城乡一体化视阈下城乡基本公共服务均等化研究

2017-03-16杨喜王平

长春理工大学学报(社会科学版) 2017年1期

关键词：均等化公共服务城乡

杨喜，王平

（安徽大学管理学院，安徽合肥，230061）

城乡一体化视阈下城乡基本公共服务均等化研究

杨喜，王平

（安徽大学管理学院，安徽合肥，230061）

实现城乡基本公共服务均等化对于推进城乡一体化进程、破解“三农”问题具有重要的意义。城乡二元结构、公共财政制度不完善、城乡基本公共服务供给机制不健全、政府绩效考核标准不完善等主要根源造成了城乡基本公共服务非均等化。因此，需要加大户籍制度改革力度、深化公共财政体制改革、创新基本公共服务供给模式、建立基本公共服务均等化的绩效评估与监督机制等措施来逐步推进我国城乡基本公共服务均等化。

城乡一体化；基本公共服务；均等化

城市化是社会经济发展到一定阶段的必然产物，而城乡一体化发展又是时代发展的新要求，城乡一体化发展又必然离不开城乡基本公共服务均等化的实现。2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中基本公共服务范围为公共教育、医疗卫生、就业服务、社会服务、社会保险、住房保障、人口计生、公共文化体育等八个领域以及残疾人基本公共服务，覆盖了一个人从出生到终老各个阶段生存和发展所需的基本公共服务。［1］随着农村社会经济的发展，农村居民对基本公共服务需求的日益增加与基本公共服务供给严重不足之间的矛盾问题亟待解决。由于长期受城乡二元结构影响，我国城乡基本公共服务供给存在着很大差异，形成了城乡相对独立、碎片化的基本公共服务供给体系。城乡基本公共服务在供给数量与效益方面存在着严重不均衡，扩大了城乡发展差距，对我国城乡一体化进程推进乃至整个国民经济健康持续发展造成了很大瓶颈效应。推动城乡基本公共服务均等化，促进城乡一体化发展，破解城乡二元化格局，逐步缩小城乡基本公共服务差距，让我国广大农民也能够共享改革发展的红利，这是政府的职责也是公民的权利。

一、逐步实现城乡基本公共服务均等化的意义

（一）有利于推进城乡一体化进程

习近平在中共中央政治局第二十二次集体学习时曾强调：“推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。”［2］城乡一体化并不是要去否定城乡功能差异，也不是所谓的“去农村化”，而是在城乡规划与布局方面，注重发挥城市与乡村各自不同的功能定位及特色，实现城乡优势互补。基本公共服务均等化与城乡一体化发展有着紧密的关联性，二者相辅相成、相互影响、相互作用。一方面，城乡一体化发展一个重要的前提与基础就是改变城乡基本公共服务非均等化的现状，促进城乡要素平等交换、公共资源均衡配置，逐步实现城乡基本公共服务均等化，为城乡一体化进程提供动力机制保障，从而促进城乡一体化纵深发展。另一方面，通过城乡一体化发展，让农村基本公共服务体系建设能够融入到城市基本公共服务体系建设轨道之中，利用城市发展辐射作用来带动和促进农村基本公共服务发展，进而逐步扭转城乡基本公共服务非均等化状态。城乡基本公共均等化与城乡一体化发展就如同机动车的前轮与后轮，前轮带动后轮、后轮推动前轮二者共同发展，共同推动我国城乡社会经济平稳向前发展。

（二）维护社会公平正义、构建社会主义和谐社会的需要

《论语·季氏》中就有“不患寡而患不均”，贫穷不是社会主义，但贫富不均，缺乏公平正义同样也不是社会主义。城乡基本公共服务均等化，并不是要求去实现绝对的“平均化”，而是一种在底线之上的相对均衡，即底线均衡、机会均等、结果公正三者相结合。我国是社会主义国家，获得基本公共服务是公民的权利，而保障人人享有基本公共服务是政府的职责。

