生态补偿财税责任立法的国际经验论析

徐丽媛

(江西财经大学 法学院，江西 南昌 330013)

生态补偿财税责任立法的国际经验论析

徐丽媛

(江西财经大学 法学院，江西 南昌 330013)

大陆法系和英美法系的生态补偿立法理论与实践在融资和支付机制等方面都积累了丰富的经验。就融资机制而言，生态补偿融资方式呈现多元化，以政府融资和受益者融资为主。市场机制是生态补偿的重要方式，立法上政府与市场边界朝着相互融合渗透的态势发展。生态税是生态补偿资金的重要来源。支付机制也凸显差异化，不同的地区可以根据实际情况制定不同的补偿标准;同一地区根据不同的环保效果或生态服务等级有不同的支付标准;扶贫效应与生态补偿往往具有高度相关性。从比较法的角度对国外生态补偿财税法律制度进行考察，可以为我国生态补偿财税制度创新提供经验借鉴：坚持生态补偿财税责任法定化原则；借鉴大陆法系经验构建生态补偿的支付责任主体，吸收英美法系灵活多元的融资方式；根据地区、对象、所提供的生态服务等级不同确立差异化的支付机制；建立完善的生态补偿资金使用效率的监督机制。

生态补偿财税责任；差异化；融合；扶贫

面对日益严峻的全球环境挑战，在环境保护和利用领域具有高效的生态补偿制度，得到了包括中国在内的世界各国的广泛运用。恰当的生态补偿机制必须能够有效地募捐与支出资金，充足的可持续资金是实施有效生态补偿项目的先决条件。世界各国的生态补偿立法理论与实践在融资和支付机制等方面都积累了丰富的经验，本文主要选取大陆法系和英美法系的典型国家，介绍其生态补偿财税责任分担情况，深入剖析其生态补偿财税责任立法演进特征和发展趋势，为我国生态补偿财税责任制度的选择和立法提供国际经验。

一、大陆法系国家生态补偿财税责任立法

大陆法系国家的法律形式，具有对重要的部门法制定法典，并辅之与单行法规，进而形成一个比较完整的法律体系等显著特点。学界认为，环境保护法已成为大陆法系中重要的法律部门，大陆法系的一个辉煌成果就是，在环境保护领域通过成文法典的方式来规范政府和个人的行为*何勤华：《大陆法系变迁考》，《现代法学》2013年第1期。。法国于2000年通过了《环境法典》；德国经历了环境法典的夭折，正面临项目重启*夏凌：《德国环境法的法典化项目及其新发展》，《甘肃政法学院学报》2010年第3期。；借鉴法国德国立法模式，日本环境省编撰环境法规汇编《环境六法》*汪劲：《环境法的法典化——迷思与解谜》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2010年第5期。，等等。生态补偿立法作为环境保护立法的重要组成部分，大陆法系国家有哪些值得借鉴的立法经验呢？鉴于德国和日本在环境保护方面的卓越成效，以及独特的财税法律制度，本文选择对这两个大陆法系国家有关生态补偿财税责任立法进行考察，以期有所裨益。

(一)德国

德国作为典型的大陆法系国家，虽然未见综合性的生态补偿立法，但其相关立法已经为生态补偿确立了较完备的法律体系。宪法层面有《德意志联邦共和国基本法》，综合性立法有《民法》《商法》《环境保护法》《自然保护法》等，单行法方面有《森林法》《狩猎法》《矿产资源法》《水资源管理法》等等，这些立法为生态补偿提供了明确的法律依据。

1.为公益目的，政府生态补偿为主导

理论上，德国生态补偿与行政补偿密切关联。行政补偿的精髓是公平正义，在此基础上提出的行政补偿特别牺牲说得到了学者的认同。对财产的普遍限制平等地影响所有公民，不需要补偿；但是如果这项限制不具有普遍和平等效果，侵犯了平等原则，则需要补偿。可行的办法是通过国家从公众的税收——国库中支付，给特别牺牲者一定的补偿。当然这种特别牺牲是国家为了公共福利通过立法强行实施的，《德意志联邦共和国基本法》(2001年修订)第十五条规定，“土地与地产、天然资源与生产工具，为达成社会化之目的，得由法律规定转移为公有财产或其它形式之公营经济，此项法律应规定赔偿之性质与范围”。环境保护具有明显的公益性，为了实现这一公共福利，国家进行了农地保护、禁止砍伐等权利限制，对于这些特别牺牲者由政府予以补偿。

