“去产能”的核心问题是加快推进结构性改革

刘尚希

产能过剩主要表现在微观领域，但成因却是跨领域的。这需要打破部门分别改革的传统格局，抓住一些基础性制度问题，从国家治理结构整体来考虑，加快推进结构性改革，财政金融政策也要在结构性改革的背景下加以完善。以整体观推进去产能，就是要去掉针对单个行业、企业的扶持政策，去掉对国有企业的隐性担保和扶持政策，去掉各部门单兵突击的管控思维。建立以整体观为核心，多层次、多角度、多方面形成合力的政策体系是化解产能过剩的根本途径。

当前理论和政策层面对产能过剩的测度、成因、机理及化解路径等方面，产生了诸多分歧。从宏观视角，产能过剩受到哪些因素的影响、影响程度如何？产能过剩与当前经济下行孰为因、孰为果？“去产能”是供给侧的问题，还是需求侧的问题，抑或两者兼有？“去产能”是政府干预，还是市场主导，在此背景下如何建立和完善企业退出的政策体系？诸如此类的理论与政策研究都有待深入。化解产能过剩的核心问题是加快结构性改革，并把握好“去产能”中政府与市场的关系。

一、产能过剩的实质是供给与需求的结构性扭曲

供给与需求在时空上是可以脱节的。从短期来看，供需脱节总是存在的，可以通过库存、存货来调节；但从长期来看，供需脱节不能持久，如果持续脱节，就会出现经济下行，甚至导致危机。我国当前面临的情况就是供需出现结构性脱节，不仅在微观层面，而且在宏观层面表现越来越明显，这是经济下行的直接因素，也是当前这个阶段多方面问题的集中表现。

从我国当前经济运行来观察，面临的主要问题不是总量性矛盾，而是供给与需求之间不匹配。需求结构发生了很大变化，尤其是消费结构快速升级。而我国的供给结构却没能“与时俱进”，供给过剩与供给不足并存。一方面，若干行业的生产出现了严重的产能过剩，如钢铁、水泥、平板玻璃、有色金属等；另一方面，与消费相关的生产却是平庸凝滞，自主创新不足、附加值较低，大量消费外流。当前消费外流规模达到1万亿人民币，若考虑教育消费、医疗服务消费、保健消费，则消费外流规模更为惊人。

调研中发现，由于体制性原因导致的供需不匹配现象仍非常突出。如当前我国的发电价以及各厂发电量主要由发改委制定，相当于仍是一种计划经济。而这样的一种价格机制下，发电端厂商没法自行根据市场确定最优价格和最优发电量，部分电厂产能利用率不足50%；而用电企业被高电价压得喘不过气来，没有市场选择权，一些地区直购电或电价补贴政策的不明确、不连续，影响了企业正常的生产经营决策。这说明经济运行中的供求关系出现严重的结构性扭曲。

对于这种结构性扭曲，靠“打针吃药”的常规宏观调控手段解决不了，而且有的就是政府自身造成的，如与投资相关的投资品产能过剩，必须是“伤筋动骨”的结构性改革。可惜的是，由于一直把重心放在短期刺激政策方面，而对基于整体的结构性改革认识不到位。当前经济中的扭曲，只是一个病症，病因在政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系没有理顺。结构性改革就是要搭建一个新的国家治理框架，这个框架搭起来以后，其他问题就迎刃而解。

二、“去产能”的核心问题是加快推进结构性改革

我国产能过剩顽疾的成因主要可以归结为以下几个方面：

第一，部分关系“国计民生”的竞争性行业市场化进程滞后，国有经济退出机制不健全。一方面，政府希望国有经济在这类产业中保持一定的“较强影响力”，政府在这类行业中保留了大量管制性、干预性的产业政策、金融政策，倾向于支持国有大型企业的发展；另一方面，这类大型国有企业资本规模大、人员多，政府不希望大企业破产退出造成经济下滑、失业加剧、财政收入锐减，故而一些落后的国有企业难以退出市场。如提供重要公共产品和服务的产业（包括发电、民航等），重要自然资源开发产业（包括天然气、煤炭、黄金、盐业等），管制性产业政策影响力过大。一些支柱产业的重要骨干企业（冶金、技术装备、汽车等）和科技产业，国有企业直接运营仍占一定比例。