根据统计局公布的数据，2015年我国GDP为676708亿元，同比增长6.9%，我国经济总量排名世界第二，这表明我国经济总量的蛋糕不断做大，但是在分蛋糕上还没有公平完善的分配机制，导致蛋糕分配不合理。城乡基本公共服务供给“蛋糕”分配的双轨运行，造成我国城乡公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生等方面存在着明显的非均等状况。因此，要以城乡基本公共服务均等化为切入点，促进城乡之间资源均衡配置，逐步实现城乡基本公共服务均等化，确保农村人口也能够享受到公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生等基本公共服务，保障农民基本生存权力和发展权力，从而保证社会底线公平，机会均等、结果公正，遏制我国在经济快速发展进程中城乡差距日益扩大的趋势。缩小城乡差距，让“先富带动后富”能够真正在实现社会发展中得到落实，让农民与城市居民能够共享现代文明成果，缓解社会矛盾，消除社会风险隐患，维护社会公平正义，构建社会主义和谐社会。

（三）倒逼政府改善公共治理、转变政府职能的关键

“公共服务作为政府的基本职能，是政府合法性的根源，提供基本公共服务是政府的天职。”［3］党的十八大报告强调政府公共服务职能时提出了“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。［4］

随着我国社会经济的发展和人民生活水平的逐步提高，人民群众对基本公共服务需求的数量与质量不断提高，建设服务型政府是社会与时代发展的要求。根据新公共服务理论，政府的职能是服务而不是掌舵。在我国长期的经济发展过程中尤其是改革开放之后，政府工作主要是偏重于政府经济发展职能——做大蛋糕——促进我国社会经济的快速发展；忽视了政府服务的职能——分好蛋糕——促进城乡基本公共服务均等化，服务型政府职能履行不到位，没有为公民提供均等化的基本公共服务。应促进城乡基本公共服务均等化、推动城乡一体化进程，倒逼政府改善公共治理、转变政府职能，实现从“管控者”向“服务者”角色的转变，重视农民对基本公共服务需求的话语权，以人为本，建立服务型、效率型、工作型政府，提高政府基本公共服务能力和水平，促进基本公共服务均等化。

（四）破解“三农”问题，缩小城乡差距的重要途径

基本公共服务非均等化的分配，造成城乡基本公共服务二次分配过程中存在着很大的不公，基本公共服务的二次分配过程中没有缩小城乡的差距，反而不断扩大城乡差距。根据国家统计局公布的数据可以看出，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入一直存在着很大的差距（见表1）。这就导致了农村居民在用于基本公共服务支出上的资金不足，尤其是农村居民子女的教育以及重大医疗支出等成为农村家庭的主要经济负担。为了有效解决二次分配的不公，遏制城乡差距不断扩大的趋势，一个重要途径就是逐步实现城乡基本公共服务均等化分配，让二次分配更加重视公平，能够落实到实际中。构建城乡基本公共服务均等化体系，加快推进基础设施向农村延伸、基本公共服务向农村覆盖，有助于破解城乡二元化格局，解决“三农”问题，减少农村贫困现象，为农村社会经济发展提供更加有利的条件，促进城乡协同发展。

表1 城乡居民人均收入单位：元

二、制约城乡基本公共服务均等化的主要根源剖析

（一）城乡二元经济结构

在城乡二元经济结构下我国存在着“重工轻农”、“重城抑乡”的发展偏向，城乡二元分割的基本公共服务供给制度使城乡基本公共服务的供给并不在同一条轨道上，城市基本公共服务供给走上了快车道，但农村的基本公共服务供给长期停留在慢车道里，并且随着二元经济结构的长期发展造成城乡基本公共服务非均等化越来越严重。2013年我国常住人口城镇化率达到了53.7%，但户籍人口城镇化率却只达到36%。［5］户籍制度是造成城乡二元结构重要的制度因素，加剧了城乡割裂，阻碍了城乡一体化发展。1958年颁布《中华人民共和国户口登记条例》把我国城乡居民划分成“农业户口”与“非农业户口”两种户籍。基本公共服务和社会福利政策一直是和户籍直接挂钩，户籍制度所衍生出来的“户籍利益”的差异，造成教育、医疗、就业、住房、养老等一系列基本公共服务在城乡之间存在严重的不均等化，加剧了城乡结构的失衡。虽然截止2016年9月底，全国已有30个省份出台户籍制度改革方案，但很多地方依然存在着落户难、门槛高的问题，农村人口与城市人口依然难以享受到基本公共服务均等化的“国民待遇”。