政府生态补偿中，德国合理划分中央政府与地方政府的责任。如正对矿区开采的历史旧账问题，生态补偿资金全部来源于政府，但中央政府与地方政府进行了责任的划分，联邦政府出资75%，地方政府出资25%，成立矿山复垦企业进行矿山修复*参见中国 21 世纪议程管理中心：《生态补偿的国际比较：模式与机制》，社会科学文献出版社2012年版，第274-275页。。森林生态补偿方面，对于一些私有林的补偿，联邦和州政府按照60%和40%的比例进行分担*梁增然：《发达国家森林生态补偿法律制度分析与借鉴》，《郑州大学学报( 哲学社会科学版) 》2015年第7期。。德国中央与地方生补偿责任明确划分，得益于其财权与事权相统一制度，中央政府与地方政府在环境保护方面的事权进行了明确划分，德国环境行政管理权责体分为3级：联邦、州和地方。联邦政府环境管理的主要职能是一般环境政策的制订、核安全政策的制订与实施及跨界纠纷的处理。州政府环境管理的职能主要是细化和完善联邦环境立法，以及环境执法等。地方主要参与辖区内主要项目的环境影响评价，水管理监督、废物管理、噪声管理等事务，以及对污染场所恢复的资金支持等。财权与事权相匹配，在德国，税收收入是用于公共职能开支的最重要收入，约占其国家收入的90%*罗伯特·黑勒：《德国公共预算管理》，赵阳译，中国政法大学出版社2013年版，第18-23页。。联邦、州和地方有自己相应的税收收入，“除基本法另有规定外，联邦及各邦各负担执行其任务所发生之支出”。

为平衡各邦财力，德国建立了财政衡平制度，即四级财政平衡体系*罗伯特·黑勒《德国公共预算管理》，赵阳译，中国政法大学出版社2013年版，第96-114页。：第一级为初次纵向财政平衡，按照相关规定在联邦和州之间进行原始财政配备，地方享有依据各州分配方案的个人所得税份额；第二级为初次横向财政平衡，按照当地收入原则在各州之间分配收入，结果是财力弱小的州达到各州平均财政实力的92%。向地方继续分配是各州的责任；第三级为二次横向财政平衡，拉近各州的财政实力，使他们有资金履行必要的公共职责，居民数量起到决定性作用，结果是财力弱小的州达到各州平均财力的95%；第四级为联邦补充拨款，以支持支付能力弱小的州。同样地方财政也应该平衡不同的财政实力，这是各州的事务。德国财政衡平制度一定程度上起到生态补偿作用，如获得横向转移支付的州，公共财政重要支出就涵盖能源、水经济支出，包括水电气系统、垃圾处理系统等在内的公共基础设施项目支出等。东部新州获得财政平衡资金最多，2002年占到输入比例的78.9%*朱秋霞：《德国财政制度》，中国财政经济出版社2005年版，第192-204页。，据《东部建设投资促进法》,获支助款项指定用于能源、环保、饮水、住宅、养老院、幼儿园、科学研究等8个项目上*马颖：《德国的财政平衡与区域经济均衡发展》，《经济评论》1996年第6期。。

2.生态税实现受益者补偿。生态税成为生态补偿资金的重要来源。生态税是德国法理学上用词，是一个大的概念。欧盟委员会将生态税分为能源税、运输税和防止污染、资源税三类，依据《基本法》规定，德国现行生态税包括能源税(汽油、天然气等)、机动车税和其他针对机动车交通工具征收的税种、电税，其收益权和管理权都属于联邦政府。虽然生态税收的绝大部分都用于降低社会保障缴纳比例，但德国每年从可再生能源领域征收的预计3亿德国马克的税收，都全部用于资助可再生能源的进一步投资，这对社会形成了一个首要红利——环境改善效应*保罗·维尔芬斯等：《欧盟能源政策——以德国生态税改革为例》，吴剑锋等译，经济管理出版社2014年版，第94-100页。。

3.循环经济系列立法确立市场补偿机制。以商品形态存在的生态产品，诸如有利于生态系统安全和可持续利用的物品(如可再利用的包装物)、带有环保认证标志的电器、无公害食品(有机食品)。可再生循环利用的各种资源产品(如林木制品)等等，德国进行了一系列循环经济立法包括影响深远的《循环经济和废物处置法》《包装法令》《森林繁殖材料法》《再生能源法》，以及落实欧盟层面的绿色采购立法等，确立了“绿点”标志、押金退回、政府绿色采购等制度，通过市场机制实现生态补偿。

(二)日本

1.基于合法的公权力的行使而遭受的损失由政府补偿。日本宪法第29条第3款规定，“私有财产在正当的补偿下得收归公用”，基于这一宪法基础，日本单行环境法对为自然保护这一国民全体利益的特别牺牲者给予补偿。早在19世纪，日本就确立了政府生态补偿制度。《森林法》(1897)第26条规定*《新译日本法规大全》，南洋公学译书院初译，商务印书馆编译所补译，商务印书馆2007年版，第315-326页。，“因编入保安林而受损害之森林，其所有者，惟于禁止伐木之处，所受直接之损害，得求补偿。但对御料林、国有林，不在补偿之列”，第2款“前项之损害，系申请者，由申请者补偿之；系命令者，由政府补偿之。但系申请者之补偿，政府得补助其三分之一”。根据森林法，保安林设定之目的包括捍止土砂、防止飞砂、防备水害、防备风害、防备潮害、防止颓雪、防止坠石、涵养水源、鱼附、航行目标、公共卫生和旧迹风景共12项，皆为维护公共利益所需。日本现行森林法延续了这一制度。此外，自然公园法、自然环境保全法、鸟兽保护法、古都保存法、城市绿地保全法、首都圈近郊绿地保全法等都规定了开发许可被拒绝时，对于此类公共福利的合法维护行为，政府(地方公共团体)补偿由此“通常会发生的损失”*[日]原田尚彦：《环境法》，法律出版社1999年版，第163-169页。，而且强调这些补偿是因为以自然保护为目的的土地利用限制并非为了该土地的利益。关于通常会发生之损失，日本学者有三种不同的观点，相当因果关系说认为通常损失指由于不许可等使预定进行开发的地权者蒙受的一切损失；财产价值跌落观点认为应补偿因不许可开发使土地利用价值下降，而产生的地价跌落那部分损失；实际损失补偿说认为应补偿申请者计划开发并为之做准备而支出的费用。其中第二种补偿较受立法者青睐，“因公用限制遭受显著损失者代替补偿请求土地收买的规定多了起来”*[日]原田尚彦：《环境法》，法律出版社1999年版，第166页。。

