城乡一体化是最大的新动能

郑新立

在经历了30多年的快速增长后，我国经济遇到了新的矛盾和问题，突出的是产能过剩、经济下行、动力不足。如何通过深化改革，形成新的经济增长动能，实现经济的持续健康发展，成为当前从理论认识到政策措施上亟待解决的问题。

一、经济结构转换是形成新的发展动能的源泉

在经济发展的长过程中，必然伴随着经济结构的转换，从而不断释放经济增长的新动力。如果因为体制僵化，阻碍结构转换，不能释放新的发展动力，经济增长就必然减缓甚至停滞。中国改革以来之所以能创造经济奇迹，关键在于通过不断深化改革，推动经济结构经历了三次大的转换。第一次结构转换，是上世纪80年代推行土地家庭联产承包责任制并伴随乡镇企业崛起，带动了国民经济的起飞。改革激发了蕴藏在几亿农民中发展经济、摆脱贫穷的巨大潜能，农业劳动生产率和土地产出率大幅提高。同时，针对工业消费品极度匮乏的状况，通过发展乡镇企业，满足市场需求，仅用十几年时间，就一举结束了困扰我们几十年的短缺经济。这次结构转换的特征是农产品、轻纺工业产品供给的大幅度增加，使最终消费品在社会总产品中的比重迅速提高，改变了长期以来经济结构“重重轻轻”和农业发展滞后的扭曲状态，从而释放出巨大的发展动能，既满足了市场需求，又拉动了经济快速增长。第二次结构转换，是上世纪90年代以国有企业改革为中心的宏观管理体制改革和四大支柱产业振兴，带动了经济的腾飞。1993年党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，十四届三中全会做出了具体规划，以企业为主体建立市场经济体制的改革激发了经济活力。同时，“九五”计划提出振兴电子机械、石油化工、汽车制造、建筑业四大支柱产业，使之在国民经济中的比重由8%迅速提高到25%以上，改善了居民的居住和出行条件，降低了电子机械、石油化工产品对进口的依赖。在工业结构中，重工业的比重由50%左右提高到70%以上，重工业的快速发展成为拉动经济增长的主要动力。第三次结构转换，是进入新世纪的前10年，通过发行长期建设债券，主要用于基础设施建设，使国民经济出现了长达10年两位数的黄金增长期。仅用10几年时间，我国高速公路、高速铁路的通车里程就跃居世界第一位，大学招生人数增长10倍以上，经济总量从全球第六位上升到第二位，并为经济的持续增长奠定了坚实基础。

实践证明，在经济发展的不同阶段，结构转换面临着不同的任务和要求。只有遵循经济发展的客观规律，从经济发展的内在要求出发，打破思维定式和体制禁锢，为结构转换创造良好的政策环境，把社会资金引向结构调整所需要的方向，才能把经济持续健康发展的局面继续保持下去。

二、推进城乡一体化将释放出巨大的新动能

2015年，我国人均GDP已达8000美元，跨入高收入国家行列即人均1.2万美元还有一个大台阶。许多国家在这个台阶前徘徊了几十年，落入了中等收入陷阱。我国能不能顺利跨上高收入台阶，是对中国共产党执政能力的考验，是对中国特色社会主义市场经济体制活力的考验。从国际经验来看，凡是进入高收入行列的国家，有一个共同特点，就是成功地解决了城乡二元结构问题，第一、二、三产业的劳动生产率大体相同，城乡居民收入基本拉平。凡是落入中等收入陷阱的国家，一个共同特点，就是城乡发展差距明显存在，长期得不到解决。当前我国经济社会发展存在的诸多矛盾中，城乡发展差距大是最为突出的主要矛盾。这个矛盾决定和影响着其它矛盾。诸如区域发展差距的矛盾，本質上也是城乡发展差距的反映。中西部的城市与东部的城市相比，没有什么差距，主要是中西部农村落后于东部的农村。全国城乡居民收入之比为2.7∶1，浙江省为1.7∶1。在全国城乡差距如此之大的情况下，要想跨入高收入国家行列，是很难做到的。

习近平总书记去年4月30日在中央政治局集体学习时就城乡一体化问题发表了一个重要讲话，提出要努力实现“城乡居民基本权益平等化，城乡公共服务均等化，城乡居民收入均衡化，城乡要素配置合理化，城乡产业发展融合化。”这个“五化”的提出，应成为推进城乡一体化的重要目标和指导原则。当前，应重点抓住农业现代化、新农村建设、农民工市民化三件事，带动城乡一体化的改革发展。

