建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制*

摘要：能否正确处理干部改革创新工作中所犯的错误是关系到改革能否继续前行的重大问题。要建立健全容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，激发广大干部愿干事、敢干事、能干成事的热情。把建立容错机制和建立纠错机制结合起来，才能避免重大损失的出现。建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制是一项系统工程，关键在于完善制度，创造环境；重点在于明确界定容错纠错的内容，科学合理地设置容错纠错的程序。建立容错纠错机制要注重公开透明，建立健全申诉救济机制，积极营造鼓励改革创新的政治生态环境。

关键词：干部改革创新；容错纠错机制；实现路径

中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）02-0013-05

党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要正确区分和对待干部在改革探索中出现的失误和错误的性质，允许试错，宽容失败，支持和保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部。李克强总理在2016年《政府工作报告》中提出，要健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。党的十八屆六中全会提出要建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误，并将其写入新修订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中。这项政策的出台，为那些敢于改革创新的干部解除了后顾之忧，体现出制度的关怀和包容。因此，建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制具有非常重要的现实意义。

一、建立健全干部改革创新工作中的

容错纠错机制势在必行协调推进“四个全面”战略布局和贯彻落实五大发展理念，离不开广大党员干部改革创新、干事创业的火热激情。在这个过程中，建立健全容错纠错机制，让改革创新者感受到“依靠”，显得尤为必要。

1.建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制是全面深化改革的迫切需要

当前，我国正处于决胜全面小康的关键时期，要想把推进全面深化改革的顶层设计变为具体实践，就需要一大批敢于担当、勇于开拓创新的干部冲锋陷阵，需要发挥各级领导干部的积极性、主动性、创造性。改革进入攻坚阶段，难度越来越大，涉及的矛盾越来越深。面对任务重、难度大、风险高的全面深化改革重任，如果不允许干部在改革创新工作中犯任何错误，其干事创业的积极性、主动性、创造性就会受到挫伤。要调动改革创新者的积极性，使他们继续保持改革的热情和干劲，就必须有一个允许创新的环境和机制，形成鼓励成功、宽容失败的政治氛围。建立健全容错纠错机制能够激发全面深化改革的内生动力，最大限度地激发干部干事创业的活力。

2.建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制是建设责任政府的必然要求

责任是一种新型的政府形象，是现代政府的基本特征。责任政府的基本含义是，政府在进行社会

收稿日期：2017-01-09

*基金项目：国家社会科学基金一般项目“重大决策终身责任追究制度化研究”（16BZZ022）。

作者简介：薛瑞汉，男，中共河南省委党校学习论坛编辑部副编审、副主任（郑州451000）。

管理过程中必须回应社会民众的基本要求并采取积极行动，对人民负责，接受人民监督，对其违法或者不当行为应当承担相应的责任。责任政府包括政府在法定的权限范围内履行法定的职责，职权与职责相统一，政府和官员必须承担因失职、渎职、违法而造成的政治责任与法律责任。责任机制既是一种规范机制，也是一种纠错机制。如果一个政府的行为缺乏责任机制，就会导致决策失误、执行不力、行为偏差等现象。容许试错、敢于承认过错、敢于纠正过错，是责任政府理念下权责一致的必然要求，体现出责任政府行为的进步。可以说，纠错机制的运行情况及效果已经成为公众评价政府行为的重要依据。因此，建立健全容错纠错机制，不仅是对干部改革创新和行政有为的鼓励和保障，更是建设责任政府的必然要求。

3.建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制是治理为官不为的有效机制

党的十八大以来，伴随着全面从严治党的强力推进，从严治吏成为常态。在这种形势下，一些领导干部存在“不求有功、但求无过”“怕出错、怕问责”等思想包袱，在工作中遇到问题顾虑重重、畏首畏尾，不愿迎难而上，奉行“为了不出事、宁愿不干事”的错误信条，认为“不做事就不会出事”，于是出现了一些“不作为”和“懒政”现象。这些现象严重影响了“四个全面”战略布局的有效推进，也让人民群众深恶痛绝。这种为官不为的消极心理在干部队伍中大有滋生蔓延之势。当前，我国经济发展迈入新常态，一些领导干部的“怕而不为”心理让改革发展蒙上了阴影，对我国的改革发展非常不利。因此，必须从机制上为改革者提供容错纠错的保障，让改革创新者能够轻装上阵，没有后顾之忧，使领导干部做到“在其位、谋其政”，把心思集中在“想干事”上，摒弃“不敢为、不想为、不能为”的错误心理。①建立健全容错纠错机制，有助于培育各级领导干部的良好思想作风和担当精神，营造一个更加宽松的作为空间，有效保护认真履职的干部的积极性，消除为官不为行为。