2.基于开发利益返还的原则，立法确认受益者的生态补偿。开发利益，是指事业所带来的整体系效用，开发利益=粗效用-(工程费+资本成本+用地费)。*[日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第514-515页。这种开发利益应该由不特定多数的全体来吸收，但现实中特别是生态保护领域往往没有被平均返还给不特定多数人，这就需要通过补偿来调整。基于开发利益返还的原则，如为了保护流域水资源而进行水库建设，因水库建设带来的利益不能仅归属于作为直接受益者的下游流域的居民，也应返还给上游领域的居民。日本《水源地域对策特别措施法》确认了这一原则，要求在因水库等的建设其基础条件被认为发生了显著变化的地域，在进行水源地整备计划事业时，要求受益地方公共团体进行一定的费用负担。某些地方对这一补偿方式进行了扩展，如太田河流域相关的34个市、镇、村共同成立水源涵养林建设基金*中国 21 世纪议程管理中心：《生态补偿的国际比较：模式与机制》，社会科学文献出版社2012年版，第82-83页。，资金规模得以扩大，补偿主体增多，不限于地方政府，包括了县、市、镇、村和企业等，资金的使用有严格的规定。主要用于对森林所有者造林营林补助，市、镇、村造林营林补助，基金自己造林和水源林科学知识的普及等四方面。另外，开发利益返还的原则在日本矿业生态补偿中也得到体现，日本《矿业法》也要求，受益者即矿业权者应实施复整或防灾措施，对于土地所有人的损失给以相当之补偿。

3.地方立法扩充生态补偿资金来源。主要体现为以环境保护为目的的法外地方税的征收，如高知县水源税、福井、福岛等10个县的核燃料税，一部分市町村实行的采沙税等。这些税环保用途明确，扩充生态补偿资金来源。日本法外地方税征收与西方国家奉行的税法社会政策原则有密切联系，认为为了国民经济的均衡发展和社会总体利益，有时对于各纳税人来说，使其负税不公平，但对于整个社会来说是公平的*齐守印、杨敏：《中外财产法律制度比较研究》，法律出版社2006年版，第118-121页。。当然，日本法外地方税必须由地方政府起草征收条例，经地方议会审议通过，并经自治大臣的批准方能执行。

二、英美法系国家生态补偿财税责任立法

英美法系国家立法以判例法著称，然而，最初以环境保护为立法目的的环境立法却由单行环境法引领。20世纪以来，由于工业化和都市化进程加快，城市人口不断增加，环境污染逐渐加重，出现了震惊世界的八大公害事件等等。在这种背景下，各国人民进行了各种反污染的斗争，要求政府采取积极对策。政府的应对则是进行针对性的单行环境立法，针对某一环境要素或某一自然资源制定单行法，20世纪70年代，美国等西方发达国家国内环境立法呈“爆发”式发展*汪劲：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000年版，第72-86页。，英美法系国家生态补偿立法也明显具有这一单行环境法的引领特征。

(一)美国

农业生态补偿是美国生态补偿政策的主要组成部分，具有典型意义。美国农业生态补偿主要由其农业法进行规制，1985年农业法首次居于环境保护的目的规定了农业生态补偿制度，随后历经1990年、1996年、2002年、2008年和2014年修改。2014年新农业法对农业生态补偿作了较大的修改。

第一，以环境保护为目的，政府主导生态补偿。美国农业生态补偿一直通过项目实施，类似中国退耕还林、退耕还草生态补偿项目。为了实现生态农业，美国实施了种目繁多的保护计划，如高度易蚀地保护和湿地保护安全计划、综合保护增强计划 (CCEP)、保护储备计划(CRP)、CRP湿地注册试验计划、保护储备增强计划(CREP)、湿地储备计划(WRP)、环境质量激励计划(EQIP)、EQIP 保护创新赠款计划、EQIP 地下水和地表水保护计划、保护安全计划(CSP)、野生生物生境激励计划(WHIP)、私人牧场保护(CPGL)、农业管理援助计划、技术援助、农地保护计划(FPP)、草地储备计划(GRP)与自然资源保护计划有关的私人信息计划，大多数保护计划得到“强制”的资金，资金由法律规定，这大大增加了联邦政府财政的压力。

