共治理念下的美国高校教师评议会制度——以爱荷华州立大学为例

大学治理，即大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程，它是大学内关于权力配置和行使的制度安排，是现代大学的一项核心制度。[1]共治(Shared Governance)又称联合治理，是当代美国大学管理的一个重要理念。大学自治指的是大学作为法人具有不受外界干扰自我管理大学事务的权力；而大学共治强调更多是行政人员和教职工及大学利益相关者联合治理学校的理念，是基于民主管理学校内部事务的重要理念。

美国大学共治管理在历史上经历了三个重要的阶段。第一个阶段是在英国殖民地时期，美国高校的决策权由董事会或官员等校外势力决定，教职工和学生处于受支配的地位没有发言权。直到1825年，哈佛大学教师因对殖民地的学院行政管理部门和现对停止的课程表示不满，他们的抗议使其争取到控制学生招生和教育方向的内部权力[2]。这一事件使得高校董事会开始接纳教师作为参与学校内部管理的一部分。第二个阶段发生在19世纪末20世纪初，随着美国高校迅速发展兴起了一大批研究型大学，教师地位得到不断提升，进而要求保障自身权益地位的呼声也越来越高。与此同时大学董事会制度已不能适应大学管理，退出掌控大学管理的历史舞台，校长和学术评议会（Academic Senate）(亦称教授会)渐渐成为大学决策的重要力量。第三个阶段始于1966年，美国教授联合会（AAUP）联合美国大学治理董事会联盟（AGB）、美国教育理事会（ACE）共同颁布了《大学治理宣言》（Statement on Government of Colleges and Universities）。《宣言》第一次明确指出，美国大学董事会成员、行政管理者、教师、学生还有其他成员分担责任共同合作，即对大学内部事务进行共同治理。至此，美国大学的共治理念管理学校内部事务才真正的有据可依。为了保障学校各个利益相关者之间不同权力和义务的分配，教师，学生及其他相关人员均可参与到大学治理的过程中，美国高校管理中逐渐呈现了各方利益代表着全方位交流沟通的民主管理局面。

一、美国大学三方权利体系结构：董事会、校长、评议会

美国高校内部管理体制是董事会领导下的校长负责制。对高等教育承担责任的是由州政府而不是联邦政府，州政府借助中介机构即董事会制来对高等教育进行行政管理。董事会成员是一般由校外人士担当，是学校最高决议和审议机构。州立大学董事会成员相当于公务员，其选择方式由州长任命、州议会或全体人民共同选举。而私立大学则是由前董事会成员选举或是由校友集体选出。董事会权限一般分为：1.决定大学行政财政的一般方针；2.任命校长；3.制定大学长期的教育规划并实施；4.有应该上报的所有事情的最终审判权；5.确保大学管理的财源；6.任命教员及管理职员。[3]在最初的董事会制度中，成员掌控大学内部一切事务，是权力的绝对控制者。但是随着美国政治民主化进程的加快，高校教师民主意识不断加强，教师通过各种方式不断争取到学校内部管理权。在现阶段的董事会制度只是大学制度中名誉的替代者，具体的实权则是下放给管理高校具体事务的校长和评议会。

评议会制度内涵十分丰富。主要负责关于大学学术方面事务，它下属有很多分支委员会，教师能够直接参与到学校事务管理中，为学校及自身发展和建设提出建设性意见。在成员结构上，其中很一部分高校评议会成员由教授组成，还有一部分大学评议会成员由教职工推选代表构成。高校评议会制度保障了教师参与学校民主管理，民主决策的过程。

美国大学董事会，校长及评议会三方的权力关系是一个博弈过程。董事会是大学咨询者和决策者，但是它又不能直接参与学校管理，大学事务直接管理者是校长，校长是掌握的是行政权力而评议会侧重的是学术权力，董事会又会对校长权力的过度膨胀及时限制，评议也会对校长的决策提出意见。

二、爱荷华州立大学评议会制度分析

美国高校教师能够参与的组织或部门一般为AAUP（大学教授联合会）和Faculty Senate（教师评议会）。AAUP主要是保障全美教师的学术自由的权利、促进共治管理、保护教师多样性、支持集体谈判及法律支持等，对教师的权利做到多方面的保护。AAUP的会员可以是各大学教授、大学毕业生、退休教授及学校行政人员等，其机构成员的多样性是为了确保一旦学校出现矛盾及纠纷时，AAUP能够为全美大学教师提供更加积极的处理意见和保护措施。

评议会是保障教师权益机构，在不同学校评议会职责也有所不同。以弗吉尼亚大学为例，它的教师评议会主要功能为以下四个方面：1.是提供交换意见的论坛，鼓励和丰富学术环境及奖学金制度并对教师加强教育和学习； 2.为高等教育提供咨询和资源能力；3.参与制定影响教师的学术、教育及管理方面政策；4.制定和实施影响教师福利及高等教育政策。[4]