4.建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制是改革创新的题中应有之义

党的十八届五中全会提出的五大发展理念，把创新提到首要位置。创新是引领发展的第一动力。改革创新是一种价值追求，是对新事物的探索，只能摸着石头过河。任何改革创新都有一定的风险，充满着不确定性和挑战性，不可能一帆风顺。由于与传统做法不同，所以，改革创新对新事物的探索常常会出现思想的交锋、观念的冲突、力量的较量，这就决定了改革创新必然道路曲折、任务艰巨、推进艰难。一般情况下，改革创新者都思想解放、敢闯敢试，他们的思维模式和行为方式与其他人相比更容易出现失误，所以需要容错纠错机制作保障，否则，改革创新就会失去原动力。建立健全容错纠错机制能够为改革创新者降低风险压力，既是对改革创新者的保护，也是对改革创新行为的鼓励。

二、准确理解干部改革创新工作中

容错纠错机制的基本内涵容错纠错机制是指党政机关及其工作人员在改革创新过程中未能实现预期目标或出现偏差失误，但符合法律法规和政策，未谋取私利，无主观故意，且能及时纠错改正，可免除相关责任或从轻、减轻处理的一种机制。建立容错纠错机制是一种政治理念上的成熟，更是一种思想上的解放。容错纠错机制是对干部的一种正向激励，有利于推动干部做改革促进派和改革实干家，是支持改革、鼓励创新、允许试错和宽容失败的制度化体现。

1.容错纠错机制中“错”的界定与适用范围

第一，关于容错纠错机制中“错”的界定。容错意指对错误的容纳，对犯错者的宽容，允许一定范围内出现错误情况，但并不是所有的错误都适用于容错纠错机制。容错纠错机制中的“错”不是一般性的违法乱纪，而是在改革创新探索性实践中出现的非主观性错误，是在政策、法律法规允许的范围内的错误。②建立容错纠错机制是为了消除全面深化改革过程中部分干部出现的“多干多错、少干少错、不干不错”的消极心态，鼓励干部大胆创新、敢作敢为，但这种机制绝不是干部乱作为或违法乱纪的护身符。也就是说，只有在干部改革创新、干事创业范畴内出现的失误或错误才能申请容错免责。容错纠错机制不是干部庸政懒政怠政的“挡箭牌”，更不能为决策者任性而为造成的损失埋单。容错不是出于偏袒或护短，而是在从严要求和管理干部时，鼓励干部积极作为，让广大干部卸下思想包袱，直面矛盾和目标。第二，对容错的适用范围作明确的限制。容错不是无条件、无底线的，对容错的范围应严格限定在以推进改革为出发点、因先行先试而出现的失误或错误方面，并且造成的错误的行为绝不能违背道德底线，绝不能违反法律法规红线，更不能触犯党规党纪高压线。③乱作为、不作为、慢作为或以权谋私不在容错范围之内。容错的根本是增强执法执纪的科学性，不能离开法治精神和从严执纪执法去寻求宽容。容错不等于无限度宽容，免责不等于可以胡乱作为，不应笼统地讲宽容，要求法纪“松绑”。要严格遵循法律法规和政策规定。应该容的错是努力工作中的错、积极探索中的错、努力做事出现的错，并且可容的错误一般是可以弥补的、可以纠正的。④

