“撤市设区”与经济关系的协调

耿艳芳

摘 要：1990 年以来，“撤市设区”成为我国大城市旨在扩大城市发展空间、协调区域经济发展矛盾的重要行政区划手段[1]。在市场经济活跃的我国东部地区，“撤市设区”行政区划改革对促进资源有效整合、转变区域发展模式、促进产业结构优化升级方面起到了重要作用，但同时也产生了一定的弊端。通过对“撤市设区”的根源和现状发展进行研究，可以了解“撤市设区”对区域经济的双重影响。

关键词：撤市设区；区划改革；经济

中图分类号：F061.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）02-0031-03

一、“撤市设区”的定义和根源

纵观中国历史，只有大量疆域变迁史以及地方行政制度史，并没有专门的行政区划史，因此对行政区划本身以及与之相关的一些专门学术用语，都没有严格的定义。关于行政区划的概念，不同的学者从不同学科角度出发表述也不尽相同。

刘君德（1996）认为，行政区划是一种具有中国特色的区域经济现象。它是在充分考虑政治、经济、民族、人口、历史、地理、文化、风俗等客观因素的基础上，将国家或地方领土划分为若干区域和层次，每一个层次都设有相应的行政区域，在该行政区域内组件相应的国家和地方权力机关，设立的机关依法履行政治建设、经济和文化发展的职能[2]。周振鹤先生（2001）认为，每一个国家都需要根据本国行政管理的需要，将领土划分成不同层次的行政区域，这个划分不同层次行政区域和级别的过程叫做行政区划[3]。张京祥（2002）认为，行政区划就是在综合考虑国家或地方地理条件、历史条件、经济联系等现状的基础上，根据政权架构和履行职能的需要对国家或地区进行行政管理区域的划分和调整[4]。在此基础上，李郇、徐现祥（2015）认为，行政区划调整是通过行政区政府的管理权限的变化来影响行政边界数量，“撤市设区”是打破行政区经济、减少行政边界、实现经济一体化的重要途径[5]。高祥荣（2015）认为，撤县（市）设区是市政府将其周边所属的县或代管的县级市纳入到其管辖范围内的一种行政区划调整过程，实质上是对地方政府权能关系的调整[6]。

综观各位专家对行政区划做出的定义，笔者认为，“撤市设区”行政区划改革是在一定历史时期内，为了实现某一目标，根据当时或当地政治、经济现状，依据相关的法律法规对国家或地方政治结构体系进行的空间性和层次性的调整，并承担着一定的政治、经济、行政、文化等职能。行政区划改革是国家为实现行政管理，有效控制各个地域，对原有权力空间和地域的分割与重新配置。

图1 1983—2015年我国地级市、市辖区、县级市、县级以及地级的数量变化

数据来源：根据历年《中国民政统计年鉴》（中华人民共和国民政部编，中国统计出版社出版）。其中，“县级数量”不包含县级市和市辖区；“地级数量”不包含地级市。

当前，我国的政府行政区划结构为五个层级，即中央、省、市、县、乡镇。本文所研究的“撤市设区”集中于“市—县”一级。分析“撤市設区”，须从“撤县建市”改革说起。我国从秦朝开始就是一个中央集权制国家，实行分级管理体制。改革开放以来，为实现上层建筑适应经济发展的客观要求，按照行政区划有关规定，根据当地经济、文化、人口等发展状况进行撤县设市，理顺县级行政区划体制。最早的“撤县设市”出现于1983年1月18日，国务院决定撤常熟县改设常熟市。此后，全国接近15%的县通过“撤县设市”成为县级市（如图1所示（图1由1983—2015年《中国民政统计年鉴》B-1-1县及以上行政区划部分整理得出）。行政级别上，虽然县与县级市是同级，但“撤县设市”对县的“放权”赋予了县级市更大的权力。政治上，省与县之间增加了市级管理层次，省级政府的政策和法令传达和贯彻速度加快，增强了政治组织的领导能力；经济上，县级市权利的扩大，激励县域招商引资，加快了地区经济增长（吴玉宗，等，1997；周天勇等，1993）。