劳动生产率低、缺乏国际竞争力，是我国农业存在的突出问题。发展集约化、规模化、专业化、社会化大农业，提高农业供给效率，是农业现代化的当务之急。由此将释放出对农用生产资料和服务业的巨大需求，拉动农机、化工等农用工业和服务业的发展。农业现代化对水利事业的发展也将提出巨大需求，由此将拉动水利建设的投资。

新农村建设已经取得了很大成就，但与城市相比，基础设施、公共服务落后的问题仍十分突出。结合村庄整治和新型社区建设，加大对农村基础设施建设投入，可释放对建材工业的巨大需求，逐步使农村成为美丽、宜居，令人向往的地方。

全国目前共有2.8亿农民工，6000万留守儿童、4300万留守妇女、4000万留守老人，共4.1亿人口处于全家分离状态。实现全家团圆是他们的梦想，也是把农民工培养成高素质的产业工人队伍的需要。通过提高户籍人口的城市化率，为农民工及其家属提供城市保障房和公共服务，将释放巨大的城市住房、基础设施和公共服务需求，成为拉动经济增长的强大动力。

除了城乡一体化之外，当前我国经济中还有一些新动能亟待释放。我国公共产品供给短缺，通过推行PPP模式，运用财政投融资和政策性金融，引导银行贷款和社会投资，发展交通、通讯、环保、教育、医疗、市政、养老、文化、旅游等事业，有着巨大的投资空间。通过全面推行“营改增”税制改革，鼓励第三产业发展，能够使第三产业继续保持快速增长势头。积极实施鼓励大众创业、万众创新的政策，以自主创新带动产业升级，正方兴未艾。当然，这三个方面与城乡一体化相比，显然城乡一体化是能量最大的新动能，调整城乡结构是我国经济发展进入新阶段的历史性要求。如果说改革以来已经经历的前三次结构转换及时为经济发展注入了新动能，那么，蓄势待发的以城乡结构调整为主要内容的第四次结构转换，必将为未来十几年经济的持续健康发展提供强大的新动能。

三、聚焦城乡一体化改革才能释放最大新动能

城乡结构调整需要改革来推动。习总书记最近指出，改革要“精准对接发展所需，精准对接基层所盼，精准对接群众所想。”推进城乡一体化改革，正是精准对接发展所需、基层所盼、群众所想的重大改革举措。按照党的十八届三中全会《决定》部署，当前推进城乡一体化改革的重点应当包括以下内容：

一是落实农户对土地的法人财产权。农村土地公有制如何同市场经济相融合，是建立社会主义市场经济体制必须解决的重大课题。党的十四届三中全会《决定》提出赋予国有企业对所占有的国有资产以法人财产权，使国有企业成为独立经营主体，从而实现了国有经济与市场经济的融合。同样，赋予农户对所占有的承包地、宅基地以法人财产权，就可以在不改变土地公有制性质的前提下，使土地的用益物权成为可以转让、整合的商品，从而为发挥市场对土地资源配置的决定性作用创造条件。为此，需要对农户的承包地和宅基地进行确权颁证。农户有了对土地的法人财产权，能够从法人财产权的出让中获得财产性收入，就会根据机会成本选择自己经营土地或转移经营权，从而为土地经营权向合作社、农业公司、种田能手集中，发展规模化经营创造条件；进城农民在农村闲置的宅基地及其房产，就能从市场交易中获得财产性收入，从而为建设用地的集约节约利用和优化配置建立起一个有效的市场机制。

二是建立全国城乡统一的建设用地市场。今年国务院8号文“关于推进新型城镇化的若干意见”，提出了“全面实行城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的政策”，这是对十八届三中全会有关农村土地制度改革精神的具体贯彻落实。在工业化、城市化过程中，由于有大批劳动力从农业转移到第二、三产业，大批人口从农村转移到城镇，必然伴随着城市建设用地的增加和农村建设用地的减少。同时，由于城市土地利用的集约化程度高，单位建设用地所容纳的人口，城市比农村高3倍多，这就必然带来建设用地的节约和耕地的增加。根据测算，全国现有2.5亿亩宅基地，如果能够实现宅基地及房产的商品化，可减少农村建设用地50%以上。所有发达国家的经验也证明，在城市化过程中，耕地是增加的。我国正处在人类历史上规模最大的城市化过程中，城乡建设用地的增减调整政策应当与这一进程相适应。特别是前30多年劳动力的流动是全国性的，沿海地区吸纳了大部分中西部农村富余劳动力。只有建立全国城乡统一的建设用地市场，在全国各地城乡之间进行建设用地的调整，才能使农村减少人口而闲置的建设用地及时退出，用以满足城市新增人口对建设用地的需求，抑制房价上涨。退出农村建设用地所获得的财产性收入，用于在城市购置住房，不动产随人口的流向实现空间和价值形态上的转移，唯有如此，生产关系的调整才能称得上适应了生产力发展的要求，否则，就是阻碍生产力的发展。因此，建立全国城乡统一的建设用地市场，势在必行，刻不容缓。重庆地票市场的试验是成功的，如能扩展到全国，必将取得巨大的宏观经济效益和社会效益。

