村集体资产交易平台，构建畅通高效的农民工集体资产退出机制，从而提高农民工在城市购买商品房的能力。

注释

①倪鹏飞：《去库存如何让农民工买得起房安得起家》，中国智库网，http：//www.chinathinktanks.org.cn/content/detail/id/3006150，2016年11月28日。②倪鹏飞：《农民工市民化与化解房地产库存》，《经济日报》2015年12月21日。③这里的一、二线城市及三线及以下城市，是按照2016年4月《第一财经周刊》发布的《2016中国城市商业魅力排行榜》确定的。④南阳市房地产管理局：《关于市中心城区进城农民购买普通商品住房补贴发放通告》，南阳市房产管理局网站，http：//www.nyfdc.gov.cn/tzgg/203178.htm，2016年3月14日。⑤《中国楼市库存知多少：7亿㎡？50亿㎡？140亿㎡？》，中国经济网，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201602/16/t20160216_8864344.shtml，2016年2月16日。

责任编辑：澍文

Research on the Coordination Mechanism Between the Real Estate Supply Side Reform

and the Peasant Workers′ Citizenization

Tang Xiaowang

Abstract： The supply-side reform of the real estate and the peasant workers′ citizenization have the inherent interactive relationship. The reform of the supply side of the real estate can help to promote the peasant workers′ citizenization， which in turn will promote the stable development of the real estate market. At present， China′s real estate market presents a trend of accelerating differentiation. The relationship between supply side reform and peasant workers′ citizenship is distorted， which affects the real estate destocking and migrant workers′ citizenization. Therefore， it is urgent to establish the linkage mechanism between the real estate supply side reform and the peasant workers′ citizenization， speed up the reform of the modern housing system and the real estate tax and fee system， perfect the reform of the rural property right system， and explore the real estate destocking and the peasant workers′ citizenization of the integrated solution.

Key words：the real estate supply side reform； peasant workers′ citizenization； collaborative linkage mechanism中州學刊2017年第2期扩大农村中等收入群体的比较研究2017年2月中 州 学 刊Feb.，2017

第2期（总第242期）Academic Journal of ZhongzhouNo.2