让农村产业融合成为带动农民增收的新动能

邱天朝

一、深入领会推进农村一二三产业融合发展的重大意义

近两年，农村一二三产业融合逐渐成为我国“三农”领域的一个热点话题。实际上，无论在国内还是国外，三产融合都已经有了比较长时间的实践，但我国在国家层面首次正式、明确提出农村一二三产业融合发展的概念，是在2015年中央一号文件之中。党的十八届五中全会再次强调要推动农村一二三产业融合发展。按照党中央、国务院要求，国家发展改革委会同有关部门，在广泛调研基础上，研究起草了“关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见”（国办发〔2015〕93号文件），明确了推进农村产业融合的总体要求、方式、路径和主要政策措施。2016年的中央一号文件，把推进农村一二三产业融合发展放到了更加突出的位置，专门作为文件的六大部分之一，从推动农产品加工业转型升级、加强农产品流通设施和市场建设、大力发展休闲农业和乡村旅游、完善农业产业链与农民的利益联结机制四大方面，对相关工作做了进一步的部署。在国民经济和社会发展“十三五”规划纲要中，推进农村产业融合发展也被作为单独的一个章节进行论述，强调要推进农业产业链和价值链建设。目前，国家关于农村一二三产业融合发展的顶层设计已经完成，方向和政策已经比较明确，下一步关键是抓好落实。

现阶段我国提出加快推进农村一二三产业融合发展，主要是基于三个大的背景：

第一，我国经济发展进入新常态，农业发展进入新阶段之后，农村经济发展和农民增收遇到了新的严峻挑战。一方面，国内外农产品价差巨大，玉米等农产品阶段性产大于需，库存大量增加，农产品市场竞争力下降导致进口压力巨增，迫使我们不得不对2004年以来实行的玉米临时收储政策、稻谷小麦最低收购价格政策等进行改革，降低国内价格支持水平和市场价格水平，这无疑将直接影响农民增收。另一方面，经济发展进入新常态后，增速放缓、结构调整、动力转换，近几年无论农民工的数量，还是工资水平，增速也都在不断下降，今后一段时间有可能还会继续。为了解决农民就业问题，国家出台专门政策支持农民工等人员返乡创业，以此拉动就业。创什么业？就什么业？农村产业融合是农民创业就业的一个重要领域。当前我国经济运行中的一个突出问题，就是农民收入增长速度明显放缓。中央提出推进农村一二三产业融合发展，对于促进农民就业增收，实现我国农村经济转型升级，推动城乡一体化发展，都有着特殊重要的意义。

第二，农村产业融合是推进农业供给侧结构性改革，培育农村新经济、新动能的重要内容。供给侧结构性改革是我国应对经济发展新常态的重大举措，是中央做出的重大战略决策部署。从本质上讲，供给侧结构性改革不仅要通过“去产能”、“去库存”来减少无效供给和低端供给，更重要的是要通过“补短板”等措施，培育新动能，发展新经济，扩大有效供给，增加中高端供给，提高整个供给体系的质量和效率，提高全要素生产率。从农业领域来看，一方面，农业现代化仍是我国“四化同步”的短腿，农村仍是全面建成小康社会的短板，部分农产品阶段性过剩与结构性短缺并存，农产品质量安全水平难以满足人民生活水平提高的需要，加之农业发展的资源环境压力持续加大，要求我们必须贯彻落实新发展理念，加快推进农业供给侧结构性改革，去库存、补短板，加快转变农业发展方式，提高农产品供给体系的质量和效率，提高农业发展的可持续性。另一方面，供给侧结构性改革要求发展新经济，培育新动能，实现新旧动力转换，而农村一二三产业融合发展，正是我国农村经济发展中涌现出来的新业态、新动能，是农业供给侧结构改革的重要内容。从国际上看，日本、韩国等世界上小规模农业的国家，包括欧洲，在农业发展到一定阶段后，均从完善农业产业链、发挥农业多功能性等角度，推动农业的“六次产业化”，寻找适应本国特点的现代农业发展道路，以提高本国农业的竞争力，拓宽农民就业和增收的渠道。加快推进农村一二三产业融合发展，对于我国补齐农业农村短板，提高农业竞争力，转变农业发展方式，探索中国特色的农业现代化道路，具有重要意义。