近年来，美国财政预算吃紧，2014年美国农业法预算进行了消减，环境保护支出有较大下降，2014—2023 年累计下降39. 67 亿美元*韩一军、徐锐钊：《 2014美国农业法改革及启示》，《农业经济问题》2015年第4期。，但环境保护支出仍占总支出的6%，居于第三位，说明美国对生态农业的重视。与经费消减相衔接，2014年农业法案第二章专门规定了环境保护内容，对环境保护计划进行了整合，只保留了一些较大的环保计划。(1)保护储备计划 (Conservation Reserve Program,简称CRP)，该项目是由联邦政府资助的最大农业生态补偿项目，旨在通过公共财政补偿的方式实行农户自愿临时退耕，并帮助他们种植草和树等可以长期保护的植被。(2)环境质量激励计划(Environmental Quality Incentives Program，简称 EQIP)，通过政府(美国农业部下设的自然资源保护局NRCS)与农业生产者、非工业私有林地和部落业主签订合同，向其提供资金和技术支持，要求农业生产者在农业生产过程中关注自然资源和实现环境效益，如改善水和空气质量，保护土地和地表水，减少土壤侵蚀、沉积，改善或建立野生动物栖息地。2014年农业法案新增了一项预付款制度，即可以给予那些老资格农户(主要包括社会弱势群体，首次参加该计划的有限资源的农民，印度部落和退伍军人等)不超过50%的预付款，以帮助这些农户采购环境保护计划中所需要的物质和服务等*Environmental Quality Incentives Program， United States Department of Agriculture，http://www.nrcs.usda.gov。。(3)保护管理计划(Conservation Stewardship Program，简称CSP)，该计划对所有的生产者都适用，包括私人和部落农田，耕地，草原，牧场和非工业私有林地者，NRCS与他们签订合同，生产者在维持和保护现有环保措施的情况下，同时采取额外的保护活动，优先考虑自然资源保护，如土壤质量、水质水量、空气质量、栖息地质量的资源条件以及能源等，就将得到资金补贴，保护业绩越好，得到的补贴就越多。CSP计划通过五年的合同提供了两种类型的补贴：一种是每年支付，安装新的保护活动，并维持现有做法;另一种是额外支付，即采用资源节约型作物轮流耕作。根据新农业法案，在2014—2018财政年度内，个人或其他组织最多可以获得20万美元补贴。*Conservation Stewardship Program，United States Department of Agriculture，http://www.nrcs.usda.gov。(4) 农业保护管理权交易计划(Agricultural Conservation Easement Program，简称 ACEP)，新设立的项目，由美国自然资源保护局提供财政支持和技术援助给予农田和湿地地役权购买者补助，要求这些购买者保护农田和湿地，包括两项计划，一是农地保护管理权交易项目，主要用于防止高产农田或者草原转为非农用途；二是湿地保护管理权交易项目，主要用于保护和恢复湿地。ACEP实际上整合了过去的湿地保护项目、草原保护项目、耕地保护项目等，资金支持力度整体有所下降。Roger Claassen指出，整合可以为更好地协调美国农业部环境保护计划创造机会，也可以节约管理资金，简化实施程序*Roger Claassen.2014 Farm Act Continues Most Previous Trends in Conservation [R].USDA,Economic Research Service,2014,5.。

第二，实行差异化资金援助政策。如ACEP中农地保护管理权交易项目中，一般情况下美国自然资源保护局提供给农场主农地地役权市场价值的50%资金补助，而对于具有特殊环境意义的草地，美国自然资源保护局将提供给牧场主农地地役权市场价值的50%资金补助。湿地保护管理权交易项目中，新农业法规定了三种方案：一是永久地役权交易，自然资源保护局补助给购买者地役权价值的100%，用于其购买该湿地的地役权，此外还提供恢复费用的75%到100%的资金支持；二是30年地役权交易，自然资源保护局会支付购买该地役权的地役权价值的50%到75%。此外，还提供恢复成本的50%到75%之间的支付；三是长期地役权交易，地役权的期限是根据相应的美国国家法律允许的最长期限。自然资源保护局支付地役权价值的50%至75%用于购买者购买长期地役权。此外，还提供恢复成本的50%到75%之间的支付。

第三，在传统的政府主导的生态补偿项目中引入市场机制。启动农业保险保费补贴制度，以实现环境保护。新农业法要求在高侵蚀地块种植的农场主若想获得政府资金补贴，必须申请加入美国农业部所批准设立的环境保护体系框架，即所谓的“环保遵从条款”*王世群：《 2014年美国新农业法农业环境保护政策分析》，《世界农业》2015年第8期。(conservation compliance requirements)。为了持续强化对易受侵蚀土地和湿地的土壤的保护，对于不符合“环保遵从条款”的农场主，美国政府通过市场机制进行补偿，新农业法实施了农业保险保费补贴制度，通过增加农业保险保费补贴达到了这一目的。同时还充分利用农业保险保费补贴制度来牵制农场主的行为，以实现环境保护。