三是打开城乡资本市场之间的堰塞湖。长期以来，由于城市的各类生产要素已经市场化，而农村的生产要素特别是土地、房产等还没有市场化或处于半市场化状态，城市市场对农村市场就产生了一个虹吸效应，农村的土地、劳动力、资本等资源源源不断流入城市，而城市的资源却流不进农村，长期单向流动的城乡市场，是导致城乡发展差距不断拉大的根本原因。一个突出的现象是，城市的资本大量过剩，房价一涨再涨；而农村的资本严重短缺，房价便宜得难以想象。如能以农民对土地的承包权、宅基地的使用权和集体经营性建设用地的经营权为质押，在“十三五”期间，撬动银行贷款和社会投资20万亿元，投入农业现代化、新农村建设和农民工市民化，农村面貌将发生巨大变化，不仅为2020年实现全面小康提供保障，而且将有助于避免落入中等收入陷阱，到2022年进入高收入国家行列。

四是为进城落户农民提供與市民同等的公共服务。重庆市近几年已有300多万农民进城落户，市政府为进城农民送了一笔“安家费”和五件“新衣服”，即退出宅基地拿到一笔钱，进城后可以享受到市民的养老保险、医疗保险、住房保障、子女入托入学政策和所有市民的公共服务。重庆作为一个西部山区城市，财力并不宽裕，尚且能够为农民工市民化做这么多好事，沿海城市财力比西部雄厚，农民工为本地经济发展做出了重大贡献，理应拿出一定财力支持农民工市民化，不能把为农民工提供住房和社会保障当作一种包袱，甩给农民工输出地。沿海城市要增强竞争力，也必须有一支稳定的具有较高素质的产业工人队伍，把农民工留下来，是本地经济持续发展的需要。

四、加快城乡一体化需要厘清几个认识误区

党的十八届三中全会提出了城乡一体化改革发展的理论和部署，关键是要把各级干部的思想认识统一到中央《决定》的精神上来，并不折不扣地贯彻落实。当前，需要厘清几个认识上的误区。

必须破除农村土地两权分离是搞土地私有化的认识误区。恰恰相反，由于找到了土地公有制的有效实现方式，使之与市场经济相融合，从而能够更好地坚持农村土地的公有制。确认农户对土地的法人财产权，把耕地的所有权、承包权、经营权分离，农户凭借对土地的承包权，可以获得经营权转让的财产性收入。中部有些农村把每亩地年转让费定为1000斤小麦的市场价，很有创意。宅基地使用权转让，按照重庆的交易价格为每亩20万元左右。这里所转让的是用益物权，不是所有权，所以土地的公有制性质不变。

必须破除城市资本下乡是掠夺农村资源的认识误区。恰恰相反，只有确认农村资源的市场化地位，才能使农民分享到城市化过程中不动产增值的财产性收入。按照市场经济规律，生产要素总是朝着获利较多的地方集聚。农村生产要素有了交换价值，才能吸引资本进入。资本又是要素流动的龙头，资本流向农村，其它生产要素就会随着进入农村，从而推动农村经济社会的发展。

必须破除城乡一体化会冲击18亿亩耕地红线的认识误区。恰恰相反，实行城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的政策，可以减少农村宅基地的浪费，根据经验，退出的宅基地至少40%可以用于增加耕地。至于占好补劣等问题，可以通过建立耕地质量监管等制度加以解决。

必须破除解决三农问题主要靠财政投入的认识误区。恰恰相反，只有通过建立城乡一体化的市场机制，吸引大批社会资金和银行贷款进入，才能迅速改变农业农村的落后面貌。目前，用于三农的支出占财政支出的比重已达10%以上，财政对三农的支持已经尽了很大的力。应当把对三农的财政支持方式由补贴为主改为引导为主，发挥财政资金四两拨千斤的作用，引导更多的社会资金和银行贷款投入农业农村发展。

（作者为中国国际经济交流中心副理事长，中共中央政研室原副主任）