我国生态文明制度建设的成就与问题分析

徐晓航

摘 要：随着生态环境问题的凸显以及经济发展阶段的转变升级，生态文明建设日益受到重视。其中，我国生态文明制度建设取得一定的成就，在国家层面明确了生态文明制度建设的重要地位；在地方层面，生态文明制度建设进一步纳入地方发展格局。但是我国生态文明制度建设还处于前期发展阶段，在一些具体的制度方面存在着一系列问题，在一定程度上制约了我国生态文明建设的进程。因此，为了实现可持续发展的美丽中国梦，加强我国生态文明制度建设越发紧迫和重要。

关键词：生态文明制度；成就；问题

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）02-0016-02

生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和规则的总和，其表现形式为正式制度（原则、法律、规章、条例等）和非正式制度（伦理、道德、习俗、惯例等）[1]。生态文明建设既需要通过自然科学方面的研究，解决好生态建设中的各种科学技术问题，更重要的是通过社会科学方面的研究，解决好生态文明建设中人与自然、人与社会、人与人之间的各种复杂关系问题，而解决这些关系问题则需要依靠生态文明制度建设。

一、中国特色社会主义生态文明制度建设的成就

（一）国家层面：明确生态文明制度建设的重要地位

党的十八届三中全会明确指出，建设生态文明必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，这预示着我们国家将迎来用制度保障生态文明建设的崭新局面。生态文明制度建设在国家现代化文明进程中占有重要地位，表现在以下几个方面。

首先，生态文明制度能有效规范人们的生产和生活行为，降低生态文明建设过程中人为因素的干扰作用。在市场经济条件下，生产者为了追寻经济利益的最大化，往往不顾生态环境的承载力而过度利用自然资源，造成自然资源的匮乏以及生态环境的破坏。制度确立后就为人们的生产生活提供了行为依据，哪些行为是应该做的，哪些行为是不应该做的，不是某些人的主观判断，而是法律和制度规定的。在有章可循的前提下，人们必须按照规章制度办事，否则，就会受到相应的惩罚。

其次，生态文明制度能够保障生态文明建设各项工作的稳定性和连续性。我国生态环境保护工作已经开展了很多年，但总体上来说，生态环境恶化的趋势并没有得到有效的控制。原因在于资源环境问题不仅与自然原因及社会发展阶段有关，更是与法制和体制机制等制度因素息息相关。生态文明制度是一种具有长远眼光的制度安排，具有长期性、方向性和战略性。并且，生态文明制度建设也是基于可操作的历史阶段的层面，并指向实现人与人、人与自然的和谐。此外，生态文明建设中的问题需要用制度进行公平、公正、有效的裁决与规范，以保障生态文明建设的稳定性和长期性。

最后，生态文明制度建设有助于彰显中国特色社会主义自信。作为一个发展中国家，中国一直身体力行推进环境与发展工作。从20世纪80年代至今，我国先后加入多个世界性环境保护组织，签订了多个协议，参与多个国际环境公约，在世界环境与发展领域影响不断扩大。我国是一个有着深厚马克思主义理论底蕴的社会主义国家，有责任向全世界彰显马克思主义、社会主义形象。与那些进入21世纪便发生一连串的债务危机、金融危机、能源危机、气候危机、生态环境危机的发达国家相反，中国越来越对自己的中国特色社会主义的理论、道路特别是制度充满自信。作为一个率先启动生态文明制度建设的社会主义国家，我们也预期在生态文明制度建设中检验、调整、增强自身系统的稳定性和适应性，以实现中国特色社会主义朝着永续方向发展。

（二）地方层面：生态文明制度建设进一步纳入地方发展格局

国家层面的生态文明制度建设规划，主要是以概念性、原则性为主。各个地方的规划，主要是在国家规划所设定的框架内，结合当地的实际情况，制定出的较为具体的方案。中央关于生态文明制度建設的政策，说到底还是要靠具体的各个地方来落实。地方在环境保护的地方性法规、自然保护区、生态研究机构、环保组织等方面的建设上取得了丰硕的成果。通过中央和地方的通力合作与努力，不断创新生态文明制度建设，不断积累生态文明制度建设的经验，才能最终形成有效的生态文明建设的制度体系。

经过长期粗放型的高速发展，生态环境遭到严重破坏，经济发展已经付出惨痛代价。国家越来越重视生态文明建设，各级地方政府积极响应党中央号召，一些省、市、县等地方政府开始探索改革、修复的发展方式，进行生态省、生态市、生态县建设探索。生态文明是多样性与整体性价值的有机统一，各地方由于自然条件、历史文化、经济发展水平不同，生态文明建设也呈现出多样性。福建晋江立足福建省“深入实施生态省战略，加快生态文明先行示范区建设”的政策导向，根据自身条件和特色采取了一系列措施创新生态文明建设体制机制。通过创新领导组织机制，为推进生态文明建设提供了强有力的组织保障。通过创新治理污染机制，创设生态水域治理“河长制”、环境污染违法犯罪联席会议制度等，为推进生态文明建设提供强劲动力。此外，还通过创新公众参与机制，有效激活了生态文明建设的活力[2]。