（二）公共财政制度不完善

国家财政在城乡之间汲取和投入的不均衡是造成我国城乡发展失衡的重要因素。1994年进行分税制财政体制改革，大大增强中央政府财政汲取能力，但对地方财政投入不足，同时也削弱了地方政府的财政支付能力。［6］这种财权上移、事权下移，政府间财权事权不对称的矛盾，造成地方财政负担过重，基本公共服务供给能力不足，往往会选择性提供基本公共服务，“重城市轻农村”，造成城乡之间基本公共服务非均等化。2013年我国公共财政收入达到了129210亿元，公共财政支出为140121亿元。我国财政实力增强，但是我国公共财政支出结构还存在着不合理，基本公共服务占财政支出比重依然偏小，2009-2013年中央财政支出结构中，社会保障和就业、医疗卫生、教育、住房保障每年支出总比重分别是15.9%，18.5%，19.2%，21.4%，23.3%，而且增长速度也比较缓慢（见表2）。长期过低的社会福利支出，并不能够满足人民对基本公共服务需求日益增加的需要。

表2 我国中央财政支出结构中社保和就业、医疗、教育、住房保障比重（%）

近些年，国家财政用于农村支出投入总量有所增加，但是农业支出在财政支出中所比重增长却不大（见表3）。导致农村用于基本公共服务的财政支出资金不足。重城轻农的财政投入偏向明显，造成了农村在基础教育、社会保障、医疗卫生等基本公共服务方面得到的财政投入远远低于城市，难以跟上农村居民对基本公共服务需求的增加，这也就造成城乡之间基本公共服务水平差距不断扩大。

表3 国家财政用于农业的支出单位：亿元

（三）城乡基本公共服务供给机制不健全

我国基本公共服务长期以来主要是由政府投入和付费，政府包揽了生产和分配，政府集公共服务决策者、提供者与监督者于一体。［7］由于政府角色定位不准，有时出现包办一切的全能型政府，出现“越位”现象，有时又出现政府责任没有落实到位，出现“缺位”的情况。基本公共服务的供给应当坚持政府主导，但这并不等于政府需要包办一切公共服务的供给，也并不意味着政府可以推卸应有的责任。缺乏多元化公共服务供给模式，政府承担了过多了本可以让市场去做的事情，容易出现政府“越位”倾向，而对农村基本公共服务供给不足，容易出现政府责任履行不到位，政府职能“缺位”现象。同时还限制了市场机制作用的发挥，排斥了多元公共服务的供给主体，缺乏竞争激励机制而造成公共服务供给的质量与效率度不高，而且限制了基本公共服务供给总量的提高，单一的政府供给机制也会容易造成“一刀切”的服务供给现象，造成基本公共服务供给和居民实际需求相脱节，难以满意居民实际对公共服务多元化的需要，削弱了基本公共服务均等化政策在实际推行中的效果。

（四）政府政绩考核标准不完善，政府公共服务职能履行不到位

改革开放以来我国经济增长迅速，这与我国长期以来以GDP增长为地方官员政绩考核标准有着莫大的关联，也就导致了地方政府选择性履行政府职能，注重经济发展政绩，而对农村基本公共服务提供的不重视、意识淡泊，造成政府在农村基本公共服务供给方面职能履行不到位。虽然我国出台了一些基本公共服务均等化的政策、目标和要求，但是还没有清晰、统一的城乡基本公共服务均等化的评判标准，难以客观地将城乡基本公共服务均等化实行情况纳入到各级政府政绩考核体系中。