爱荷华州立大学教师评议会制度建设体系比较成熟，以它为研究对象更能体现美国高校管理特色。爱荷华州立大学中教师能够参与的组织分别为AAUP 、Faculty Senate、P&S Council（Professional and Scientific Council职业科学理事会）、S/C Council （Supervisory and Confidential Council监督机密理事会）。其中，爱荷华州立大学教师评议会负责一般学术性和教育政策。为教师、学生和行者人员交流提供服务，参与行政部门共同合作解决学校中的冲突矛盾，并针对行政管理部门在财政预算和其他政策性问题提供建议。教师评议会制度以明确的组织结构和制度为教师合法权益的实现提供了良好的平台，充分体现了教师参与学校民主管理过程。

新时期以来,我国的医疗卫生事业取得理想的成绩,医保水平不断提高,医保制度也不断完善,极大地满足了参保患者的就医需求[1]。但是医保政策在实际的实施过程中,无法百分百落实到位,导致医保患者住院费用的控制出现了不同程度的问题,因而需要采取有效措施加以解决。本研究以我院2017年10月-2017年12月收治的520例医保患者为对象,对住院费用的影响因素进行分析,根据影响因素提出相应措施加以干预。现将情况汇报如下:

图2-1 教师评议会组织结构图

教师评议会组织结构分为以下几个部分构成工作人员或干事、执行委员会、理事会、委员会等。

（一）爱荷华州立大学教师评议会主要职能分是立法、咨询及交流解决纠纷矛盾

1.立法。教师评议会对于学术方面政策有提议，审查和修改的法定权利。教师评议会与大学行政管理人员合作共同管理学术政策，并将提议政策交与学校领导层即校长和董事会作出最后决定。如果学校管理层不同意评议会决议，校长将会以书面的形式告知评议会让其解决异议，评议会将重新进行投票，作出最后决定，并交与董事会作最终定夺。

2.咨询。评议会会对教师、职工和学生提供关于学术，福利等方面事务咨询和建议。

3.解决冲突。对于教师、学生、职工以及学校管理人员的纠纷，教师评议会有权利调查及处理各方之间矛盾。

（二） 教师评议会中委员会具体工作——以教师委员会（Faculty Council）为例

教师委员会成立于1954年，早期处理问题涉及：教师在学位上的授予、上课出勤率、女性教师工作时间等。第一届教师委员会讨论了关于建立教师休假政策、规范教授差旅费，改善图书馆藏书等问题。教师委员会参与到教师发展和福利活动中。

教师委员会每年具体开展的活动内容包括（1954—1988年）：[5]1.更改学校名字。（1959年）2.成立教师俱乐部。（1969年）3.提议为教师聘请心理医生。（1956年）4.教师评议会成员的确定。（从1972—1973年，扩大了大众教师成员，从原有的教授、副教授及主要行政成员增加到助理教授和全职教员，在1974—1975年，教师委员会再次提议，一般教师扩大到包括所有正式教师和兼职教师。） 5.提议建立大学教师预算咨询委员会。（1970—1971年） 6.建议编写教职工手册。（1958年）在1958年之前，爱荷华州立大学关于在规章政策和聘用教师方面是没有明确的文件说明。7.关于女性教师问题。1973—1974在关于妇女工资等不公平现象经调查源于人们对性别的歧视，教师委员会在1982年，对于学校存在女性性骚扰问题提交给理事会一份报告，委员会拟定了关于女性性骚扰规章提交理事会并讨论通过。8.教师晋升及任期。（1988年）9.教师工资。对于教师工资状况理事会每年都会核实从而提交报告，在20世纪80年代，理事会会花费大龄时间和金钱为提高教师工资作出努力。1986年，理事会新主席Gordon Eaton明确提出提高教师工资成为他工作的首要任务。10.教师统一任命。11.教师旅行问题（1984年）。

在教师评议会制度中学院会评议会的目的是为了促进教师之间沟通及普通教师与校长、院长及其他行政管理官员的沟通。[6]教师委员会在其权利范围内将会对提交的执行委员会议案进行审查和修订。[7]教师委员会在职能中有一项明确指出“委员会应关注的是影响学校的教育政策和教师福利的有关事项。”

三、美国评议会制度特点分析

从以上爱荷华州立大学评议会制度的机构和职能中不难看出，其评议会制度发展已经趋于成熟，主要有以下几方面特点：

（一）教师积极参与学校治理

欧洲资本主义推翻封建主义是打着民主和自由的旗号，在整个社会中都充斥着民主、自由基调。在此基础上建立起来的大学有制度作为保障，教师在此氛围下形成了会为自己积极主动争取在学术以及其他更方面权利。美国大学制度起源与欧洲，在制度保障上的交流使得教师在充分享受学术自由的同时，对于自身事务积极主动的参与到学校学术方面的事务中去。基于共治理念下的美国高校管理，强调更多的是学校利益的相关方共同参与，共同承担责任。共治管理理念为美国高校评议会制度的产生提供了强大的保障，为其迅速发展壮大提供了动力支持。美国是民主化程很高的国家，实践在大学事务管理中也处处体现民主理念。高校管理在权利分配上是秉着由下到上，处于被管理者的教师在对学校具体事务管理中有更深刻体会，教师在自身利益方面及学校建设方面能提供较为合理意见；同时，身为学校利益相关者，教师以主人的姿态来处理学校内部事务，为评议会提供较为中肯意见，促使教师评议会制度更好的行使权力。