二、中国特色社会主义生态文明制度建设的问题

生态环境问题日益突出，一个不可忽视的深层次原因就是我国生态文明制度建设还非常不完善，不管是正式制度还是非正式制度都面临着诸多困境，主要体现在生态文明制度建设存在主导性、基础性和主体性三个方面的制度问题。

（一）领导干部考核机制和生态责任追究制度不健全

我国政府在生态文明建设中发挥着主导性作用，政府管理机制不健全就会在很大程度上影响生态文明建设的质量和成效，主要表现为领导干部考核机制和生态责任追究制度不健全。一方面，长期以来领导干部考核机制强调经济发展，因此，地方政府往往过于注重GDP的增长。有些地方政府不仅仅满足于达到中央制定的经济发展指标，而是想方设法去超越它们。甚至，为保护地方经济利益而变相执行中央的环境和资源政策。许多地方污染大户是地方财政的纳税大户，政府公权力环境保护者的角色很容易蜕变成环境污染者保护伞的角色。但是这种唯GDP论忽视了自然资源的消耗程度与环境污染的损害程度。另一方面，环境保护与干部选拔任用相脱离。对领导干部在生态保护和发展上的工作不够重视，将会直接导致一些领导干部无视地区生态现状，而盲目投资经济项目，造成严重的生态环境问题。

生态文明建设是一项长期的系统工程，投资额度高，投资期限长，投资见效慢，需要几代人持之以恒地不懈努力，需要政府政策的稳定性和持续性。由于干部具有一定的任期，生态文明责任追究制度不健全，导致在地区经济发展过程中存在短视行为，在环境治理上多是重标轻本。有的领导干部只注重在一地区任职期间的政绩，忽视长远的经济发展后果。有些责任人在严重的环境事故发生后，受到的法律责任追究不够严格。责任追究制度的不健全，阻碍了政府生态职能的实现。

（二）生态法律法规制度不完备

与其他制度相比，生态法律制度在整个生态文明制度建构中具有举足轻重的地位，起着基础性作用。但是当前我国生态法律法规制度却不完备，存在诸多问题。我国颁布的生态文明建设方面的法律法规有很多，形成了一批资源节约和环境保护方面的法律法规。但是综合多、专门少，标准低、要求宽，可操作性不强，并且法律制定具有一定的滞后性，缺乏约束力和强制力。除了2015年正式实施的新《环保法》以外，很多环保法律都是多年以前颁布的，有些法律内容陈旧，已经不能适应层出不穷的新问题；现行环保法律主要是以环境污染防治为主，而涉及资源开发、环境保护、损害赔偿、生态修复和责任追究等具体领域的生态文明法律还没有出台；有些法律规定在内容上过于简略、笼统，原则性强，弹性条款多，又缺乏配套的文件，缺乏可操作性。有些环保法规多强调行政管理手段，缺乏行政指导、经济刺激等弹性措施规定。因此在生态文明建设过程中，一定程度上存在着无法可依和有法难依的问题。另外，我国农村地区更是缺乏生态环境保护方面的法律法规。随着城镇化进程的加快，城市污染的区域转移，加快制定农村地区生态环境保护的法律法规越发重要。

（三）生态文明建设公众监督和参与机制不完善

生态文明制度建设急需公众行为能力的支撑，但是我国公众力量在环保上的主体性作用未得到充分重视。由于环境执法监管制度不完善，使得环境行政执法难以做出必要的、及时的回应。环境信息公开制度不健全，相关法律规范也不明确，造成操作困难。这些都导致了民众的环境知情权、参与权和监督权得不到有效保障，甚至会引发环境群体性事件，影响政府公信力，形成恶性循环。

在人们生活水平提高的基础之上，社会和公众的生态意识、生态价值观、生态教育程度和生态信息得到了迅速提高。但是，我国公众参与生态文明建设缺乏相应的制度保障，参与程序、途径和方式也不明确，参与程度不高，参与领域窄。总体上，我国公众参与层次是比较低的，属于在政府倡导下的配合型参与。这种政府“倡导型”公众参与的缺点就是缺乏系统性和持续性，当政府决定实施某一环保政策时，公众就会被组织起来进行广泛（表面上）的参与；一旦政府没有动力或资金实施该政策时，这种所谓的“公众参与”马上处于瘫痪状态[3]。

随着生态问题日益严重，越来越多的人不仅有了环保意识，还迫切想要通过自己的行动保护环境，于是民间环保组织应运而生。这种民间环保组织具有很大的优越性，因为环保組织的成员来自各种行业，因此能更好地网罗社会资源。最重要的是环保组织成员有保护环境的共同诉求，能更好地采取统一行动。但是与环保相关的非政府组织发育不够成熟，受资金、参与能力的影响，不能在生态文明建设中很好地发挥组织作用。

参考文献：

[1]夏光.再论生态文明建设的制度创新[J].环境保护，2012（23）：19.

[2]贺东航.生态文明建设体制机制及制度创新的晋江经验研究[J].中共福建省委党校学报，2016（2）：74.

[3]张瑞，秦书生.我国生态文明的制度建构探析[J].自然辩证法研究，2010（8）：80.