但由于宪法没有关于地级市（含直辖市，下同）管辖县级市的法律规定，国务院在批准县改市时，省级政府又将县级市委托地级市代管，这就导致了之后出现的一系列问题。虽然分权使县域拥有更多的资源，但是在以GDP为核心的“对上负责”考核机制下，县级政府为在短期快速提升GDP增长而加大财政支出，当支出过大时，地方政府只能通过买卖所管辖区域范围内的土地、举债甚至出卖国有资产等方式进行抵债，这就使得地方政治和经济陷入恶性循环状态[7]。另外，“撤县设市”这一对县级市的放权措施由于行政区划限制，在一定程度上使县域经济之间缺乏协调。一方面，出现了“产业同构”“恶性竞争”和“重复建设”现象；另一方面，土地分割亦使整个地区失去吸引更高质量资本的机会，阻碍了地区产业结构的优化升级。随着时间推移，代管市这种管理体制矛盾逐渐增多，最终致使这场改革的不可持续。在此背景下，1994年10月中央发函要求停止“撤县设市”，1997年下半年正式终止县改市（1997年3月12日国务院批准了最后一个“撤县建市”的行政区一湖北省汉川市，其于1997年11月8日正式挂牌成立）。国家开始上收县域权利，实施“撤市设区”，将地级市辖下的县（包括县级市）的行政编制将入地级市的辖区直接管理，通过对县或县级市调整组合，加强地级行政区域内部的经济整合[8]。进一步地，通过该行政区划改革希冀加强区域经济发展，减少地区产业同构恶性竞争，推动县域经济健康发展。

二、“撤市设区”的发展现状

（一）“撤市设区”的特征

我国行政区划调整经历了一个漫长的摸索过程，主要存在形式有切块设市、县改市、撤市（县）设区、撤乡并镇、镇改街、村改居等。对“撤市设区”的影响进行研究，需要选择一个适合的时间区域来分析“撤市设区”的发展现状。本文以1986—2015年近30年为周期，从政府政策和行政级别来分析改革开放后我国“撤市设区”行政区划调整的特征。

1960年国务院决定撤销沈阳县设立沈阳市新城子区，但此时撤县设市尚未真正开始[6]，一直持续到改革开放初期，宁波市镇海县改为镇海区，第一个严格意义上的撤县设市开始[6]。近30年来，我国共有142个城市撤县设区（见图2）。

从“撤市设区”时间轴来分析，1986—1999年期间，伴随着“撤县设市”行政区划调整，撤县设市保持基本平稳状态发展。1997年下半年我国撤县设市正式被冻结。在地方经济和政绩考核的推动下，从1999年开始，各地政府開始普遍推行撤县设区，“撤市设区”的城市数逐年上涨。2001年，我国加入世界贸易组织，随着社会主义市场经济的不断成熟与完善，城市区域间产品和要素流动需求增加，为了促进区域经济发展，需要打破刚性的行政区域对城市流通资源的壁垒，需要扩大政府权限，提高政府地位，不断扩大城市规模。2000—2002年，“撤市设区”发生了高涨的现象，然后开始回落。由于2009年财政部下发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，确定在2012年底力争全面推进省直管县财政（民族自治区除外）的改革目标[9]，从2010开始，“撤市设区”城市数量又一次进入迅速发展时期。一些设区市政府担心所管的县市财政脱离，于是，在2014和2015年，“撤市设区”达到了前所未有的数量。由此可以得出，“撤市设区”行政区划改革的变化与发展与国家政策、当地政府规划以及当地经济发展密切相关。

从撤市（县）设区的城市行政级别来分析，1986—2015年期间，副省级城市和直辖市的“撤县设区”数量为57个，与地级市撤县数量基本持平。就被撤县（市）的平均数量而言，平均每个直辖市是8.5个，副省级市是2.84个，地级市是1.22个。由此可以看出，行政级别高低与被撤县（市）数量呈正相关关系。

（二）撤市设区”的发展动力

社会发展进入一定阶段后，经济发展所需要的要素和资源需要进行重新优化和整合，“撤市设区”这一行政区划改革应运而生。在我国，政府绩效评估体系往往以经济为主，城市进行行政区划调整不仅仅是经济利益的驱使，更有来源于对政治利益的追逐。