(二)英国

英国的生态补偿制度主要散见于有关自然要素保护的单行立法中。如《城乡规划法》(1990) 、《规划和补偿法》(1991)和《环境法》(1995)等对矿产资源生态补偿进行了规定；《污染控制法》(1974)、《水资源法》(1991)、《水法》(2003)等对流域生态补偿制度进行了规定；《林业法》(1981)、《英国城乡规划法》(1990)、《英国农场林补贴方案》(1997 )、《英国新森林法令》(1999)、《英国关于确认“新森林守护者”法律地位的法令》等对森林生态补偿制度进行了规定。

以森林生态补偿为例。英国森林覆盖率较低，2013年仅12.9%*World bank.Forest area (sq. km) data[EB/OL](2016-3-24).http:/ /data. World bank. org/indicator / AG. LND. FRST.zs / countries.。为了适应经济社会发展的需求以及满足民众对森林资源多用途的期待，英国政府通过立法和政策制定实施了一系列有效的财政支持措施。

1.专门立法规定政府林地补贴金制度。对于私有林的建设和维护，早在1988年，英国就办颁布了《英国农场林资助方案》(TheFarmWoodlandScheme，1988)，后来陆续修改颁布了《英国农场林补贴方案》(1997)(TheFarmWoodlandPremiumScheme， 1997)、《英国农场林补贴方案补充案》(TheFarmWoodland(Amendment)Scheme， 1997)、《苏格兰林业支助项目农业补贴计划》(TheSFGSFarmlandPremiumScheme， 2003)等等。现今，为了加强林业环境保护和创建如生物多样性和公众进入等社会利益，英国林业委员会*英国林业管理部门是环境食品与农村事务部，其下设不列颠林业委员会(Forestry Commission)，其下再设英格兰林业委员会、苏格兰林业委员会和威尔士林业委员会。北爱尔兰林业由农业部门管理。提供了6种类型的整套补贴方案*Forestry Commission.Funding for Farm Woodlands[EB/OL](2011-1-15). http://www.forestry.gov.uk/,2016-4-1.，包括森林规划补助金(Woodland Planning Grant ，简称WPG)、森林评估补助金(Woodland Assessment Grant ，简称WAG)、林地更新补助金(Woodland Regeneration Grant ，简称WRG)、森林管理补助金(Woodland Management Grant ，简称WMG)、森林改良补助金(Woodland Improvement Grant ，简称WIG)、造林补助金(Woodland Creation Grant ，简称WCG)。这些种类的补助金根据不同标准提供了差异化的植树造林补助，具体补助标准，以英格兰为例，见表1。

英格兰林业委员会发放的各项补助金和赠款基本呈现增长的趋势，2010—2011至2014—2015年度依次为0.267、 0.326、0.358、0.402、0.374亿英镑，2014—2015财政年度英格兰林业委员会发放的各项补助金和赠款总计达0.374亿英镑，占林业委员会整体支出的32.38%，英格兰林业委员会的具体支出和收入见表2：

2.建立林业基金制度。为了保护国有林，早在1919年英国就设立了林业基金，由林业委员会代表环境食品与农村事务部管理，其经费的来源及支付情况，1967年《英国林业法》如是规定*中国林业信息网：《国外林业法规全文库:英国林业法(1967)》，[DB/OL]，http: / / www. lknet. ac. Cn。，“ 第四十一条 林业基金 。1.根据《1919年林业法》第八条建立的林业基金应继续保留。 2.从议会提供的款项中，每年拨给林业基金用款，数额由议会决定。…… 4.林业委员会销售木材的收入，或为了行使其权利及其尽其职责而进行的交易所得到的收入，均应作为林业基金的收入。 5.为了本法规定的目的，林业委员会可接受任何赠予，并根据有关条款按照该委员会制定的规则，把它用于上述目的”。第四十二条规定，为了取得适宜造林或用于与林业有关目的的土地，如果已出卖、出租或交换其他土地的，由此而收入的资金应收入林业基金。可见，英国林业基金经费主要来自林地租金、出卖金、议会拨款、国有林产品收入和社会捐赠，支出主要用于国有林地保护，如今私有林的资助也逐渐加大了。

表1 英格兰6种林地补贴标准

3.引入市场机制，实施政府绿色采购政策。为了实现林业的可持续发展以及满足公众对环保的高度关注，2009年英国将政府林业绿色采购政策纳入法制轨道，对接欧盟出台了《森林执法、施政与贸易行动计划》(ActionPlanonForestLawEnforcement,GovernanceandTrade,以下简称FLEGT)，规定从2009年4月1日开始，木材和木材制品必须来自拥有独立认证的合法和可持续木材或者拥有FLEGT许可证的木材，

表2 英格兰林业委员:2014—2015财政年度支出和收益 单位：亿英镑

并且要求提供相关的证明。*王秀珍等：《主要发达国家林产品绿色采购政策影响评估与借鉴》，《林业经济》2011年第11期。这个证据应该包括林源向最终保管用户的全链条。

