枣庄市台儿庄区旅游服务业综合执法体制改革研究

刘思位

近年来，枣庄市台儿庄区紧紧围绕“古城重建引领城市转型、全面建设幸福台儿庄”发展战略，推进产业向旅游业转移，旅游服务业发展不断壮大。旅游市场监管“台儿庄模式”受到国家旅游局充分肯定，成为行业标杆，2016年初，被评为国家首批全域旅游示范区创建单位。现对台儿庄区推进旅游服务业综合执法体制改革，促进行业发展进行了调研。

一、背景情况

台儿庄为枣庄市所辖区，位于山东省最南部，素有“山东南大门”之称。全区共有国家A级以上景区8家，其中5A级景区1家，4A级景区2家。省级旅游度假区1家。由于旅游起步较晚，缺乏经验，旅游市场的发展就是在“摸着石头过河”，2010年台儿庄古城景区投入运营后，来台游客量年均递增100万人次，2016年游客接待量801万人次。随着旅游市场迅速扩大，“黑车、黑社、黑导、黄牛倒票”等各类问题、矛盾频频发生，旅游投诉量也呈激增趋势。近年来，台儿庄坚持问题导向，不断创新监管机制，深入推进旅游服务业综合执法体制改革，旅游市场进入规范化运营，为实施古城引领城市转型战略提供了有力保障，促进了旅游服务业的快速发展。旅游市场监管“台儿庄模式”受到国家旅游局充分肯定， 2016年入选国家首批全域旅游示范区创建单位，荣获美丽中国·全域旅游示范城市称号。

二、主要做法

（一）整合部门职能和机构，实现一个部门一支队伍执法。为强化旅游行政主管部门的综合协调职能，理顺旅游发展体制。2010年，整合旅游部门和服务业办公室，组建旅游和服务业发展局，升格为政府组成部门。2012年，根据部分科室、事业单位执法职能、队伍，进行部门内部执法资源整合，成立统一的旅游市场综合执法机构——旅游监察大队，负责开展旅游市场监管、投诉处理、旅游综合执法，实现“一个部门一支队伍执法”，将执法区域划为台儿庄古城景区、大战纪念馆、台儿庄古城客服中心、大桥停车场、运河湿地等五大片区，进行网格化管理，实现全区旅游监管常态化、规范化，为规范旅游产业发展，保障消费者合法权益，优化服务环境，提供了有力保障。2015年，设立古城旅游度假区管理委员会，负责规划、指导、协调管理度假区工作，构建了以古城为龙头的文化旅游产业管理体制。

（二）搭建综合执法平台，实现跨部门联合执法。为着力解决执法力量分散薄弱、多头重复交叉执法等问题，成立了由区长任组长，分管副区长任副组长兼办公室主任，旅游和服务业发展局局长和旅游监察大队大队长任办公室副主任的旅游监管领导小组，领导小组包括全区与旅游市场秩序相关的成员单位35个。严格按照财政供养人员只减不增的要求，从与旅游市场监管关系密切的交通、城管、市场监管、物价、药监等7个部门抽调具有执法资格人员，组成区旅游联合执法办公室，与旅游监察大队联合办公，搭建综合执法平台，实现“多个部门一个平台管执法”，办公地点设在游客服务中心，重点时段集中开展联合执法。这种有分有合、统一调度的执法方式有效化解了新建联合执法机构人员、编制、办公场所上的难题，也较好解决了旅游执法“难调度、调度难”问题。

（三）建立权责清单，明晰部门职责边界。按照“清单之外无权力”、“职权法定”的原则，2014年以来，对全区行政审批事项、行政权力事项、政府部门责任事项和行政审批中介服务收费项目，实行清单化管理，并通过区政府网站向社会公示，明确了旅服、公安、市场监管、交通运输、文化、税务、物价等与旅游市场秩序相关部门的行政权力和职责责任，对部门间的职责交叉事项进一步梳理，理顺了相互关系，细化了监管责任，避免了推诿扯皮，防止了由于监管不到位或缺位出现的监管真空，为旅游市场监管的科学性、规范性和合法性提供了有力保障，使旅游市场执法部门全面履职“有法”，严格尽责“有据”，增强了公众对权力运行的监督。

（四）建立联席会议制度，强化部门间协作配合机制。为强化政府责任和旅游主管部门的监管职能，制定分管区长为召集人的旅游工作联席会议制度，制定了《台儿庄区旅游联合执法工作暂行办法》（以下简称《办法》），建立健全旅游综合协调、联合执法、投诉受理等综合监管机制。联合执法制度的完善，使旅游市场监管工作有章可循，有序开展。旅游联合执法办公室依据《办法》在全年重点时间段，定期组织联合执法检查，通报违法行为，建立信息共享机制，针对旅游市场难点问题，召开联席会议，完善了协调联动机制，实现部门间信息共享互通。