由于市管县体制的推行，区域分割状态继续存在，这就使得大城市的协调发展机制难以完善，城市行政区划调整势在必行。一方面，通过行政区划调整将周边县（市）的用地纳入到中心城区，打破区域分割状态，从区域分割转变为联动机制，使周边经济繁荣的区域与中心区合为一体[10]，为城市营造更为广阔的发展空间；另一方面，“撤市设区”可以有效协调中心城市与周边县市之间资源及大型基础设施，实现城区和区域的协调发展，增强城市的整体竞争力。

从世界其他国家行政区划调整的原因和动力来看，由于国体和政体存在差异，国外的行政区划改革动力与中国大相径庭。美国的行政区调整往往是为了生态保护区或者疾病传染才进行，在调整过程中比较关注区域与自然的一体化发展。法国行政区调整往往是为了解决地区经济发展严重失衡问题，通过合理规划行政区，合并市镇基层行政区，新增了大区这个行政单位来实现经济协调发展。日本的行政区划调整与不同时期的经济发展状况密切相关。

三、“撤市设区”对区域经济发展的影响和启示

（一）“撤市设区”的积极影响

1.有利于资源有效整合，实现区域协调发展

“撤市设区”行政区划调整，使得城市发展空间增大，合并后的政府可以打破原有行政区域划分的限制，推动要素、资源、服务的均等化配置，对现有空间的资源进行有效整合和利用，实现整体发展、联动发展，促进中心城区优势资源向周边辐射延伸，推进整个市区均衡发展[11]。以广州市番禺区为例，广州市通过国家港口管理体制改革的机会，推动广州港优势的辐射，逐步把南沙港建设成为带动番禺新区经济发展的龙头，充分发挥南沙港在珠江三角洲的交通枢纽作用，对广州市建设大都市圈起到了举足轻重的作用。番禺区在广州大都市圈整体发展的战略前提下，能够更有效利用国家、省、市资源，更快融入广州大都市圈的发展进程中。为加快转型升级，广州市先后在番禺区启动了广州大学城产学研一体化新区、广州亚运城、广州南站商务区、广州国际商品展贸城等重大项目。

2.有利于区域发展模式转变，促进产业结构优化升级

“撤市设区”后，原有区政府的权力上交，项目审批和土地审批权力上交给市政府，这就使得区政府的新增建设用地审批变得比较困难，区政府为了区域经济发展和绩效评估，在原有土地使用面积上，通过提高新项目引入门槛，外迁低效益、低附加值和低效能的企业，最大限度提高土地使用面积所产生的经济效益，这就使得原来的多项目粗放型增长模式开始向效益集约型增长转型[12]。以广州市番禺区为例，截至2014年年底，广州大学城健康产业产学研孵化基地引入新企业11家，吸引企业投资总额近28亿元。与此同时，在建设大广州宏观战略布局引导下，番禺区对自身的定位也发生了重大变化，产业结构发展方向也随之调整（如图3所示）。番禺区自2000年之后，第一产业处于基本不变的状态，第二产业发展速度相对下降，第三产业增长加快，产业结构由第二产业向第三产业倾斜。

（二）“撤市设区”的消极影响

“撤市设区”行政区划改革在促进城市经济发展、推进区域协调发展、促进产业机构优化调整等方面产生了重要的作用，但是，也必然带来了一定的弊端。

1.上下级政府职能协调有待加强

区是市管辖的二级政府。“撤市设区”后，一方面，审批权交到上级行政部门，由原来的平行关系改为隶属关系，地级市一级政府通过对土地开发权以及规划权的控制实现对地方投资的计划管理，地方政府几乎失去了对经济发展资源的控制，成为一个上级政府行政事务执行的角色，原有财政分权对地方政府的激励作用几乎消失，地方政府失去了促进经济快速发展、长期发展的基础，大大降低了地方政府的积极性。另一方面，对上级政府而言，由于管辖区域过大，工作量和工作复杂程度增加，对下级政府文件审批时间延长，延误经济发展时机[13]；对下级政府而言，区政府的权力空间进一步缩小，部分行政部门实行垂直管理，区政府对区内各部门缺乏有效的制衡，各部门间的关系更是难以协调。

