从清产核资分析国有资产流失成因及解决对策

刘云

[摘 要] 如何防范国有资产流失一直是国有资产管理的重点，多年来，该问题一直困扰着各级政府。文章结合实际清产核资工作经历，从国有资产投入、转制、营运的各个环节，分析造成国有资产流失的各种原因，从而提出解决国有资产流失的一些对策，以期对国有资产实现保值增值提供参考。

[关键词] 清产核资；国有资产流失；解决对策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 03. 061

[中图分类号] F123.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）03- 0113- 03

0 前 言

本文所涉及的清产核资工作为纪委专案组组织的对涉案某集团的清产核资工作，在历时六个月的工作中，对该集团中主要六家公司的账务及实物进行了仔细清查，并出具了相应报告，查出该集团通过不法手段侵吞国有资产的事实。该集团是20世纪90年代，通过一家国有企业财务人员等人合资购买转制的国有企业而起家，在短短的十几年时间里，先后购买了绢纺厂、刀片厂等国有企业，并取得了市危险废物处置项目等国家重点建设项目，同时该集团还成立了刀片制造有限公司、环境有限公司、危险废物处置有限公司、房地产开发有限公司、建筑有限公司等十几家公司。其中刀片制造有限公司，是在购买市刀片厂后用原厂机器设备和国资委托管资产注册成立的；环境有限公司是为了取得市危险废物处置项目而成立，并后由其出资成立市危险废物处置有限公司。此次工作主要是对国有企业、有国家投资的企业及其他涉及国有资产的企业进行清产核资，主要包括六家公司：绢纺厂、刀片制造有限公司、环境有限公司、危险废物处置有限公司、房地产开发有限公司、建筑有限公司。

1 国有资产流失成因

从清产核资的角度出发，国有资产流失主要针对的是国有资产投入和转制两个方面，同时还应分析国有资产营运方面造成国有资产流失的原因。

1.1 国有资产投入方面

从国有资产投入方面分析国有资产流失的原因，主要有国有资产投资立项监督和投入资金管理两方面。

1.1.1 国有资产立项监督确立不明

国有资产监督主体应在国有资产立项并投入到具体项目实施单位之前确定，并具体告知监督主体监督的内容及应负有的责任，以便于监督主体对投入的国有资产进行全程监督。在清产核资过程中，发现针对危险废物处置项目，在具体实施过程中并没有得到行之有效的监督，在项目立项中的文件规定，此项目共计投入1 300余万元，其中由国家投入600余万元，企业配套700余万元，但是在具体实施过程中本应企业配套的700余万元资金没有到位。其中一个重要原因就是在项目立项时没有明确监督的方式、具体内容及应负有的责任。

1.1.2 国有资产投入管理不当

国有资产投入主要有实物投入和现金投入两种方式。实物投入一般是由国家投入固定资产到具体项目实施单位。现金投入一般是由国家按照项目实施计划，拨付一定额度的的货币资金到具体项目实施单位。在清产核资过程中，发现针对危险废物处置项目的600余万元，本应专款专用，分批拨付到承接该项目的市某某环境有限公司，却一次性拨付到该集团账户中，造成该笔投入款项部分被集团挪用建设其他项目。

1.2 国有资产转制方面

从国有资产转制方面分析国有资产流失的原因，主要有虚报债务、骗取国家扶持政策和监督不到位三个方面。

1.2.1 虚报债务

国有资产转制时有很多企业购买者都是原企业的法定代表人或是与原企业有着千丝万缕的关系。他们对于转制企业的资产、资金、债权、债务情况非常清楚，这样就为他们用最少资金，甚至不出分文就把企业买到自己名下提供便利条件。在清产核资过程中，发现该集团购买的绢纺厂经过了两次买卖，其中第一次转制时购买者为该厂副厂长，其通过虚报债务、转移大量现金等方式侵吞国有资产800余万元。而在第二次转制中该集团直接按照前次转制遗留的债务账面金额接管，同时又用少列资产多列债务的手段虚构近千万元债务，最终以10万元的价格购买了绢纺厂。

1.2.2 骗取国家扶持政策

一般需要转制的国有企业都是20世纪50年代成立的大中型企业，因为生产等各方面原因存在着或多或少的问题，这样购买转制企业时政府都会给予一定的扶持政策，以帮助转制企業尽早走出困境。在清产核资过程中，发现该集团购买绢纺厂时以安置职工、盘活资产等条件得到政府返还土地出让金359万元等扶持政策，但是该企业在得到扶持政策的同时却没有履行相应的义务。还发现该集团中的刀片制造有限公司通过虚假银行贷款骗取财政贴息200余万元。

1.2.3 监督机构不到位

按照国有企业转制规定，评估机构在对所卖企业的资产情况做出评估报告后，应先交由国有资产主管或托管部门评估审查，在经审计部门审查确认后，评估机构才能在评估报告上盖章，发生法律效力。如果负有审查职责的终审部门能依法认真审核，严细把关，国有资产流失将得到有效遏制。在清产核资过程中，发现该集团在购买绢纺厂时，还是沿用已过有效期的第一次转制时的评估报告，造成已按商业用地评估的土地却按原工业用地评估并出让，其差额500余万元的国有资产白白流失。