第二，中央、地方对产能过剩行业共同施加有缺陷的产能管制政策，造成产能无序扩张。采用行政管制手段治理产能过剩，政策部门必须对未来供需形势、未来市场需求规模与需求结构进行准确预测，但是这种误判恰恰成为政府失灵的重要根源。

第三，资源和要素价格扭曲是体制性产能过剩的重要原因。无论是土地、资本，还是水、电、气等，要素资源配置的权利仍有很大部分掌控在政府手中，价格双轨制、产权模糊不清等现状降低了资源配置效率。

第四，许多化解产能过剩的政策有可能进一步扭曲产能过剩问题，导致市场机制失灵。根据调研，企业自身虽也有压减产能的意愿，但又担心全国缺乏统一部署，其他企业不压减，造成“谁先动谁被动”的局面，陷入典型的“囚徒困境”，市场调节机制失灵。

地方政府出于对财政收入、就业以及经济总量的考虑，倾向于保护规模大、高产能的企业，扩大规模和产能仍然是企业的主要选择。针对产能的财政补贴加快了行业产能的爆发式增长，造成了行业产能的过剩以及企业之间的过度竞争和价格战；使得本应获得政府大力支持的研发环节得不到足够的资金支持，难以突破核心技术。这种逻辑促使产能不断扩大，陷入产能过剩顽疾的政策怪圈。

2006年以来，国务院、发改委、财政部、工信部等出台了百余部产能过剩的制度文件，产能过剩的界定和认识模糊，政府干预目标和力度变化频繁，影响了政策的权威性。企业生产投资决策在宏观调控的“松”、“紧”转换中摇摆不定。每一輪宏观刺激之后，被总量膨胀所掩盖的结构性问题就浮出水面，成为经济转型升级的掣肘。

可以说，产能过剩问题主要表现在微观领域，但成因却是跨领域的。这需要打破部门分别改革的传统格局，抓住一些基础性制度问题，从国家治理结构整体来考虑，加快推进结构性改革，财政金融政策也要在结构性改革的背景下加以完善。

三、以整体观实施“去产能”的财政金融政策

从经济增长到全面发展，新时期的结构变迁已经不局限于经济领域，发展也不只是经济建设，而是“五位一体”。这需要提升整体思维，超越经济思维，树立治理思维。

政策制定中的一大困惑就是，无法明确“僵尸企业”认定标准，难以分解各地区去产能的具体任务。事实上，去产能的政策不可能落到一个个企业上去，因为政府无法替企业进行市场判断，即使非要干预，也只能是对国企适用。对民营企业来说，去产能是伪命题。以整体观推进去产能，就是要去掉针对单个行业、企业的扶持政策，去掉对国有企业的隐性担保和扶持政策，去掉各部门单兵突击的管控思维，否则，治理机制必然失灵。建立以整体观为核心，多层次、多角度、多方面形成合力的政策体系是化解产能过剩的根本途径。

（一）“去产能”要发挥政府与市场的合力

毋庸置疑，“去产能”需解决 “钱从哪里来、人往哪里去、资产如何核销、债务如何处理”等突出问题。这些问题如不妥善解决，将导致地方去产能过程延迟，甚至出现反复。但这些问题的解决主要应发挥市场主导作用，包括国企在内的“僵尸企业”依法依规退出市场，按照破产程序进行，政府给予适当帮扶并对失业人群予以社会托底。

