监察体制改革的重点在哪里

肖立辉

中共十八届六中全会发布公报，要求“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。细心的人注意到了“监察机关”的提法，注意到了监察机关列在作为行政机关、执法机关的人民政府之后，列在人民法院、人民检察院等司法机关之前。换句话说，监察机关将与行政机关、司法机关平行并列，这种提法意味着国家机构将进行重大调整，也意味着一场影响当代中国政治权力框架的重大改革即将出台。

接下來的问题是，为什么要启动这场改革，改革的初衷和目的是什么？近年来，反腐败斗争以前所未有的冲击力涤荡着党内一段时间以来不断恶化的政治生态。加强党的建设，全面从严治党，不断优化党内政治生态，提高党的自我净化能力，一大批“老虎”和“苍蝇”在强势反腐中纷纷落马，初步解决了“不敢腐”的问题。“治标”为“治本”腾出了改革的空间和时间。在反腐工作的压倒性态势已经形成的情形下，需要做出工作重心的转移，即由“治标”为主转场到“标本兼治、治本为主”，由权力反腐有序转变为制度反腐、法治反腐。既然是标本兼治，那么，在这一阶段，反腐斗争的压力不减、节奏不变，不断将压力层层传导到各个领域、各个层面，特别是传导到不易传到的基层和远离权力中心的边缘地带。与此同时，着力推动制度建设，推动工作体系和工作机制体制的改革和创新，按照试点方案的说法是，重点在于组织和制度创新。

既然是组织创新和制度创新，那么在权力制约监督的组织建设和制度建设方面存在什么问题呢？一方面，在组织建设上，突出的表现就是，结构不合理、配置不科学。作为国家权力的重要组成部分，监督监察权过于分散，从形式上看，有法律监督、工作监督、民主监督、群众监督、舆论监督、党内监督，且分别是由不同的政治主体来承担。从承担监督监察权的机构和部门看，既有党内专门的监督机构，比如各级纪委；也有人民政府内部负责监督的工作部门，比如监察局、审计局、预防腐败局；还有人民检察院内部负责监督的工作部门，比如反贪污贿赂局、反渎职侵权局、预防职务犯罪局等。监督监察权分散，其必然结果就是碎片化现象严重，监督合力难以形成。因此，这场改革的目标就是建立集中统一、权威高效的国家反腐败工作机构，将享有并行使监督权的机构和部门进行职能归并，在此基础上进行工作机构整合、工作人员融合、工作流程磨合，以确保思想不乱、工作不断、队伍不散。

另一方面，在制度建设上，突出的表现就是程序过于原则化，流程没有形成权力的闭环，制度有“漏洞”，监管有“盲区”。在党内监督执纪越来越严的情况下，一些非党组织和非党人员权力失控和滥用的问题日益凸显。比如，在2015年全国查办的腐败犯罪案件中，征地拆迁、医药卫生、生态环保、扶贫救灾等民生领域涉案达32132人，其中非党人员占45%，同比上升3.3%。要把习近平总书记提出的对于腐败现象和腐败行为“零容忍”“无禁区”要求落到实处，就必须把监管对象“全覆盖”。按照国家监察部副部长肖培的介绍，这次国家监察体制改革监察对象将涵盖六类人，梳理一下，其实就是两大类人员，一是与公共权力相关的工作人员，即国家公职人员、法律授权或政府委托从事公共事务的公务人员、其他依法行使公共职务的人员；二是与管理相关的工作人员，即国有企业的管理人员、公办事业单位（包括教育、医疗、卫生等）的管理人员、群众自治组织的管理人员。这六类承担一定公共职能的人员纳入监管，必然会在国家监察权问题上补上漏洞，扫除盲区。

进一步讲，组织创新和制度创新是一个硬币的两面，是一个事物的两个方面。通过组建集中统一、权威高效的国家监察委员会，完善相关的监察制度，加快构建起纪律管全党、法律管全体相结合的治理腐败的高效运行体系，从而建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，为风清气正、廉洁施政、团结实干的政治生态的形成与优化，为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的有序推进，奠定良好而稳固的政治基础。

作者系中央党校政法部教授）