“一带一路”背景下产业援疆的若干思考

2015年3月，国家发布《推动共建一带一路愿景与行动》，进一步明确了新疆丝绸之路经济带核心区的定位，新疆作为丝绸之路经济带核心区，势必在国家“一带一路”战略中担当重要的责任，而承担起这一责任的基础就是要有具备竞争力的产业。新疆经济发展相对滞后，产业发展基础十分薄弱。2015年底，新疆地区生产总值9324.8亿元，仅占全国的1.37%。工业增加值2690.04亿元，仅占全国的1.17%。底子太薄，完全依靠自身基础发展壮大产业难度太大，正是基于这种现实，国家在对口援疆战略中给予新疆最大力度的支持，安排十九个省市援助新疆，通过援助支持新疆产业发展。李克强副总理在第二次全国对口支援新疆工作会议上指出：产业援疆“要立足新疆的比较优势，调动各方面的积极性，实施以市场为导向的优势资源转化战略，实现高起点、高水平、高效益发展，提高新疆自我发展能力。”在第三次全国对口支援新疆工作会议上，李克强又强调指出“加强产业援疆，壮大新疆特色经济，是增强新疆造血功能和自我发展能力的根本举措。”在第四次全国对口支援新疆工作会议上，中央明确提出：“各援疆省市要把引进东中部地区企业到新疆投资兴业作为硬任务，把更多的内地企业引到新疆去”。在第五次全国对口支援新疆工作会议上，更是进一步将产业带动就业作为对口援疆的优先目标。从全国五次对口支援新疆工作会议的指导思想不难看出，通过产业援疆促进新疆产业发展已经成为国家推动新疆经济社会发展的长期战略，而层层推进的深入部署就是对产业援疆的指引和指导。在国家一带一路和对口支援新疆的两大战略背景下推进产业援疆，既要科学规划、优化结构，又要合力合作、放宽视野。

一、科学规划引领产业援疆科学推进

为了能统一组织实施产业援疆，使产业援疆不至偏离新疆经济、社会发展的总体目标，新疆需联合十九省市统一制定产业援疆规划，既可以避免了援疆省市各自为阵，又可以避免了援助产业同构，还为进一步制定具体的产业援助项目提供决策依据。

二、优化结构 打造优势产业

（一）有针对性地加快建设工业园区

十九个援疆省市涵盖了中国中东南部经济最发达的经济区域，但他们自身的产业优势各不相同，其援助地在经济水平、产业布局方面也存在着很大的差别。而工业园区的建设能从整体上提高援助地资金的投入比例，能够在较短的时间内实现援助地产业结构的优化升级。建设工业园区要尽可能的在资源特点相似、产业结构趋同的区域，根据配套设施的条件、交通运输的便利度、水土资源的丰富度选择一个或两个工业园区进行建设。要打破新疆各县市区划的限制，将多个县市联合起来共同建设、共同招商、同担风险、同享利益。这样一个园区在多方支援的情况下，既能够全面提高建设的质量和水平，又能夠有效地增强工业园区对四省市有实力的企业的吸引力，还能够增强产业的集聚能力扩大产业规模，也能够避免园区的重复建设导致的资源浪费以及相邻园区之间争夺资源的矛盾，减少对受援地生态环境的污染和破坏。

（二）集中十九省市的产业优势快速突破重点地区重点产业

新一轮的对口援疆是在以传统制造业为代表的劳动密集型产业向西转移的趋势下展开的，如北京的传统制造业、珠三角劳动密集型产业、上海的轻工业、深圳的高技术产业等都出现了转移的趋势。这些需要转移的产业基本上都是十九省市发展己经成熟的产业，在援疆的进程中要将这些已经成熟的技术应用到援疆工作中，尽快形成重点地区的主导产业。自治区相关主管部门应该发挥其职能作用，打破对口关系的限制，在装备制造、农产品精深加工等新疆的重点和优势领域，整合各自对口支援省市力量，对重点地区、重大项目和重要行业予以集中支持，以迅速形成突破，在避免重复建设、资源浪费的同时，尽快形成自治区优势产业的规模和市场竞争力，增强产业发展对周边地区相关配套和服务行业的辐射带动作用，加快自我发展能力的提升。

（三）通过优化产业结构提高产业的经济效益

新疆经济落后，产业基础十分薄弱，亟待对产业结构做出科学调整和优化，要积极培育新的经济增长点。一是用好差别化产业政策。充分用好国家对新疆实施财税、金融、土地等方面的扶持和允许部分产业存续发展的差别化政策，加快发展有资源成本优势、有市场支撑且环境容量许可的产业。二是继续提升传统产业。坚持把高耗能行业的转型升级作为结构调整的战略重点，加快装备、石化、食品等传统产业改造提升步伐，抓好技改项目实施，提高工艺装备水平，加快产品研发换代速度，提高产品的精密和精细程度。三是继续做大战略新兴产业。加大对新能源、新材料、新型环保、生物产业、信息产业、现代装备制造业等六大战略性新兴产业的扶持力度，培育壮大高新技术企业和科技型中小企业。四是继续做强服务业。加快提升生活性服务业水平，加强社区商业、医疗、物业、家政等服务网络建设；着力发展物流、金融、交通运输、商务服务等生产性服务业；大力发展信息、电子商务、服务外包、文化产业等营利性服务业，鼓励有发展潜力的服务企业做大做强，使这些产业尽快成为支柱产业，增强经济的发展后劲，带动服务业向产业化方向发展。五是继续加大对中小企业的财税政策支持力度，扩大非公经济免税、减费范围。六是在现有的产业布局基础上，围绕农副产品加工、商贸物流等产业，促进产业集群的形成和发展，推进中小企业与大企业的产业对接和配套协作，提高专业化分工和社会化协作。