2.“撤市设区”只是整合了区域资源

“撤市设区”后区域经济在一定时间内得到飞快发展，一方面这与原区域的经济基础有关，另一方面与中心城区经济发展的辐射带动作用紧密相关。但是，“撤市设区”没有从根本上改变城市发展模式，反而加剧了城市用地矛盾[14]。番禺“撤市设区”后，广州市政府在城市统一规划的基础上对番禺区进行重大项目投资建设，在番禺区规划了大面积区域内不允许展开任何形式的生产和建设，比如，建立广州大学城，面积达17.9平方公里；在珠江沿岸、金山大道两边各控500米，其他主干线最少控100米，还有很多绿化带建设等等，“控规”使大量建筑用地无法继续开发。截至2011年，番禺区建设用地已经超过国家规定的2020年规划控制线，需要实行“减量规划”。这也就意味着今后番禺区不仅不可以扩大建设用地使用面积，而且还需要将一些已有的建设用地归还，这以举措势必将进一步加大用地供需矛盾（南方日报.广州获批成为土地管理“特区”推行19条先行先试措

结语

“撤市设区”区划调整并不是一个简单的撤销和划分问题，而是影响到城市和区域发展的一个重大战略决策。区划调整必须与宏观区域经济发展战略相匹配，着眼于可以最大限度发挥区域优势。但是行政区划调整中存在的问题往往更容易引起思考和重视。在“撤市设区”行政区划调整中，协调上下级政府职能，发挥中心城区的带动作用，关键是上级政府适度放权，打破行政壁垒，以社会主义市场经济为基础，发挥市场经济的自动调节功能，通过市场机制调节生产要素的自然流动、分化与重组，统筹产业布局，促进中心城区加快产业的升级，依据资源、交通、区位等条件选择合适的发展路径，构筑区域统一的职能体系和市场体系，从而实现资源利益共享、风险共担的区域一体化布局。

参考文献：

[1] 王开泳，陈田.国外行政区划调整的经验及对我国的启示[J].世界地理研究，2011，20（2）：57-64.

[2] 刘君德，王德忠.中国都市区行政区划改革若干问题探讨[J].浙江学刊，1996，（2）：18-22.

[3] 周振鹤.行政区划史研究的基本概念与学术用语刍议[J].复旦学报：社会科学版，2001，（3）：31-36.

[4] 张京祥，朱喜钢，刘荣增.城市竞争力，城市经营与城市规划[J].城市规划，2002，26（8）：19-22.

[5] XUN L，XIANXIANG X.中国撤县 （市）设区对城市经济增长的影响分析[J].地理学报，2015，70（8）：1202-1204.

[6] 高祥荣.“撤县 （市）设区”与政府职能关系的协调[J].甘肃行政学院学报，2015，（3）：29-40.

[7] 黄亮雄，安苑，刘淑琳.中國的产业结构调整：基于三个维度的测算[J].中国工业经济，2013，（10）：70-82.

[8] 韩永辉，黄亮雄，舒元.县域行政区划改革的绩效分析——以“撤市设区” 为切入点[J].经济学报，2014，（4）：49-67.

[9] 财政部.关于推进省直接管理县财政改革的意见[Z].2009-07-13.

[10] 刘君德，陈占彪.长江三角洲行政区划体制改革思考[J].探索与争鸣，2003，（6）：4-12.

[11] 董鑫宇，程慧甜，范庚.北京市行政区划合并对原宣武区文化金融产业的影响[J].现代经济信息，2011，（17）：289-290.

[12] 周旭霞.“撤市设区”背景下的社会融入[J].观察与思考，2014，（7）：55-62.

[13] 李开宇，魏清泉，张晓明.从区的视角对 “撤市设区” 的绩效研究——以广州市番禺区为例[J].人文地理，2007，（2）：111-114.

[14] 罗小龙，沈建法.跨界的城市增长——以江阴经济开发区靖江园区为例[J].地理学报，2006，（4）：435-445.

[责任编辑 杜 娟]