政府在履行在城乡基本公共服务供给过程中，缺乏有效的监督机制和问责机制。［10］这也是造成对农村公共服务供给的职能履行不到位的关键性因素，地方政府往往履行的是对上（上级政府）负责而没有履行好对下（下层百姓）负责，没有以公众满意度来评价政府的政绩，而是以上级的满意度来作为自己履行职能的方向标，忽视了民众对基本公共服务的实际需求。在医疗卫生、公共文化、基础设施等诸多农村公共服务的供给中，大多是按照“自上而下”的供给路径去推行，偏离了农村居民对公共服务的实际需要，民众在基本公共服务需求中缺少了必要的话语权，造成公共服务供需不一致的矛盾存在，造成政府在农村基本公共服务供给上的职能“错位”、“缺位”等情况出现，加剧了城乡基本公共服务非均等化。

三、逐步实现城乡基本公共服务均等化的路径选择

（一）加大户籍制度改革力度

“城乡二元体制的核心是资源与福利在城乡之间不均衡分配。”［8］因此，应逐步构建城乡一体化基本公共服务体系，破除城乡二元分割的基本公共服务供给体制，在公共教育、社会保障、就业服务、公共文化、医疗卫生等基本公共服务领域，逐步建立城乡资源和福利均衡化供给。2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出：“要积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇居住就业但未落户的农业转移人口也能够享有城镇基本公共服务问题。”［9］

推进户籍制度改革是推进以人为本的城镇化，逐步实现城乡基本公共服务均等化的关键举措。要继续加大户籍制度改革力度，中小城市科学合理降低积分入户门槛，放宽落户条件，建立城乡统一的户口登记制度，逐步取消农业户口与非农业户口的区分，逐步实现城乡户籍一体化管理；推动城乡基本公共服务一体化、标准化发展，使农民和市民能够公平享受到教育、医疗、就业、住房、社会保障等基本公共服务“国民待遇”，形成一体化发展的城乡社会经济新格局；以城乡一体化制度体系来保障基本公共服务均等化实现，减轻农民负担，提升农民生活品质。完善对被征地农民补偿机制，以及他们失地后基本公共服务保障，解决失地农民的后顾之忧；推动农村居民积极主动地融入到城乡一体化的进程中来，提高农村居民的幸福感，而不是被动地卷入到城乡一体化的浪潮中去，从而真正做到以人为本的城乡一体化发展。

（二）完善基本公共服务均等化的公共财政体系

完善基本公共服务均等化的公共财政体系，优化公共财政支出结构，加大公共财政对基本公共服务投入力度，拓宽财政收支的受益面，尤其需要向农村、落后地区、弱势群体倾斜。

2014年通过的《深化财税体制改革总体方案》要求调整中央与地方政府间财政关系，促进权力与责任、办事与花钱相统一，建立事权与支出责任相适应的制度。［10］在基本公共服务供给上，按照事权与财力相适应的原则，科学合理界定各级政府在公共教育、医疗卫生、社会保障等方面分工与职责。完善转移支付制度，提高财政一般性转移支付规模与比重，特别要加大对欠发达地区与农村地区转移支付力度，同时适当减少对欠发达地区财政汲取。规范专项转移支付，提高地方政府在推进城乡基本公共服务均等化进程中财政保障能力。与此同时，增强财政用于基本公共服务支出上的透明度，加大对资金使用跟踪与监督，充分发挥好公共财政在促进城乡基本公共服务均等化方面的积极作用。