第三，近年来我国农村一二三产业已经呈现出融合发展的趋势。近年来，我国农业产业链不断延伸，农业功能日益拓展，农村一二三产业已经呈现出融合发展势头，对农民增收的带动作用日益显现。农业生产经营主体“接二连三”，以资金、农产品、土地经营权入股合作社发展加工和流通业。农民合作社中已有50%以上從事产加销一体化经营。龙头企业“前延后伸”，将农户、加工企业和经销商等不同环节的经营主体，在空间上集聚形成利益共同体，打造了农业产业化升级版。2015年全国农产品加工业与农业总产值之比提高到2.2：1。“互联网+”等新信息技术快速发展，将电子商务、物联网等新业态引入农业生产经营链条，产业边界日益模糊，农业新业态不断涌现，农业效益明显提高。特别是随着人民生活水平提高和闲暇时间增多，休闲农业和乡村旅游、城郊农业、文化创意农业、农家乐等发展十分迅猛，农旅结合蔚然成风，可以说成呈井喷式发展态势。因此，与其说国办发〔2015〕93号文件，吹响了农村产业融合发展的号角，还不如说这个文件的出台，顺应了我国农业和农村经济发展的时代要求，顺应了我国农村产业融合发展的大趋势。

二、准确把握农村一二三产业融合发展的基本内涵

农村产业融合的概念，来源于日本、韩国的“六次产业化”，最早是由日本农协综合研究所所长今村奈良臣先生于1994年提出的，之后其内涵不断扩展。“农村产业融合”的基本内涵，是以农业农村为基础发展第二产业、第三产业，延伸农业产业链，拓展农业多功能，发展农村新业态，并且通过更加有效的产业组织方式，更加紧密的利益联结机制，使农业产业链各环节之间的联系，超越简单的市场交换或商品交换关系，相互之间形成有机融合的一个整体，实现农、工、贸、旅一体化，产、加、销、服一条龙，形成农业与二三产业交叉融合的现代产业体系。其基本逻辑是：农业相对而言是弱质产业，受到自然和市场双重风险的困扰，而农产品流通、加工等环节受自然风险的影响相对较小，收益相对稳定，通过农业与二三产业的融合，可以让农业生产环节合理分享加工、流通环节的增值收益，增强抗风险能力，提高整个农业产业链的竞争力，提高农民收入。

从前几年“六次产业化”的概念刚刚在国内传播开始，一直到现在，都有不少人在讨论“六次产业究竟是1+2+3，还是1X2X3”？实际上，“相加”或者“相乘”并不是“六次产业”的实质所在。从国内外实践看，农村产业融合可以有多种具体模式，既可以是1+2+3（即通过协议、订单等方式开展农工商合作，实现农工商一体化），也可以是1X2X3（即农民或农业生产者同时从事农产品加工、销售，或者说由一个经营主体同时从事一产二产和三产！），也可以是1+3（即农商之间通过协议、订单等方式开展合作），还可以是1X3（即农民直销，或者农民利用农业农村资源发展第三产业，如观光旅游、农家乐等）。无论何种模式，农村产业融合的核心是三条：一是必须以农业农村为基础，都始终有一产环节，且与传统相比，让农业生产者在产业链条中占据更加有利的地位；二是更加有效的产业组织方式，农业产业链各环节之间必须超越松散的、简单的、随行就市的市场交换或商品交易方式，在技术、资金、人才、管理等生产要素方面相互交叉渗透；三是更加紧密的利益联结机制，用二三产业的利润合理反哺农业，产业链利益分配更加合理，提高农业竞争力，带动农民增收。离开这三条，就不是真正的农村产业融合！

农村产业融合除了从“产业”维度考察之外，还有一个重要的维度，也就是“区域”维度。在最早提出“六次产业化”的日本、韩国，大家对此有比较明确的共识，强调“六次产业化是一种以地域为主的产业创新”，即在一定区域范围内的农业与二三产业的交叉融合，目的是充分利用和发掘当地资源、促进区域经济发展、带动当地农民增收。特别是在我国现阶段，农村一二三产业融合发展与新型城镇化之间存在着不可分割、相互促进的关系。也就是说，农村产业融合发展，决不仅仅是就农村论农村，更不是要重新走上世纪80年代我国乡镇企业“村村点火、户户冒烟”的老路，而必须与新型城镇化相结合，优化城乡产业布局，引导人口和产业合理集聚，把农村一二三产业融合作为城镇化和县域经济发展的重要支撑，促进产城有机融合，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。因此也可以说，农村产业融合所涉及的不仅仅是一二三产业之间的关系，还涉及到城乡之间的关系。

