试论行政合同单方解除权

胡敏

摘 要：：随着政府简政放权改革的进一步深入，在公共服务和公共管理领域，政府广泛地运用行政合同与相对人合作，从而提高政府的行政效能，降低行政成本。向社会放权，同时也要加强对社会的监管。行政合同单方解除权即是对行政合同在履行过程中的一种监管，其目的在于切实维护公共利益。对于行政合同单方解除权，我国的理论界对它的研究颇少，在立法和实践中也存在诸多问题，如缺乏专门统一的立法规定，权力来源不清，具体法律原则缺失，恣意行使单方解除权现象突出，救济制度不完善等。为消除行政合同单方解除权的负面作用，充分发挥行政合同的功能，本文通过对行政合同单方解除权存在的问题进行分析，进而提出对我国行政合同单方解除权的完善对策。

关键词：行政合同；单方解除权；公共利益

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）02-0135-02

我国行政合同的实践运用可追溯到十一届三中全会以来的经济体制改革。随着政府职能由管理型向服务型转变，政府的管理手段、管理方式也发生了一系列变化。行政合同作为一种新型管理手段和管理方式在我国行政管理实践中得到了广泛的运用。随着行政合同愈加广泛的运用，其在实践中的问题也愈加凸显，因行政合同而引发的矛盾和纠纷也越来越多。行政合同单方解除权作为一项对行政合同影响最大的特权，因为它的行使能直接导致行政合同法律关系的消灭，故而引起的问题和矛盾也是最为频繁和严重的。为了更好地实现用行政合同进行行政管理的目的，更好地发挥行政合同的作用，我们有必要全面、客观地认识行政合同单方解除权，理性分析其在立法和实践中存在的问题，并对此提出相关完善的建议。因此，对行政合同单方解除权进行系统性的研究极具意义。

一、行政合同单方解除权必要性分析

行政合同是行政机关为实现行政目的缔结的合同。行政合同虽然具有“行政性”和“契约性”双重属性，但在这两种属性中，“行政性”是第一属性，“契约性”从属于“行政性”，在内容上和形式上都受制于“行政性”。行政主体和相对人地位的不平等使行政主体在行政合同中占主导地位，行政合同是行政机关的一种新型行政管理方式，其主要目的在于实现行政管理，维护公共利益。行政合同单方解除权正是来源于这种“行政性”。

行政主体与相对人订立行政合同的目的在于维护公共利益，实现行政管理的目的，而行政合同单方解除权就是为维护公共利益而存在的。“公共利益和个人利益有时相互一致，有时是相互冲突的。”在行政合同履行中，行政主体追求行政管理目的的实现和公共利益的切实维护，而相对人则更倾向于个人利益的最大化，这样的矛盾使得在不赋予行政主体一定的特权，而完全依靠合同来约束双方行为的情况下，等于将公共利益和个人利益至于完全相同的地位，公共利益毫无优势可言，甚至会被个人利益凌驾于其之上，行政合同的根本目的很难实现。“若契约的延续将严重危害公共利益时，则应给行政主体以单方解除权。”正是出于维护公共利益的需要，才要赋予行政主体单方解除权。

二、我国行政合同单方解除权存在的问题

（一）缺乏专门统一的立法规定

虽然目前行政合同在我国行政管理领域被广泛地运用，但仍没有关于行政合同的全国统一性立法，甚至连“行政合同”都尚未被作为一个基本法律概念在立法中提出。“关于行政合同，与其说是有规定，不如说是学者的合理推导”。而关于行政合同的规范散见在一些单行法律文件中，而在相关的规定中，仅有《中华人民共和国土地管理法》第58条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14、15、42条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第20条，《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例（2011年修订）》第18、19、20条，《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》第20、21条对行政合同解除权做了规定。而在我国这零星的关于行政合同的解除权的规定中，也只有对于单方解除国有土地使用权出让合同的规定，多数条款仅规定了双方当事人享有协商解除合同权、提出解除合同权，这与一般民事合同当事人权利义务关系相似，并没有体现出行政合同中行政主体的“特权”。而正因为行政合同单方解除权缺乏统一、明确的法律规定，导致实践中行政合同单方解除权行使的混乱与无序。

（二）恣意行使单方解除权现象突出

由于没有实体法和程序法上对行政合同单方解除权的规定，实践中行政恣意现象突出，主要有两大极端倾向：一是行政主体肆意地扩大单方解除权，挂行政合同之名，行行政命令之实。完全忽视行政合同的契约性，使得合同相对方的权益受到极大的威胁，有悖于以行政合同代替一般单方行政行为发挥作用的目的，公共利益也会因此受到损害；二是行政主体消极行使单方解除权，完全将行政合同当作一般民事合同看待，这种情况本质上属于行政主体的玩忽职守。在这种情况下，个人利益极度膨胀，往往会凌驾于公共利益之上，行政合同完全由双方当事人合意达成，其内容也完全依靠相对人的诚信来实现，而这将直接导致行政合同内容很难实现，根本无法实现以行政合同达成行政管理的目的，甚至出现某些官员以不行使单方解除权为条件来向相对人索要好处的现象，这使得公共利益完全无法得到保障。在实践中，行政合同单方解除权的两种恣意行使的情况都使公共利益和个人利益处于危险的状态。