（三）创新基本公共服务供给模式，引入多元供给机制

城乡基本公共服务供给上，要理顺政府与市场、社会之间的关系，充分发挥市场配置资源的决定性作用。创新基本公共服务供给模式，实现供给主体与方式的多元化。［11］从而打破政府在基本公共服务方面垄断又做不好的尴尬局面，弥补政府在提供某些基本公共服务方面因不擅长的“短板”。扩大农村基本公共服务市场向社会资本开放的领域，例如在农村养老、医疗卫生、公共文化、农村生态环境治理、基础设施建设等领域，政府鼓励引导私人和社会组织进入农村基本公共服务某些领域，并给予相关政策支持，形成公共服务供给的“一主多元”供给模式，并对社会力量参与基本公共服务进行规范化的监督与管理，充分发挥市场调节与竞争机制的作用。政府可以通过购买、合同委托、特许经营、政府参股、服务外包等多种方式来提供基本公共服务。调动社会力量参与基本公共服务供给的积极性，不仅可以节约公共财政支出，弥补政府因财力不足或政府照顾不到而造成农村基本公共服务供给不足的问题，而且还可以提升城乡基本公共服务品质和效率，为农村居民提供符合实际的、多样化的基本公共服务。在推动城乡基本公共服务社会化和市场化运作时，鼓励农村居民参与农村基本公共服务供给过程决策，重视“民声”，从而发挥政府和市场在推进城乡基本公共服务均等化进程中的“双轮驱动”作用。

（四）建立城乡基本公共服务均等化的绩效评估与监督机制

一是建立城乡基本公共服务均等化的绩效评估体系。基本公共服务均等化考评项目应该包括义务教育、医疗卫生、就业服务、住房保障、公共文化等领域。在评估主体上，摆脱政府单一评估主体，以基本公共服务实际接受者公民为中心，增强公民在基本公共服务方面的话语权，将公民的满意度作为评价的一个重要尺度，引入第三方评估，对城乡基本公共服务的供给绩效评估会更为客观公正。运用多种评估主体相结合的多元化绩效评估体系，可以有效改变“重对上负责、轻对民负责”的基本公共服务供给方式。

二是完善监督机制。为提高城乡基本公共服务供给效率与公平，必须建立有效的城乡基本公共服务资源配置和服务项目购买过程中引入社会监督机制，形成多层次、多主体参与的现代监管体系。［12］在公共服务供给中引入市场机制时，政府并不是放任不管，而是要强化政府监管责任，对各个公共部门和单位承担的基本公共服务供给的职责从决策、执行、资金使用以及最终绩效进行全过程跟踪监督。

三是完善基本公共服务各领域相关法律体系建设以及绩效考核问责机制。把基本公共服务供给纳入到政府政绩考核体系中去，不仅重视城乡基本公共服务供给数量、质量考核，还需要注重基本公共服务供给的覆盖面及公正性考核。对做得好的进行相应的激励，对失职进行相应的行政问责处罚，提升政府工作人员责任意识与公共服务能力，以确保城乡一体化进程中城乡基本公共服务均等化的实现。

［1］国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知［R］.中华人民共和国国务院公报，2012-07-30.

［2］习近平.健全城乡发展一体化体制机制让广大农民共享改革发展成果［J］.中国党政干部论坛，2015（06）：1.

［3］李珠.政府公共服务购买的合同制治理机制探讨［J］.中国行政管理，2016（02）：45-50.

［4］唐铁汉.以党的十八大精神为指导进一步加快政府职能转变步伐［J］.行政管理改革，2013（01）：15-17.

［5］国务院.国家新型城镇化规划（2014-2020年）［N］.人民日报，2014-03-17.

［6］叶晓玲.城乡基本公共服务均等化问题研究［M］.成都：西南交通大学出版社，2011：110-118.

［7］樊丽明，石绍宾.城乡基本公共服务均等化研究［M］.北京：经济科学出版社，2011：140-143.

［8］罗兴奇，孙菲.城乡发展一体化的保障机制及协同策略［J］.农村经济，2016（01）：20-25.

［9］国务院.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见［EB/OL］.（2014-07-30）［2016-09-15］.http：//www. gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm

［10］中共中央政治局召开会议审议《深化财税体制改革总体方案》等［EB/OL］.（2014-06-30）［2016-09-18］. http：//www.gov.cn/xinwen/2014-06/30/content_2 710105.htm

［11］戴祥玉.公共服务多元供给模式的发展路径探析［J］.长白学刊，2016（01）：71-77.

［12］解建立.推进城乡基本公共服务均等化［N］.经济日报，2014-02-11.