（五）建立旅游行政执法与刑事司法衔接机制。2016年3月份，针对旅游市场成立旅游巡回法庭和人民调解委员会，强化法院处理旅游纠纷的职能，按照“让法官多跑路，让游客少跑路”原则，负责调解办理涉旅游纠纷案件，同时进行涉旅游法律宣传、接受法律咨询。如游客遇到涉旅游纠纷以外的案件，旅游巡回法庭可以为游客提供法律咨询，告之并积极帮助游客向相关部门投诉处理解决。建立公安部门与联合执法常态化联动机制，区公安分局局长任旅游监管领导小组副组长，去年6月份，成立了旅游警察大队，调配专门警力常驻联合执法办公室，负责办理侵害旅游活动参与者人身、财产安全、破坏旅游市场秩序等违法犯罪案件。建立了旅游市场执法机构与公安机关案情通报机制，能够及时查处侵害旅游者权益的违法犯罪行为，同时主动引导旅游者通过司法、人民调解等途径解决纠纷，提升旅游者依法维权、理性消费的能力，实现行政处罚与强制执行、刑事处罚的无缝对接。

（六）强化队伍建设，规范执法行为。一是严格选拔引进监管人才标准，坚持“凡进必考”，严格执法人员持证上岗和资格管理，凡是从事行政执法的人员均须取得执法资格证书。全面清理旅游市场监管中临时人员和借调人员，提升监管队伍专业性。统一配发执法服装，配备专业旅游执法设备。二是分类别、有重点地对行政执法人员进行培训，学理论、学业务，苦练“内功”，特别是加强《旅游法》《山东省旅游条例》等旅游相关方面法律法规的学习。先后邀请枣庄职业技术学院专家开展专题讲座，赴省旅游发展委集中培训，到省内外等先进地区进行参观学习，现场观摩先进地区实地执法，推进教育培训制度化、常态化。三是针对旅游市场监管制定了《执法守则》、《持证上岗制度》《旅游行政执法监督检查工作制度》《首问责任制》《限时办结制度》《服务承诺制度》《行政执法人员岗位公开栏》等10多项规章制度，达到“六有一规范”：有编制、有机构、有办公场所、有服装、有設备、有车辆、执法规范，成为枣庄市第一支设备齐全、素质过硬的旅游市场执法专业队伍。

三、取得的成效

（一）有效解决多头执法、重复执法问题。将公安、消防、城管、物价、市场监管、交通、法院等专属职能融入旅游市场秩序整治，各职能部门分别在景区设立办公机构，旅游联合执法办公室协调组织各部门联合执法检查，有效改变了旅游主管部门在执法过程中力量薄弱的情况。2016年在全区旅游市场开展联合执法31次，出动执法人员360人次，检查涉旅企业600多家次，下达整改通知书5份，约谈旅游企业负责人3人次，检查导游员556人次，查处无证导游3名，审查旅游广告内容180余起。联合执法的开展，有效解决了多头执法、重复执法等问题，避免了执法扰民现象的发生。

（二）有效建立多部门协调机制。针对旅游市场比较复杂、涉及多个部门的问题，由区旅游监管领导小组召开联席会议制定方案，明确牵头单位和配合单位，联合执法办公室具体负责实施和调度。如景区周边停车难现象，涉及公安、交通、城管、物价等多个部门，在游客投诉中占比较大。在处理这件事上，由区长召开联席会议，商定工作方案，明确各部门的职责。对具备条件的停车场，由工商、地税、物价等部门完善手续，规范运营，让其合法化；对不具备条件的停车场，由公安、城管、市场监管等部门，责令停业，违者严惩。责成联合执法办公室具体负责落实，同时加强重点地段执法检查，防止反弹。实行部门联合执法机制，有效避免了部门间推诿扯皮。

（三）建立统一旅游投诉受理平台。旅游联合执法办公室建立了统一的旅游投诉受理平台，开通旅游投诉电话，接受旅游投诉。不管游客遇到购物问题还是服务问题，一个投诉电话，就实现了“受理、办理、回复”三位一体。以往我们接到游客投诉，游客在景区外与当地人发生纠纷，导致游客受伤。按原来责任，这属于社会治安案件，归派出所管。在联合执法机制出台之前，旅游监察大队无权处置。但现在，通过联合执法转办机制，交由公安机关处理，并将处理结果及时反馈给游客。实行统一受理减少了办理环节，提高了办理效率和服务质量，同时也提高了游客满意度，旅游投诉案件数量逐年递减，2016年受理投诉19起，接受旅游咨询220余人次，投诉结案率和满意率均达100%。

四、存在问题及建议

目前，台儿庄区旅游服务业综合执法体制改革已基本成型，总体进展顺利，但实践中也遇到一些问题。下步仍还需深入研究分析，立足编制部门实际，提高工作站位，增强大局意识，进一步推动旅游服务业综合执法体制改革。

一是机构整合后执法人员身份的问题。整合组建的机构，面临着同一单位职工从事相同领域工作，但身份、待遇不同。有必要从顶层设计上，出台针对性政策，解决改革中参改人员切身利益问题。

二是执法队伍不够稳定问题。由于联合执法多为成员单位抽调或者指定人员参与，人员工资福利及工作业绩考核奖评都在自己单位，实行轮换制，造成人员思想不稳定，执法队伍不稳定，工作连续性和效果也受到影响。因此，还需进一步强化队伍整合，建立高效、统一的管理制度。

三是建立执法全过程记录制度问题。由于执法过程存在记录方式单一、记录不规范等问题，导致执法证据不全、证据不固定等，出现部分行政争议。要抓紧建立完善执法全过程记录制度，规范文字和音像记录程序、方式，建立健全行政执法案卷，实现行政执法全程留痕、有效固定保存执法证据，真实、准确记录反映行政执法行为，促进严格、规范、公正、文明执法。□作者单位：枣庄市台儿庄区编办 E：TC

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