2.正确把握容错和纠错的关系

容错与纠错是激励干部干事创业的“一体两翼”，二者并行不悖。仅仅允许试错还不够，不能任其存在，置之不理，还要在总结工作经验的基础上主动纠错。把容错和纠错结合起来才是对改革失误或者错误的完整认知，才能避免重大损失的出现。既敢于容错又积极纠错，才能发挥预期的作用。容错是手段，是为了更好地纠错，旨在鼓励干部敢想敢干，勇于承担责任，敢于改革创新，允许干部在法律法规范围内试错，解除干部干事创业的后顾之忧；纠错是目的，旨在引导党员干部及时发现错误，积极主动采取措施自觉纠正错误，最大限度地挽回损失和消除不良影响，修正之后繼续探索。容错机制能使我们科学认识到改革创新中出现的错误，纠错机制则能使我们真正解决改革创新中出现的错误。容错不代表可以一直犯错，有错误必须立即纠正，只容不纠就是放任。因此，建立容错机制的同时更应建立纠错机制，容错机制需要纠错机制作保障，通过建立相应的纠错机制，可以将错误纠正过来，将措施改进提升。只有这样的容错纠错机制，才能激发干部的改革创新热情，最大限度地调动其积极性、主动性、创造性，激发他们的创新活力，使其解放思想，大胆试验，从而推动全社会形成想改革、敢改革、善改革的良好风尚。⑤

三、干部改革创新工作中容错纠错机制的构建路径

建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制是一项系统工程，关键在于完善制度，创造环境。目前，上海、湖北、陕西、江西、四川、浙江、广东、山东、湖南等地相继出台了鼓励改革创新、干部容错免责的制度文件，对建立容错纠错机制进行了有益的探索。例如，上海市的《上海市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定》，湖北省的《湖北省全面深化改革促进条例》，陕西省的《陕西省党政干部鼓励激励办法（试行）》《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）》《陕西省推进省管党政领导干部能上能下办法（试行）》，江西省的《关于支持、保护和激励党员干部改革创新、担当有为的意见》，四川省的《关于充分调动干部积极性激励改革创新干事创业的意见（试行）》，浙江省的《关于激励干部干事创业治理为官不为的若干意见》，广东省的《关于加强纪律建设推进全面从严治党的意见》。这些制度文件的出台，向社会传达了允许试错、宽容失败、鼓励改革创新的明确信号，对营造干部干事创业、敢于担当的氛围有积极作用。但从全国范围看，还没有形成较为统一的模式，更没有全国统一规范的容错纠错机制，容错纠错机制建设总体上仍处于宣传引导阶段，距离容错纠错机制真正落地还有很长的路要走。⑥如何建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制，推进容错纠错的常态化，使之既不与法律相冲突，也不与全面从严治党相冲突，需要理论与实践相结合，积极在相关行业、区域率先开展试点，为更大范围的推广提供样本。

1.明确界定容错纠错内容

第一，明晰容错纠错的原则。容错纠错要以坚持实事求是、鼓励改革创新、支持干事创业为原则，树立和强化为创新者容、为担当者容、为实干者容的导向。容错纠错保护的对象是作风正派、敢作敢为的好干部。不违反党纪国法的禁止性规定、符合中央大政方针、经过民主决策程序、出于公心、善意履职、积极担当作为等，成为各地确定免责的一致原则。例如，陕西省规定，经过民主决策程序、先行先试出现探索性失误、大胆履职、积极担当作为、符合法律法规等11种情形可以进行容错；四川省规定，法律法规、党章党规没有明令禁止的，符合中央大政方针和省委省政府决策部署的，按相关规定经过调研论证、风险评估和坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的等7种情形可以容错免责；山东省规定，法律法规没有明令禁止的，符合中央大政方针和省、市党委政府决策精神的，按照实际情况经过民主决策程序的，没有为自己、他人或单位谋取私利的，可免于追究相关责任；广东省佛山市规定，对积极防控风险、决策公开透明、维护群众利益、探索性试验、旨在改革的无心过失等6种情形免于责任追究。在该项机制具体执行过程中，一定要防范“钻空子”行为，对于打着改革创新旗号干违法违纪之事的要严厉查处。第二，明晰容错纠错的界限。容错免责本身需要一个清晰的边界，否则容错免责就很容易变成一句空话。对干部容错免责，关键是要严格区分“犯错”与“违纪”、“主观无意”与“明知故犯”、“大胆改革”与“无视规矩”的界限。核心是要划清因乱作为而犯错与因敢作为而失误的界限，区分干部失误和错误的界限、失误错误与违纪违法行为的界限，为干部改革创新营造一个良好的制度环境与政治生态。鉴于此，容错免责要结合干部队伍现状，合理设置前提条件和具体情形，以习近平同志提出的“三个区分开来”为标准确定容错对象边界。2016年两会期间，习近平同志在黑龙江代表团提出“三个区分开来”，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。“三个区分开来”清楚地划分了容错纠错机制的适用范围，明确了哪些错误和失误是可以纳入容错纠错机制的，哪些错误和失误是要接受处罚的，为我们提升容错纠错机制的科学性提供了根本遵循。第三，制定完备的权责清单和负面清单。在坚持容错纠错基本原则的前提下，各地各部门应该结合各自的具体情况和干部队伍现状，厘清哪些错误能容，哪些错误不能容，无疑是健全容错纠错机制的基础。要细化容错情形，明确免责措施，把因违背科学、违背程序和规律、独断专行而做出的决策排除在免责范围之外。比如，重大决策失误不能容错，决策严重失误不能容错，不经法定程序做出重大决策不能容错。⑦对于失职失责造成严重后果、人民群众反映强烈的要严肃追责。通过权责清单明确什么该干，通过负面清单明确什么不能干，对未列入负面清单的决策失误一般不追究责任。⑧