上述英国生态补偿财税政策表明，英国林业生态补偿以政府主导为主，但市场机制起到了辅助的作用，鼓励个人把资金投向森林，私有林面积占全国森林面积 67%*杨细明等：《考察英国多功能森林经营的启示》，《福建林业》2015年第6期。。作为环境意识十分敏感的国家，英国森林覆盖率虽然不高，但通过一系列政策的实行，森林覆盖率得以提高，而且形成了以木材生产、森林储备、生物多样性保护及森林休闲娱乐等多功能的可持续健康发展态势。

三、国际生态补偿财税责任立法的特点与启示

(一)国际生态补偿财税责任立法的特点

1.生态补偿融资主体主要是政府和受益者，融资方式多元化，立法理念推崇公平正义以及权利义务的对等。德国、日本等大陆法系的生态补偿财税责任划分具有较浓厚的学理雕刻色彩，主要从引发补偿的原因行为进行设计，分为政府补偿和受益者补偿。政府补偿主要针对由于公权力的行使而带来的特别牺牲，包括中央政府补偿和地方政府补偿；受益者补偿主要是由于开发建设行为而促成的利益衡平，包括下游对上游地区补偿，受益的单位和个人的补偿(这里主要通过生态税形式实现)。英美法系的生态补偿财税责任不以致害行为的学理分类为依据，其生态补偿目的直接，即为了环境保护而进行利益衡平的需要，以政府补偿为主，政府通过政府购买、财政转移支付、发放补贴等具体方式，进行直接补偿；政府也通过政策优惠、税收减免等方式实施间接补偿。受益者补偿重点通过生态税实现。

不管是大陆法系国家还是英美法系国家，其生态补偿融资主体以政府融资和受益者融资为主。政府融资运用于森林、农牧业、流域、自然保护区等生态补偿；受益者融资主要运用于矿产资源开发生态补偿、水源地保护生态补偿等。国外确立生态补偿融资机制的立法理念推崇公平正义以及权利义务的对等。政府生态补偿旨在增进公共福利这一积极目的，从公平负担的理念进行补救；受益者补偿基于或带来环境保护或造成环境破坏积极的开发建设行为，从权利义务对等进行补救。

2.政府融资中，立法上政府与市场边界朝着相互融合渗透态势发展。一直以来，生态补偿的政府与市场机制理论存在较为清晰的边界，“庇古税”理论基于市场机制在资源配置中的失效为政府生态补偿奠定了基础，科斯定理通过产权的清晰配置为市场生态补偿找到了依据。市场生态补偿作用鲜明但机制不完善的现实以及减少贫困*Kemkes R J，Farley J，Koliba C J． Determining when Payments are an Effective Policy Approach to Ecosystem Service Provision．Ecological Economics，2010，69( 11).和保障社会公平正义的需求，实际上国外各个国家都呈现政府生态补偿和市场生态补偿并存的现状，但立法的理念、方式和适用范围有较为明显区分。如德国市场生态补偿通过循环经济系列立法对以商品形态存在的生态产品适用。英国的市场生态补偿适用于能源节约和减少温室气体排放等。

随着生态补偿的深入开展，理论上学者逐渐认识到政府与市场生态补偿相互融合的重要性。Roldan Muradian从广义上重新定义生态补偿，认为经济激励的重要性、资金转移的直接性以及商品化率三方面是关键*Roldan Muradian，Esteve Corbera，Unai Pascual，Nicolds Kosoy，PeterH.May,“Reconciling theory and practice:An alternative conceptual framework for understanding payments for environmental services”,Ecological Economics，VoL.65,April 2010.。立法上生态补偿政府与市场机制的相互渗透也开始出现，如美国2014年修订后《农业法》就在传统的政府主导的生态补偿项目中引入市场机制。

3.地方立法拓展了生态补偿资金来源。国外生态补偿财税责任分担中，地方政府占据了非常重要的地位，归因于各国的财政体制。德国的地方议会在基本法的框架下有通过相应财政法(税法)的权利，以及旨在实现公平的横向转移支付制度，保证了其地方财政实力；日本实行中央、都道府县、市町村三级课税制度，各级政府都有“当家税种”，具有比较稳定的收入来源，且中央政府通过财政转移支付(类似我国的一般性转移支付和专项转移支付)补充地方财政，此外，为了尽可能缩小地方的支出与收入缺口，日本宪法和地方税法以法外税的形式赋予地方政府在《地方税法》规定的税目之外课税的权限，这些举措为拓展生态补偿资金提供了支持。

4.生态补偿立法凸显差异化的支付机制。国外生态补偿不仅融资方式多元化，支付标准也凸显差异化，不同的地区可以根据实际情况制定不同的补偿标准，同一地区根据不同的环保效果或生态服务等级还有不同的支付标准。如德国农业生态补偿主要通过政府直接补贴方式实现*邢可霞、王青立：《德国农业生态补偿及其对中国农业环境保护的启示》，《农业环境与发展》2007年第1期。(政府通过某一项目的实施支付给农场主, 该项目具备一定延续性)，各州可以根据实际情况自行制定具体的补偿标准。以德国巴伐利亚州农业生态补偿为例*中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组：《生态补偿：国际经验与中国实践》，社会科学文献出版社2007年版，第183页。，根据环境保护措施的所提供的生态服务不同等级确立了不同标准，采取整个农场内采用生态农业的耕作方式，补偿标准为255—560欧元/ hm2；采取有利于环境保护的耕作措施，补偿标准为25欧元/ hm2；实行草场的粗放利用，补偿标准为125欧元/ hm2；水体与敏感性草带附近禁用化肥和农药，补偿标准为360欧元/ hm2；稀植果园 (最多100棵/ hm2)，补偿标准为5欧元/ hm2，最多340欧元/ hm2；退耕还草，补偿标准为500欧元/hm2；牲畜粪便的合理处理，补偿标准为1欧元/ hm2。