三、合力合作 援受双方建立促进产业援疆合作机制

（一）充分发挥政府主导和企业主体作用

产业援疆项目要立足新疆，面向中亚、南亚，在这个过程中，要注重在市场机制下充分发挥政府的主导和企业的主体作用。尤其是在坚持高起点、高水平、高效益发展和坚持“环保优先、生态立区”原则下，推进产业援疆，要防止或减少“市场失灵”的发生。高度重视政府与市场的结合，运用市场机制引导企业参与新疆建设，重视发挥驻疆中央企业和内地有实力的大中型国有企业参与开发，鼓励中小民营企业参与产业援疆项目建设，加强优势资源开发利用的统筹协调，带动更多本地劳动力就业，提升当地产业发展水平，是当下处理好政府与市场关系的最佳切入点。应按照“统筹规划、合理布局、政府推动、突出重点、注重特色、因地制宜”的原则，发挥好各地与支援省市、政府与企业等方面的积极性，从而在政府主导的基础上建立一个完善合理的市场新格局。

（二）制定有效的利益分配和运行管理机制

应根据产业特点选择适合的援疆产业，并在此基础上建立高效的运行管理机制和利益分配机制，这是决定产业援疆可持续发展的关键环节。在运行管理机制上，要注重选择能调动支援地和受援地双方积极性并运行高效的治理结构和相应的监督约束机制，并以实现合作共赢为目标，建立科学有效的利益分配机制。如增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和房产税等税收在各受援地区和支援地政府间的分配和划转，以及基础设施的投资管理和收入分配、以及入股企业的利润分配等等，只有建立了有效的利益分配和运行管理机制，产业援疆才能持久并发挥其积极的作用。

（三）增强产业转移的外推力和承接力

对十九省市来说，要增强产业转移的外推力，就是借助产业援疆积极推动本地区产业升级、结构优化，加强对产业的分类指导与调节，增强落后产业向外转移的“推力”，并在此过程中提供政策援助，使产业转移能够顺利进行。如允许其进行资本加速折旧，通过就业培训、实施再就业补贴、进一步完善社会保障体系等方式帮助安置劳动力，提供信息指导，加大产业转移的服务力度等等。

增强新疆的产业承接力，首先要注意承接产业要与当地经济发展规划、区域发展战略布局以及新疆产业发展规划等相衔接；二是要在加快城镇化进程中，为产业转移创造良好的投资环境；三是要发展职业教育，积极培育和引进人才，积累人力资本；四是重视打造本地企业为主的产业链的延伸以及基础设施的配套建设。

四、放宽视野 打造开放的产业援疆体系

（一）建立全方位的产业援疆政策体系

从目前较为突出的问题看，自治区有关部门要进一步加强对接，争取国家相关部委尽快出台落实扶持政策的具体实施细节。要制定优惠政策，鼓励对口支援省市参与到新疆产业建设，支持基础设施建设和产业发展；落實对农副产品加工转化和劳动密集型产业等符合条件的企业在用电、运输等方面给予特殊价格的政策。财税部门要积极争取和落实中央财政对新疆企业的补助资金，积极争取喀什、霍尔果斯特殊经济开发区基础设施项目贷款财政贴息资金；依法落实对符合条件的企业给予企业所得税五年免征优惠政策；要鼓励银行、证劵、期货、保险、信托、金融租赁等各类金融机构在乌鲁木齐、喀什、伊宁等重点区域设立分支机构，积极培育新的金融机构。人力资源和社会保障等部门要支持用人机制的改革，落实支持各类人才培养等方面的政策，为企业发展培养、储备和引进人才，积极探索“人才特区”新模式。科技部门要积极落实国家各类科技计划，进一步加大高新技术企业认定力度，鼓励企业建立技术创新中心，优先安排科技型中小企业创新基金、高新技术产业发展计划等项目，支持科技型中小企业和高新技术产业发展。

（二）结合中巴经济走廊建设打造外向开放型园区

园区经济作为产业援疆的重要支点必须扩大对内对外开放力度，以防止形成“空心园区”或是“孤岛”。在国家提出与中亚各国共建丝绸之路经济带的战略之际，十九省市和各地州都要放宽视野，紧抓机遇，站在更高的层面上来谋划产业园区的建设，要充分利用和依托面向中亚诸国的地缘优势和战略平台，把对内开放和对外开放结合起来，不断增强参与国际竞争的能力。

具体而言，在园区建设上要做到：统筹规划，高起点，高标准，高水平地做好总体规划，加快经济开发区发展步伐，并为今后发展预留空间。解放思路，创新发展，充分借鉴国内各经济特区建设的成功经验，根据新疆地域特点和优势，有针对性地实施特殊优惠政策，创新和完善管理体制、发展模式，推动经济园区健康发展。在国家层面上，需要高位推动并给予相应财税和政策支持，大力支持通道建设，加大基础设施建设力度，原则上要放大新疆自行审批权限；在当地政府层面，要内引外联，一方面提高对外开放水平，与周边国家地区之间建立起地方合作机制，支持园区企业利用地缘和文化优势积极参与国际产业分工与合作；另一方面加强与东部和中部地区的经济技术交流，高起点地承接国内外产业转移产业园区和城市协调发展，尽快形成新的经济增长点，更好地发挥辐射带动作用。园区企业也要看清自己的优势所在，在特色农产品、资源优势产品加工上多下功夫，争取做到有特色、有质量、有信誉，借以打开中亚市场，全面迈向外向型经济。

（刘春宇，新疆维吾尔自治区发改委经济研究院经济研究所所长）