2.科学合理设置容错纠错程序

一个科学的程序，不仅能够提高办事效率，还能够实现看得见的正义。什么情况下可以容错免责，要有严格的认定程序，通过规范的程序对当时的情况进行调查、取证，将程序放在重要的地位。只有合理设置规范、具体的操作程序，才能有效发挥容错机制的制度效能。⑨从地方探索情况看，容错机制实施程序一般分为申请、核实、认定、报备四个环节。如《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）》规定，容错认定要按照提出申请、调查核实、认定反馈等程序进行；济南通过的《关于支持党员干部干事创业建立容错免责机制的实施办法（试行）》规定，容错免责应按照提出申请、核实认定、报告备案等程序执行。认定程序要规范，通过规范容错免责的具体程序，完善操作流程，细化申请、核查、认定、实施、答复等步骤和环节，保证程序公开，阳光运行。至于由谁来认定单位和干部该不该容错免责，各地规定，容错机制的最终裁定由纪检监察机关、组织部门负责，因为它们担负执纪问责的主要职能。相关单位和干部因工作失误受到追责时，可向纪检监察机关或组织部门提出免责申请，纪检监察机关或组织部门受理申请后，要及时启动容错纠错执行程序，开展调查核实，广泛收集证据材料，形成调查报告，做出容错认定结论并反馈给申请单位或申请人。纪检监察机关或组织部门应当以事实为依据，依照标准进行全面判断，以确保容错纠错机制顺利推进、有序进行。

3.容错纠错机制要体现公开透明原则

第一，容错纠错机制的制定要公开。在制定容错纠错机制的过程中要广泛征求民众和专家的意见，尤其是针对容错范围的确定，应该广泛讨论，听取不同意见和建议。要最大限度地细化具体制度，提高制度的可操作性，保证制度内容的科学性和民主性，如明确规定可以免于追责的“错误”是哪些，对这些“错误”应承担的行政责任、政治责任和法律责任进行明确界定。⑩同时要在报刊、政府网站、广播电视等媒体进行公开，让广大群众了解、知情，避免群众对这一机制的误解。第二，容错纠错机制的运行要公开。容错纠错机制启动后，除了按照法律规定需要保密的情形外，政府需要公开容错纠错机制的运行過程，需要把容错纠错机制的组织架构、运行流程、实施细则、免责条款、组织认定程序等详细内容公开发布，让容错纠错在大众的监督下进行。这既能彰显党和国家允许试错、宽容失误、鼓励创新的态度，又能调动全社会监督和参与改革创新的积极性。第三，容错纠错机制的实施结果要公开。容错纠错机制实施的对象、事件、启动容错纠错机制的原因和结果等要在一定范围内公开，保障制度的公信力，给干部和群众一个交代。要积极运用纠错成果，完善干部选人用人激励机制，从而激发干部创新的积极性。