5.扶贫效应与生态补偿具有高度相关性。国际社会上，一些观察家认为生态系统服务付费机制的设计应该具有高度的目标性，以便取得保护生态系统的目的。如果作为间接目标可以实现的话，还应该解决减贫的问题*PagiplaS.Payments for envirnmental services:from theory to practice.Seminar at Michigan State University,2006,2.。一些观察家还建议，对于较为贫困及偏远的地区(如没有市场文化的土著社区)，生态系统服务市场能够比产品市场提供更大的机会*Michael Richard.Common property resource institutions and foest management in latin America[J].Development and Change,1997,28:95-117.。实践中，扶贫效应往往与生态补偿具有高度相关性。

对参与生态补偿项目的贫困人群来说，交易成本是一项重要的限制因素。为了鼓励贫困人群参与生态补偿项目，美国2014年农业法案新增了一项预付款制度，即可以给予那些老资格农户(主要包括社会弱势群体，首次参加该计划的有限资源的农民，印度部落和退伍军人等)不超过50%的预付款，以帮助这些农户采购环境保护计划中所需要的物质和服务等*Environmental Quality Incentives Program， United States Department of Agriculture，http://www.nrcs.usda.gov。。

(二)国外经验对我国建立生态补偿财税责任制度的启示

一般而言，一国的生态补偿财税制度，是该国特殊国情的产物，不能直接照搬为他国所用。但不同生态补偿财税制度设计却具有一个共同的出发点，即实现相关主体利益均衡，提高生态环境保护和利用效率。正因为此，从比较法的角度对大陆法系和英美法系主要生态补偿财税制度进行考察，可以为我国生态补偿财税制度创新提供经验借鉴。

1.坚持生态补偿财税责任法定化原则。虽然国外关于生态补偿财税责任制度未见综合性生态补偿立法，但不管是政府补偿、受益者补偿还是市场补偿，即使是中央政府与地方政府补偿责任的划分，不同补偿标准的确定等都有明确的法律依据。

我国生态补偿财税责任立法主要见于环境基本法和环境单行法中，已初具规模，但仍有诸多问题需要立法细化或明确，诸如排污权交易、环境责任保险等典型市场补偿机制在现有法律原则性规定的情况，需要立法进一步细化；生态税对于实现生态补偿有无法替代的重要作用，需要将生态补偿理念融入生态税立法中；专门的生态补偿基金设立与管理也都需要法律的明确规定。特别是在中央政府与地方政府生态补偿责任划分方面有待法律明确，国外生态补偿财税责任立法包括了国家和地方立法两个层面，且地方立法充分地细化了补偿标准。在我国，财政分权领域主要是通过国务院及其部门制定相关的规定予以调整，实行的是一种行政主导的模式，尚没有一部法律调整财政分权领域事项*刘剑文：《财税法专题研究》，北京大学出版社2015年版，第125页。，为此，在我国财政分权没有统一立法调整的情况下，充分发挥地方立法的作用针对性的细化相关补偿标准，是为可取。

2.借鉴大陆法系经验构建生态补偿支付责任主体，吸收英美法系灵活多元的融资方式。我国生态补偿主体及其资金来源一直是困扰生态补偿理论与实践的难题，经济学上有学者提出了创新思路，即依据生态产品的形态*有学者从经济学角度对生态补偿融资机制进行创新设计：以商品形态存在的生态产品应直接通过市场交易获得生态溢价,从而实现生态补偿;以公共品形态存在的生态产品应回归政府的基本职能,由作为社会公共利益总代表和公共服务供给者的中央政府制定保护条例并进行专项补偿;以俱乐部产品形态存在的生态产品,应由地方政府从受益者中募集资金,并代表受益者进行集体购买;以公共池塘资源形态存在的生态产品,应在地方政府制定的规章制度约束下,通过市场交易和社会组织协议保护等形式保障供给。参见王彬彬、李晓燕：《生态补偿的制度建构:政府和市场有效融合》，《政治学研究》2015年第5期。来确定生态补偿责任主体，但是明确界定某类生态产品的归属还是十分困难的。公平正义虽是生态补偿的理论基础，但法律注重可操作性，借鉴大陆法系的做法，生态补偿支付责任主体的确定可以以行为为主线，坚持权利义务对等原则进行设计。界定为政府补偿和受益者补偿两方面，政府补偿又可以分为基于抽象行政行为的补偿和基于具体行政行为的补偿；对环境有利的保护建设行为由受益者补偿，如一定范围内的企事业单位和个人、流域上游地区的积极环境保护建设行为，下游地方政府补偿。借鉴英美法系经验和我国实践做法，融资的方式可以多样化，包括财政拨款，土地出让金按比例提取，从水电、旅游、矿山、水利、煤炭等受益单位经营收入按比例提取，还有生态税、生态补偿基金等。