三、推进农村产业融合发展必须依靠市场力量发挥决定性作用

国办发〔2015〕93号文强调，推进农村一二三产业融合发展，必须“坚持市场导向，充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用，营造良好市场环境，加快培育市场主体”。这是推进农村产业融合必须坚持的一个重大原则。在政府和市场之间，市场始终是推动农村产业融合的最根本动力。

因此，要加快培育市场化、多元化的产业融合主体，包括个体农民、种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业、龙头企业、工商资本等等。从日本、韩国、欧洲的经验看，主要是通过家庭农场、农民合作社发展农产品流通加工销售、发展乡村旅游等，即以农业农村为基础、以农民（或农业生产者）为主要的融合主体，通过“接二连三”向下游延伸产业链条、拓展多功能、发展新业态。但从我国的实际情况看，由于人多地少，个体农户经营规模太小，家庭农场和各类农民合作社综合实力弱小、发展不规范的问题比较突出，相对而言，农业企业、龙头企业、工商资本由于在资金、管理、技术、人才、市场等方面具备明显优势，通过向上游的农业生产环节拓展产业链条，实现一二三产融合，在实践中发挥着不可或缺的重要作用。所以，既要发挥农民合作社和家庭农场的基础作用，也要发挥龙头企业的引领示范作用，同时要求积极吸引社会资本开展农村三产融合。同时，推进农村产业融合，一定不能偏面地追求规模，不能盲目贪大求洋，不能歧视以农民合作社、家庭农场或个体农户为主体的小规模的、小范围的三产融合。

要按照利益共享、风险共担、各方自愿的原则，建立和完善多形式的利益联结机制，有效带动农民增收。农村一二三产业融合发展涉及产业链条上的不同环节、不同主体，只有相互之间真正形成合理的利益联结机制，才能实现产业发展和农民增收的双赢。完善利益联结机制的实质，是农业产业链各环节之间、各经营主体之间，超越简单、随行就市的、一般性的商品交换关系，通过组织模式、经营方式和产权关系的创新，形成更加紧密、更加合理的分配机制，让农民真正分享产业链延伸、产业功能拓展、農业新型业态发展的好处。具体而言，要创新发展订单农业，引导龙头企业在与农民签订购销合同、实行保底价格收购、“二次返利”的基础上，为农民（包括农户、家庭农场、农民合作社）提供更多的资金支持和技术服务，如提供贷款担保、赞助农户参加农业保险、加强技术指导和服务等，有的还实行。要鼓励发展股份合作，鼓励农民以土地、资金等生产要素入股龙头企业或合作社，通过“保底收益+分红”等方式合理分享农产品加工、销售环节的收益。要强化工商企业社会责任，规范工商资本租赁农地行为，鼓励形成长期稳定的土地流转关系，健全风险防范机制，推广实物计租、货币结算、租金动态调整的方式，保证农民合理收益。这里需要强调的是，在农村产业融合发展中，具体利益联结方式的确定，本质上是一种市场行为，应该由相关利益主体根据具体情况和各方意愿，依法、自主、协商确定，政府可以积极引导但不应过多干预，更不能强制。对于各类利益联结方式，政府都要允许并鼓励发展。

四、政府在推进农村一二三产业融合发展中的主要职责

政府在推进农村产业融合方面的职责和作用，主要是以下五个方面：

（一）加强规划引导，优化县域产业空间布局

加强空间规划管制，推进县域“多规合一”，制订县域一二三产业发展规划，加强产业发展规划与城乡建设规划、土地利用规划等的有效衔接，与新型城镇化紧密结合，统筹考虑城乡人口和产业分布，科学规划农业生产基地、现代农业园区、农产品加工流通、物流园区等，促进城乡产业合理分工、合理布局。引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中，培育农产品加工、商贸物流等专业特色小镇，促进农村二三产业集聚发展。要大力推进发展一乡（镇）一业、一村一品，推进农产品品牌建设，加强区域特色农产品营销。