1.3 国有资产营运方面

从国有资产营运方面分析国有资产流失的原因，主要是针对会计核算和国有资产监督两方面。

1.3.1 会计核算不规范

国有资产营运时的会计核算主要是对运用投入的货币资金形成固定资产进行核算和对国有资产营运而产生的经济业务进行核算。前者是对具体项目实施单位按照项目实施计划，运用国家投入的货币资金和配套资金形成固定资产的过程进行核算。在清产核资过程中，发现该集团中的环境有限公司通过买通会计师事务所造假，虚增固定资产数额，不仅没有按照项目计划配套700余万元的资金，而且挤占国家投入资金进行其他项目建设，其后又将固定资产转入设立的危险废物处置有限公司，使得环境有限公司成为空壳，国家投入资金流入私人企业。后者是对国有资产营运的经济利润进行核算。在清产核资过程中，还发现该集团中的刀片制造有限公司通过少记收入、多记成本和虚设其他应付款等手段，调减经济利润，最终形成亏损1 000余万元，少缴利税几百余万元。建筑有限公司收取的1 000余万元管理费没有入账，同时和房地产有限公司两个独立法人之间频繁调拨材料，造成大量税款流失。房地产开发有限公司通过将收入进负债账户偷逃大量税款。

1.3.2 国有资产监督缺位

国有资产营运时的监督主要是对国有资产的保值增值进行监督，包括对国有资产数量、金额的清查和对国有资产营运产生经济成果分配的监督。在清产核资过程中，发现该集团中的绢纺厂因为没有有效的监督而将其部分设备变卖，同时在财务账面上没有相应减少，最终导致国有资产账实不符，企业成为空壳。同时还发现该集团中的刀片制造有限公司将实现的经济成果通过大量借款的方式出借给房地产开发有限公司，导致公司无流动资金，只能通过银行借款的方式继续经营。

2 国有资产流失的解决对策

根据以上分析清产核资过程中出现的国有资产流失的原因，可以看出国有资产的流失存在于国有资产投入、转制、营运的各个环节，甚至在个别的企业中，国有资产的流失是极其严重的。随着国有资产不断的投入、转制和营运，如果不加强国有资产流失的预防，必将给国家资产造成更大的损失。因此根据清产核资工作实际，现提出几点预防措施。

2.1 加强国有资产项目立项及监督工作

国有资产项目的立项一般都是由发展与改革委员会和国有资产管理委员会筹划并确立，财政部门只是负责具体资金拨付到具体项目实施单位。在项目具体实施过程中，税务、审计、财政三部门可以对其进行监督，但是有些项目是在非国有企业或机构中实施的免税项目，这时如果在国有资产立项时没有严把审批关，没有做好具体的监督工作，该项目很容易成为监督的真空地带，其投入的国有资产也很容易流失。同时对国有资产还应进行实时监控、全程监督，可将国有参股企业、国有托管企业，如危险废物处置有限公司、刀片制造有限公司，也纳入每年的财政大检查范围中对其进行监督检查。

2.2 明确国有资产投入

首先应明确国有资产投入的形式与方式，特别是应分批投入的货币资金一定要严格按照投入的条件分批投入。其次应明确投入资产的具体项目实施单位，不可为了方便而将国有资产划到其他关联单位名下，以免出现资产被占用或挪用。特别是对于明确需要专户存储，专款专用的货币资金，不可与企业其他资金混用。

2.3 严审中介机构评估报告

一般来说，单位转制时或是单位在接受国有资产特别是货币资金投入后，都需要向监督单位呈交相应的评估报告。这时转制单位或接受国有资产投入的单位都会委托中介机构出具相应的评估报告，但是作为自收自支的中介机构，为自身生存和发展着想，受利益驱动，有的时候也会受委托方的左右，或按其授意行事而出具不符合实际情况的评估报告。因此，作为监督单位就应严格审查中介机构的评估报告，经过调查核实确认评估报告确有错误，除坚决纠正外，还应对直接责任人给予相应的处罚，构成犯罪的依法追究法律责任，不构成犯罪的按照相关规定给予行政处罚，吊销专业职称资格证书。同时，对造成严重后果的评估机构依照法律规定，撤销其经营业务的资格。

2.4 建立会计委派制

目前在大部分有国有资产投入的企业中，会计人员的管理体制是“用人单位自己管理为主”，虽然在一定程度上发挥了会计的管理职能，但却造成了国有資产的大量流失。究其原因主要是会计人员无论从人事还是从工资待遇都受制于本单位领导，无法抵制单位领导人的行政干预，会计的工作仅限于按领导意愿进行会计核算。在实际工作中我们还发现，一些企业为了节约成本，或为了更好的干预会计工作，或两者兼有的目的，聘用一些没有会计专业技术资格或仅有会计从业资格的人员进行会计工作。所以在会计人员依附于企业的情况下，必然会出现会计人员站在企业的立场，同企业一起把违法的行为合法化，侵吞国家资产，最终导致国有资产的大量流失。因此，必须对国家投入的项目或单位的会计核算实行会计委派制，以使会计人员从人事经济利益方面都脱离企业单位控制，对其进行独立核算，实行会计监督，遏止会计信息失真，加强会计监督职能，确保国有资产保值增值。

2.5 严防转制企业脱壳

在国有企业转制中，还要严防企业用原企业的机器设备等成立新企业，与原企业脱壳，最终迫使原国有企业破产减少其债务。在清产核资过程中，发现刀片制造有限公司就是利用原市刀片厂的机器设备进行生产的新企业，而原市刀片厂不再记账，同时被托管的两千余万元国有资产也被记入新企业固定资产账户。

2.6 试行项目实施单位法人效益—负责制

仿效成本效益原则，试行在国有参股、国有托管单位实行对法人的效益—负责制度，即制定一定的评判标准，对该项目实施收到的效益与该法人的收入、应负有民事及刑事责任相联系，赏罚分明，从而激励与监督单位法人。