一个学校的发展优劣能够直接影响到教师的自身权益，而评议会制度恰而为教职工提够了一个良好的交流沟通平台，依托于此平台教师能够向学校领导层及时阐述关系到教师自身利益及学校发展方面等意见，使学校管理高层及时听到教师呼声。

（二）规章制度严谨

美国高校在构建现代大学评议会时，有较完备的制度作为保障。章程中给予教师评议会一定的法律地位，其中明确体现了教师可以通过这个组织讨论并通过决议，做到切实保护教师自身利益。爱荷华州立大学教师评议会职能的三项功能中就有一项专门指出的是立法功能。从爱荷华州立大学教师手册中提到的评议会方面的有关规章制度可看出其严谨性和规范性。从制度职责和权限，成员选举资格及各个委员负责的具体事务，召开评议会时间和地点都有明确安排。可见，合理可行的运作程序能为评议会制度的良好运行提供保障。

（三）部门设置合理各司其职

美国大学评议会制度下的各个部门各司其职。评议会主要是教授等同学校管理层进行交流沟通部门；而评议会议会则是以“议会”的形式存在于评议会制度中，使教师能更好的参与到学校民主管理的事务中，评议会的主要作用是开展教师的讨论，学校针对各个方面的事务开设不同的委员会，统筹各个委员会意见，提交议案带来建设性意见，在评议会召开会议的时，提交正式的报告。

纵观美国大学评议会制度在专门机构中商讨自身事务，其办事效率及人员专业化程度都很高。每一项事务的发展都有其自身的逻辑，而评议会作为民主参与，民主管理大学的重要形式都有着自身的价值。因而每个大学中的评议会地位很高并且都有专门化的常设委员会去处理评议会提案，组织评议会代表相互商讨有关提案。专门机构的自身办事效率高，才能保证提高评议会办事准确度及效率。

（四）设置不同级别会议，体现教师参与层次性

从爱荷华州立大学评议会制度的机构职称中可以看出其教师参与的层次性。评议会基本上是由全体教授及各个部门的领导参与的会议，评议会议会则是由教师代表参加的会议，在评议会议会下又有分管不同领域的委员会，不同的委员会涉及讨论的问题也不尽相同，教职工通过不同部门的参与来最终达到参与共治学校的目的。不同职务的代表所关注的领域不尽相同，对于提案也会涉及到不同的侧面。评议会分层级设置不同的讨论组，不同的代表加入自己擅长的或是感兴趣的讨论组来针对不同的问题进行讨论，通过最后的意见汇总放到主题会议上集中讨论，如此程序的教代会才能使各方代表够各尽其能，充分达到共同参与目的。

（五）职权范围清晰合理

美国评议会制度权限涉猎范围非常广泛。不但管理有关于教师自身权益的方面，而且关系到学校的其他方面事务都有权利去关注和建议，各个委员会分别涉及管理的领域都有所不同。从爱荷华州立大学教师委员会在成立之初直到1988年的具体活动事项中可以看出，1959年更改学校名称涉及到大学规划发展方向；1980年讨论增加教师工资就体现了关于教师福利方面事项等。在15个常设委员会中，不但有关教师事务的分委会，还有与学生有关的分委会，财政预算委员会及行政和其他事务有关的委员会。

美国高校的教师评议会制度从产生到成熟经历了一个漫长的过程。任何事物存在就有他的合理性，美国分权制的国情奠定了高校管理中教职工在学校管理决策中的重要地位。教师评议会制度为学校教职工在学校事务管理中争取到了话语权，评议会的法律地位及教职工的民主参与管理的意识为他的职能发挥起到一定的作用。我国高校在学术管理层面有学术委员会在教职工利益保障层面有教代会，美国高校教师评议会制度可以更好的为我国高校管理中提供宝贵经验，发挥两个机构的功能，更好的为教职工服务。

注释：

[1]郭卉，美国大学“联合治理”制度的历史发展及其价值意蕴[J]. 高教探索，2006,(2):36-39.

[2] J.S.Brubacher, W. Ruby. Higher Education in Transition: A History of American Colleges and Universities [M].New Brunswick , N. J. : Transaction Publishers,1997.

[3]张宝泉.苏.美.英.德.法 高等学校管理比较[M]，长春.东北师范大学出版社. 1998:236.

[4][6]http://fsva.asp.radford.edu/

[5] http://www.facsen.iastate.edu/History/facultycouncilhistory.htm.

[7] http://www.facsen.iastate.edu/History/FSConstitutionApproved200602.pdf.