（二）努力保障农村产业融合发展的用地需求

用地问题是各地反映最为强烈的一个问题，是影响农村产业融合发展的一个重要因素。在这方面，国办发〔2015〕93号文件明确了三条政策：一是在各省（区、市）年度建设用地计划指标中单列一定比例，专门用于新型农业经营主体进行农产品加工、仓储物流、产地批发市场等辅助设施建设。二是各地通过农村闲置宅基地整理、土地整治等新增的耕地和建设用地，要优先用于农村产业融合发展项目。三是对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。这些用地政策，地方和有关部门要真正抓好落实，缓解农村产业融合的用地矛盾。在实践中，一些地方（如上海金山区、四川崇州市等）结合乡镇土地利用规划修编、村级规划编制和农村土地整理，直接使用农村集体建设用地发展农产品烘干、加工项目，兴办农产品加工园区，或者建设乡村旅游相关设施，这是解决农村产业融合发展中用地难问题的一个有效途径，农民还可以以集体建设用地入股的方式参与相关利润分配，值得各地借鉴和推广。

（三）下大力气改善农业农村基础设施条件

坚持政府主导、多元投入、建管并重的方针，注重体制机制创新，结合国家有关专项规划和投资支持渠道，加强高标准农田建设、农村土地整治和农田水利基础设施建设，改造提升中低产田。按照城乡一体化发展的要求，加快完善农村水、电、路、通信等基础设施，加快实现行政村宽带全覆盖，推进宽带网络提速降费，促进农村电子商务、互联网+农业的发展。统筹规划建设农村物流设施，逐步健全以县、乡、村三级物流节点为支撑的农村物流网络体系。要加强农村环境整治和生态保护，建设持续健康和环境友好的美丽新农村。完善休闲农业和乡村旅游道路、供电、供水、停车场、观景台、游客接待中心等配套设施。

（四）对农村产业融合发展进行必要的政策支持

一是创新和改善金融服务。综合运用奖励、补助、税收优惠等政策，鼓励金融机构与新型农业经营主体建立紧密合作关系，推广全产业链金融模式，加大对农村产业融合发展的信贷支持。稳妥有序开展农村承包土地的经营权、农民住房财产权抵押贷款试点。以国家正在推进的农业“三项补贴”改革为契机，建立健全政府支持的全国农业信贷担保体系，加强对新型农业经营主体的贷款担保服务。二是加大财税等政策支持力度。支持地方扩大农产品加工企业进项税额核定扣除办法试点行业的范围，完善农产品初加工所得税优惠目录。落实小微企業税收扶持政策，积极支持“互联网+”现代农业等新型业态和商业模式发展。健全农产品产地营销体系，推广农超、农企等形式的产销对接，鼓励在城市社区设立鲜活农产品直销网点。三是加大投入支持。统筹安排财政涉农资金，加大对农村产业融合的投入。中央预算内投资、农业综合开发等渠道资金向农村产业融合项目适当倾斜。地方各级政府也要加大对农村一二三产业融合发展的资金投入，积极培育和支持各类农业新型农业经营主体发展。积极研究借鉴日本等国经验，以少量财政资金撬动社会资本进入，设立农村产业融合投资基金，努力缓解融资难、融资贵的问题。

（五）积极开展试点示范

按照2016年中央一号文件和国办93号文件要求，国家发展改革委会同农业、财政、国土、商务、工信、旅游等七部门，专门印发“农村产业融合发展试点示范实施方案”，拟在全国范围内组织开展农村产业融合“百县千乡万村”试点示范工程，重点围绕优化县域发展布局、探索产业融合模式、培育产业融合主体、健全产业链利益联结机制、创新相关政策和投融资机制、完善产业融合服务等六个方面的主要任务，积极探索和总结可复制、可推广的成功做法和经验。试点工作的基本思路是：采取“分级负责、共同推进”的原则，中央层面重点抓好百县试点示范，乡级、村级的试点示范，分别由省级、县级有关部门负责。中央层面主要是加大指导支持力度，试点示范的具体工作由地方负责。在自愿申报基础上，择优选择确定试点示范县、乡、村。目前，经地方推荐、筛选，全国137个试点示范县名单已经确定。今年以来，国家有关部门对试点示范县进行了专门培训，指导各地进一步统一思想，提高认识，明确方向，理清思路，修改完善试点示范方案。各地要尽快开展试点示范工作，加强对试点产业融合示范乡、示范村的培训，为农村产业融合发展探索新路子，积累新经验。

总之，农村产业融合发展是大势所趋，时代要求。习近平总书记在今年“七一”讲话中强调，要不忘初心、继续前进，不能忘记为什么出发。应该说，推进农村产业融合的初心，就是为了提高我国农业的竞争力，促进农民就业增收，繁荣农村经济，加快形成城乡一体化发展新格局。为此，要建立和完善多形式的农业产业链利益联结机制，让农村产业融合真正成为带动农民增收和农业现代化的新动能。■