当前产能过剩形成与恶化有诸多的非市场因素。一方面，供给与需求结构性脱节背后的体制性因素不解决，去产能可能仅是“一阵风”；另一方面，在市场机制不健全的情况下，单纯依靠市场“去产能”又存在很大的风险。政府作用是健全市场机制、不要扭曲市场，使市场主体形成对未来的稳定预期。总的看，应以推进结构性改革为着眼点，防止体制性因素导致新的产能过剩，通过产权改革、价格机制的完善引导市场出清。政府评估的目标不是考虑去掉了多少产能，而是政府与市场有没有形成合力，政府是否替代市场机制发挥作用。

（二）“去产能”要发挥中央与地方的合力

中央将推进国有资产管理体制改革作为重要抓手。应放弃“扶大限小”的产业政策模式，避免国有企业在政策的激励下过度投资。同时要加快以合资形式吸收民营资本，提高国有企业效率，同时保障国有资本利益，真正转向管资本为主的管理体制。对于竞争性强的产能过剩行业，特别是中小国有企业，可选择恰当时机，政府彻底退出，以弱化各级政府通过国有企业强化资源配置的制度基础。可以说，结构性改革的一个重要方面，就是国有经济和国资管理体制的重新优化过程，只有产能决策机制由政府有形之手转向市场后，化解产能过剩的长效机制才可能建立起来。

中央应加大对人员安置和退休人员社保方面的支出责任，以减轻企业的退出壁垒、增加兼并重组的预期收益，避免地方政府以资金成本和社会矛盾激化为由推卸相关责任。

健全地方政府 “去产能”的激励约束机制，去掉地方政府干预市场的动机。第一，推动官员考核机制从GDP导向转向全要素生产率、环保等方面。第二，鼓励地方政府将过去用来补贴僵尸企业的资金节省出来，用来收购过剩设备报废、补贴下岗职工安置等，发挥中央专项奖补资金的支持和引导作用。第三，加大中央对特殊地区的一般性转移支付力度，对冲“去产能”带来的地方财政收入锐减。

（三）“去产能”要发挥财政与金融的合力

化解产能过剩是一个系统工程，化解产能过剩的财政金融政策也是一个综合的体系。无论是财政投资、税收优惠，抑或是财政体制的调整、金融政策的配合，都会对供需矛盾带来影响。“去产能”要有完善的政策体系，财政金融政策在“去产能”的各个环节形成合力，包括企业破产制度的安排、企业下岗人员的安置、不良资产处置、产能国际转移、接续产业和先进产能的跟进等等。

第一，财税可适当提供间接的去产能补贴。完善企业跨地区兼并重组的税收政策，完善税收分配体制；完善兼并重组有关土地政策；完善银行抵债资产税收政策等。如企业兼并重组后，不搞总部经济集中纳税，增值税和所得税实行统一计算、分级管理、就地预缴、集中结算。财政补贴重点放在企业职工养老保险、医疗保险、失业保险的统筹接续以及职工再就业培训，并加大对社会性职业培训机构的税收优惠。

第二，发挥中央银行的货币政策引导作用和窗口指导作用。加强中央银行窗口指导作用，加强绿色信贷管理，控制产能过剩行业的总量信贷配给，严禁对违规项目提供任何形式的新增授信和直接融资；对主动化解过剩产能和能够进行产业整合的企业，采取包括定向开展并购贷款等方式给予融资支持。

第三，完善不良资产处置机制。淘汰过剩产能的过程中，商业银行不可避免地要面临不良率上升甚至不良资产集中爆发的问题。针对去产能重点地区，适度降低资产管理行业准入，丰富和创新不良资产处置方式，继续推進不良资产证券化。地方财政部门可推动成立专门的行业重组金融公司，集中处置不良资产，通过抵押品出售、资产管理外包、资产证券化、与私人资本合作等方式处理破产金融机构；地方政府建立企业金融债务重组和不良资产处置协调机制。

（作者为中国财政科学研究院院长）