（三）救济制度不完善

我国实践中行政合同救济方式混乱。我国确立了包括协商、调解、仲裁、行政复议、诉讼等多种救济方式，但由于缺乏统一的立法，这些救济方式十分散乱，它們对于行政合同救济的规定五花八门，差异很大，大体上有如《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》规定的行政仲裁与行政复议或以合同约定直接起诉；《农村土地承包法》规定的行政调解、仲裁或诉讼；《土地管理法》规定的协商、政府处理与诉讼；《行政复议法》规定的行政复议；《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的诉讼等多种方式。

在这些纷繁的行政合同救济方式中，当事人往往更加倾向于行政救济而轻视司法救济。行政内的救济这种柔性的救济方式能缓和相对人与行政主体的矛盾，保持两者的良好关系，往往能取得更好的效果。但是绝对不能忽视司法救济在解决行政合同纠纷上的作用，只有坚持司法救济最终原则才能真正公正、彻底地解决行政合同争议。

三、完善我国行政合同单方解除权制度的对策

（一）制定统一的行政合同法

“在当前，我国行政契约的问题，首先是立法上的问题。第一，目前我国还没有统一的行政契约法；第二，关于‘行政契约的规定散见于不同的法律法规；第三，这些零散的规定并未明确标出行政契约的字样。”我国没有行政合同的专门立法，也没有关于行政合同单方解除权统一、系统的规定，这已经成为制约我国行政合同发展及其功能发挥的关键。要想构建完整的行政合同单方解除权制度，首先要制定统一的有关行政合同和行政合同单方解除权的法律，在法律上对行政合同和行政合同单方解除权予以认可和规范。

目前国内学者对于行政合同立法模式有两大倾向：一是在行政程序法中增设专门的行政合同章节加以规范，这种立法模式借鉴德国在《联邦行政程序法》第四章专章规定行政合同；二是制定一部单行性法律《行政合同法》对行政合同和行政合同单方解除权做出规定。联系我国国情考虑，笔者更倾向于第二种立法模式。首先，我国目前还没有行政程序法，从立法的成本和时间上来看，制定单行的行政合同法更为容易，可以让它尽快地发挥规范作用；其次，即使将来行政程序法得以出台，但是把具有实体法性质的行政合同归入程序法中进行规范，肯定会有很大阻力，实现的可能性较小。如果就行政合同制度制定一部单行法，则符合我国行政法中将实体法和程序法关联规定于一法之中的法制传统，大大减少立法阻力，同时又为行政合同法律制度更深层次的修改、补充和完善留下余地和空间。随着行政合同在行政管理领域的大量运用，制定统一的行政合同法势在必行，只有如此，才能规范行政合同和行政合同单方解除权，才能更好地发挥行政合同的作用，才能切实保障公共利益和个人利益。

（二）加强单方解除权行使的行政程序控制

“程序不是次要的事情。随着政府权力的急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍”。行政合同单方解除权也不能脱离程序的控制。由于我国缺少对行政合同单方解除权的立法，因此也没有对于它的程序性规定，导致行政主体恣意行使单方解除权，将公共利益和个人利益都置于危险的境地。“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”。这要求我们必须加强对行政主体单方解除权的程序控制以保证其得到良性行使。

（三）完善单方解除权的救济制度

法谚曰：“有权利必有救济，无救济则无权利”。为了更好地维护公共利益和个人利益，有必要构建一套完备的行政合同单方解除权救济体系。我国行政合同单方解除权救济体系的构建可以从非诉救济制度和诉讼救济制度两方面入手。

总之，行政合同的出现是行政管理上的一个新的发展，运用行政合同达成行政管理的目的已经成为我国行政管理方式转变的重要手段。行政合同中行政特权是行政合同区别于一般民事合同最大的特征。行政合同单方解除权作为对行政合同影响最大的行政特权，因其行使而产生的行政合同纠纷也最为频繁、严重，故对行政合同单方解除权进行系统性的研究极具意义。筆者通过参考、学习现有的有关行政合同的研究，理性地分析我国行政合同单方解除权在立法和实践中存在的问题，并与国外的相关制度进行对比研究，进而提出建议，包括制定统一的行政合同法律法规、明确规定单方解除权来源方式、确立单方解除权具体法律原则、加强单方解除权行使的行政程序控制、完善单方解除权的救济制度等。希望这些浅薄的看法能够为我国行政合同单方解除权制度的建设做出一点贡献。

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