同时，融资中还应特别注重市场方式的利用。政府与市场方式并不是绝对的分裂，可以走向有机融合。在政府主导的补偿中引入市场机制，如美国农业生态补偿中实施农户自愿参与、预付款以及责任保险制度等，在实现公平的同时追求效率。在市场机制实现生态补偿中加入政府的参与，能提高市场交易的成功几率，如我国新安江流域生态补偿的成功试点。

3.根据地区、对象、所提供的生态服务等级不同确立差异化的支付机制。德、美、英等国家都通过地方立法确立不同地方的生态补偿标准，虽与其联邦政治制度有关，但更主要的是因为生态补偿能力、补偿手段等与自然地理条件、经济发展水平、甚至历史文化伦理观念密切相关*参见中国 21 世纪议程管理中心：《生态补偿的国际比较：模式与机制》，社会科学文献出版社2012年版，第40-44页。。国外学者还指出，在碳交易中也应该考虑给予适当的地理限制，可惜的是这方面的科学研究和政策关注还很有限*Philip Womble， Martin Doyle.The geography of trading ecosystem services : a case study of wetland and stream compensatory mitigation markets[J].Harvard Environmental Law Review,2012，vol，36(1)：230-296.。中国中、东、西部地区自然条件差异大，地区之间经济发展水平不同，在承认生态补偿共同责任的基础上，地方与地方之间补偿标准应体现差异化，不搞“一刀切”，这样更符合实际情况，增强生态补偿效果。

特别是对于贫困地区的生态补偿，还应该与扶贫联系在一起。如何脱贫，习近平总书记强调实施“五个一批”工程，其中就包括生态补偿脱贫一批。《国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(2015年11月29日)精准扶贫方略，提出开展贫困地区生态综合补偿试点，创新生态资金使用方式。我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。这些扶贫开发中难啃的硬骨头在国家发展中实际承担了“生态保障”、“资源储备”和“风景建设”的重要角色。通过向贫困人群发放补偿支付而有效地扮演了政府减贫工具的角色。

根据所提供的生态服务等级不同进行差异化的生态补偿支付，我国森林生态补偿进行了详尽完备的立法，《中央财政林业补助资金管理办法》(2014)规定了四类森林生态补偿：森林生态效益补偿、林业补贴、森林公安补助、国有林场改革补助，其中林业补贴又包括了林木良种培育、造林和森林抚育补贴、湿地、林业国家级自然保护区和沙化土地封禁保护区建设与保护补贴、林业防灾减灾补贴、林业科技推广示范补贴、林业贷款贴息补贴共五种补偿，可见，森林生态补偿范围广、种类齐全。另外补偿标准也在不断提高细化，如用于国家公益林的森林生态效益补偿，2007年中央财政补偿基金统一规定为每年每亩5元，2009年中央财政补偿基金依据国家级公益林权属实行不同的补偿标准。国有的国家级公益林平均补助标准为每年每亩5元，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩10元。2014年国有的国家级公益林平均补偿标准依然为每年每亩5元，但集体和个人所有的国家级公益林补偿标准提高到每年每亩15元。我国森林覆盖率位于世界前列，足见森林保护管理的成效。当然，我国其他领域的生态补偿支付标准还有许多需要完善的地方。

4.建立完善的生态补偿资金使用效率的监督机制。其实，国外生态补偿制度建设不仅关注资金的来源和使用设计，还关注生态补偿资金的使用效率。国外生态补偿效果的监督主要通过预算约束和事后环境质量评价两方面实现。如葡萄牙2007修改的《地方财政法》，就在中央对地方一般性转移支付的分配体系中引入了生态指标*秦玉才、汪劲主编：《中国生态补偿立法：路在前方》，北京大学出版社2013年版，第274-275页。。美国的农业生态补偿在早期效果不佳的情况下，在1991年联邦农业法案提出建立环境效益指标体系，用以判断项目执行效果。我国生态补偿资金使用效率的监督不仅要考虑事前和事后，还应该考虑事中使用方式，现行生态补偿补助资金已有不少，但因为资金分散化，呈部门条条分割特征，难以形成资金合力，不利于生态环境的综合治理，影响资金使用效果。因此，我国生态补偿财税责任制度的建设除了完善融资机制和支付机制，还应该建立完善的事前、事中和事后生态补偿资金使用效率的监督机制，使生态补偿效果实现最优化。

(责任编辑：张婧)

2017-01-15

徐丽媛(1978—)，女，江西临川人，博士，江西财经大学法学院副教授，研究方向为环境法、经济法。

本文系2016年度国家社会科学基金项目“脱贫攻坚背景下贫困地区生态综合补偿转移支付法制研究”(项目编号：16BFX150)与2013年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“‘共同但有区别责任’原则下生态补偿财税责任差异化的法律机制”(项目编号：13YJC820086)的阶段性研究成果。

D922.6

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1003-4145[2017]03-0168-09