4.建立健全申诉救济机制

容错纠错机制要和救济机制结合起来，形成正面激励和负面惩罚双管齐下的制度合力。若一味追究而没有救济机制，容错纠错机制就不可持续。要科学认证和判定个人责任，在避免错判的同时，允许责任人和当事人申辩申诉，保证他们的合法权利。在问责决定前，允许责任人和当事人举证解释，同时引入第三方评价，重点评价改革的必要性、民意认可程度、改革失败的价值，综合考虑是否应当容错。要以反馈的事实和评估的结果为依据，看“犯错者”所犯之错是否能被容许，并通过科学合理的评估机制来判定结果。对查无实据或轻微违纪免于追究纪律责任的责任人和当事人，可以通过谈心交流、通报等适当方式，及时澄清事实，消除负面影响，帮助他们放下思想包袱，大胆开展工作；对造成恶劣影响的，要坚决查处，并依纪依法追究责任。只有解决好这些问题，才能让容错纠错机制真正起到保护干部、激发干部干劲的作用。

5.积极营造鼓励改革创新的政治生态环境

在干部改革创新工作中，各级党委、政府和相关工作部门应切实担负起容错纠错的主体责任，把严格管理干部和热情关心干部结合起来，正确处理全面从严治党与支持保护干部的关系。纪检监察机关要严格执纪监督，把握政策界限，合理容错，及时纠错，消除干部的思想顾虑。组织部门要树立正确的用人导向，重点选用担当有为的优秀干部，及时调整为官不为的干部，激励敢试、敢闯、敢担当者有所作为。宣传部门要统筹运用各类媒体资源，大力宣传支持保护干部干事创业的政策措施，营造良好的舆论氛围，加快形成允许试错、宽容失败的社会共识，引领全社会关注改革创新。广大领导干部要深入践行党的群众路线，自觉维护和实现人民群众的根本利益，始终保持坚强的政治定力和发展定力，始终保持共产党人忠诚担当的政治本色，树立与新发展理念相适应的思想作风，增强适应新形势新任务的信心和能力，创造性地执行党的路线方针政策，在制度和规矩的范围内大胆地闯、大胆地试、大胆地干，从而形成一种想作为、敢作为、善作为的良好风尚，打造一种不畏艰难、奋勇前行、勇于担当、积极履职的良好氛围。

注释

①⑧郎佩娟：《容错纠错机制的可能风险与管控路径》，《人民论坛》2016第4期（中）。②⑤刘宁宁、郝桂荣：《新常态下如何科学构建容错机制》，《人民论坛》2016年第4期（中）。③梁仲明：《容错纠错应厘清的几对关系》，《陕西日报》2016年8月4日。④艾广明：《严中容错》，《共产党员》2016年第6期（上）。⑥苗启新等：《容错机制怎么构建》，《理论导报》2016年第7期。⑦郎佩娟：《容错机制法治化要立法先行》，《中国党政干部论坛》2016年第8期。⑨丰存斌：《建立容错机制推动形成良好的用人导向》，《中国党政干部论坛》2016年第8期。⑩钱再见：《容错机制的能与不能》，《决策》2016年第6期。

责任编辑：浩淼思齐

Establishing and Perfecting the Mechanism of Fault Tolerance and Error Correction

in the Reform and Innovation of Cadres

Xue Ruihan

Abstract：Whether it can correctly deal with the mistakes made in the reform and innovation of cadres is a major issue related to the continuation of the reform. This need establish and perfect the mechanism of fault tolerance and error correction， support encouraging innovators， inspire the cadres′ enthusiasm of daring to behave. The combination of fault tolerance mechanism and error correction mechanism will be helpful to avoid the emergence of significant losses. It is a systematic project to establish and perfect the fault tolerance and error correction mechanism in the reform and innovation of cadres. The key is to improve the system and create the environment， the focus should be on the following aspects： clearly define the content of fault tolerance and error correction； scientifically and reasonably set up procedures of fault tolerance and error correction； fault tolerance and error correction mechanism should be open and transparent； establish and perfect the appeal relief mechanism； actively create a political environment to encourage reform and innovation.

Key words：reform and innovation of cadres； the mechanism of fault tolerance and error correction； realization path

中州學刊2017年第2期党内政治生活中非制度化行为治理探析2017年2月中 州 学 刊Feb.，2017

第2期（总第242期）Academic Journal of ZhongzhouNo.2