两岸公私合作治理模式之建构

两岸公私合作治理模式之建构

王书娟

在两岸和平发展的过程中，两岸治理的理论被提出并受到重视，两岸公权力治理存在困境，与之相比，两岸公私合作治理存在一定的优势，并在局部地区和特定领域已有成功实践和制度尝试，未来可以进一步推进两岸公私合作治理，但这一模式的建构需要理念转变和知识供给作为前提，需要多元主体参与，多样形式选择，进一步拓展实施领域和提升层级，并需要选择适当的路径和建构完善的机制。

两岸治理； 公私合作； 模式建构

一、两岸治理理论的提出

自2005年以来，两岸关系虽总体上呈现和平发展态势，但两岸高层之间的政治歧见并未消除，并伴随着政治局势的变化而受到影响，两岸关系的发展道路充满着诸多不确定因素。在此背景下，两岸人民，尤其是两岸学者积极探索两岸和平发展道路，两岸共同治理正是着眼于这一特殊的历史关系而提出，并逐渐成为学界对两岸关系进行理论研究的一种范式。但目前学者对这一新兴课题的研究还非常少，仍处于初步探索阶段。现有的研究主要集中在用治理理念解决两岸问题的优势方面以及对两岸治理概念内涵的界定方面。①张艳：《两岸关系和平发展进程中两岸共同治理概念初探》，载《学理论》2010年第21期，第33页。

关于以治理应对两岸关系的优势，台湾学者张亚中认为，两岸进入ECFA后，推动两岸人民共同参与两岸治理来发展两岸统合机制，可为两岸人民创造最大的福祉，同时也可以构建彼此的认同。②张亚中著：《全球化与两岸统合》，联经出版事业股份有限公司2003年版，第233页。大陆学界也在此基础上进行了一定范围的思辨和回应，如刘国深教授指出，在两岸关系和平发展的大背景下，共同治理的理念不仅可以维护两岸人民交流交往的秩序，还可以为实现国家的统一奠定坚实的基础。③刘国深：《试论和平发展背景下的两岸共同治理》，载《台湾研究集刊》2009年第4期，第1页。康仙鹏认为两岸治理可以实现两岸关系领域的思维整合，在最终的两岸公共政策产品的供应上，两岸治理的思维可以保持对现有事务性议题的不断容纳，使两岸间事务性议题与政治性议题对立的局面得到解决。①康仙鹏：《两岸治理——两岸关系思维的检视与突破》，载《台湾研究集刊》2010年第4期，第27～28页。

而对两岸治理的概念内涵，学者也进行了界定尝试。艾明江等提出两岸治理是介于全球治理与国内地方治理中间的一种特殊的国家内部治理模式，具体是指两岸双方改变传统的主权统治模式，搁置争议，通过政府和非政府组织等机构，对不涉及主权的一些事务性议题进行协商管理，维护两岸和平发展格局，取得两岸利益双赢。②艾明江等：《两岸关系的新路径选择：和平发展中的两岸多轨治理探究》，载《世界经济与政治论坛》2008年第5期，第76页。学者张艳则认为，两岸共同治理的内涵应该体现出其作为海峡两岸关系研究的特殊性、目标性和时代背景等特点，在此基础上将两岸共同治理界定为以两岸民间社会为主体，以两岸人民福祉为目标，以积极、开放和协商为宗旨针对两岸共同事务领域施行的所有管理活动以及管理机制的总和。③张艳：《两岸关系和平发展进程中两岸共同治理概念初探》，载《学理论》2010年第21期，第33页。

二、两岸治理的现状检视

（一）从协商治理到合作治理

从海协会与海基会在1993年举行第一次“汪辜会谈”到1998年“辜汪会晤”，期间双方达成多项协议和共识，其后因1999年的“特殊国与国关系”事件而出现中断，自2008年5月20日马英九就任后，秉持“先急后缓”、“先经后政”、“先易后难”的基本原则，两岸通过和解交流，建立了对等互惠的合作模式，迅速达成大量的协议与共识（具体见表 1），从这些协议与共识来看，两岸治理正充分呈现出从“协商治理”到“合作治理”的进路特征。

表1：

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通过上述初步概括我们可知，两岸关系已经形成一种特殊的治理状态，两岸面对的已经不仅仅是政治争议和主权难题，而是涉及到复杂的经济、文化和社会等各项事务的治理问题。虽然，两岸治理目前只是“一个形成中的结构”，①周叶中：《两岸治理：一个形成中的结构》，载《法学评论》2010年第6期，第16页。但它毕竟已经随着历史的发展迈开步伐，接下来学者应当关注的是两岸间的合作治理应该沿着哪一条进路走的问题。通过阅读相关文献，可以发现学者对于两岸治理的模式类型和选择路径尚缺乏深入研究，也未达成完全的共识。如学者张艳认为，两岸共同治理的主体是民间社会，而非两岸政府部门，具体包含两岸地域内所有民间组织、团体和个人。②张艳：《两岸关系和平发展进程中两岸共同治理概念初探》，载《学理论》2010年第21期，第33页。但多数学者认为两岸共同治理虽应当强调民间社会的比较优势，但并不限于两岸民间主体，而应当是一种网络治理结构，或曰“多轨治理”：既包含两岸政府间的合作治理，也包含两岸非政府间的合作治理，后者又可以细化为两岸政党合作治理，两岸企业合作治理，两岸社团合作治理，两岸媒介合作治理等多元主体间的多途径合作治理。笔者认为，从路径来看，两岸治理有多条路径和多种模式，且多种路径可以平行和交叉展开。关于这些路径，尝试用下图表示：

图1：两岸合作治理模式路径图（A代表大陆方面的各类主体，B代表台湾方面的各类主体）

在上述图表中，A1B1、A2B2、A3B3等同类主体间的平行合作治理模式被学者较多论及，而对于A1B2、A1B3、B1A2、B1A3等不同类主体间的交叉合作治理却未受到足够的重视。如果将A1B1概括为两岸公权力合作治理，A2B2、A3B3概括为两岸私主体合作治理的话，那么，A1B2、A1B3、B1A2、B1A3则可以概括为两岸公私合作治理模式。笔者认为，在两岸合作治理可供选择的模式中，除了公权力合作治理和私主体间合作治理外，公私合作治理也是一种可供选择的治理模式。且在目前情境下，其不失为一种相对优势的选择模式，具体理由将通过下文加以分析。

（二）公权力合作治理之困境

多年来两岸关系发展的事实表明，两岸间事务本身的复杂性加上政治敏感性，公权力间的合作治理受政治生态环境影响较大，甚至可能受到阻碍进而停滞，产生‘公权力失灵’现象，①成正、杨冬琴：《公权力与民间社会在两岸治理结构中的关系探讨》，载《理论导刊》2010年第12期，第46页。半官方性质的“海协会”和“海基会”中断近十年就是典型的例证。

此外，两岸治理如果仅仅限于公权力之间的合作，会造成两岸治理结构的功能障碍，两岸治理如果仅由掌握公权力的“精英”主导而缺乏公民社会参与，会导致两岸治理出现“民主赤字”②刘文戈：《两岸商签协议的公民参与程序简论：以台湾地区行政程序法制为视角》，载《海峡法学》2015年第1期，第3页。，进而降低两岸合作协议和制度的可接受性，影响两岸治理的制度供给功能实现，使两岸治理滑向‘人治’一边。③周叶中：《两岸治理：一个形成中的结构》，载《法学评论》2010年第6期，第18页。此外，两岸治理如果对公权力过度依赖，会忽视公民社会自身所拥有的资源。公权力过于积极和民间社会相对消极的两岸治理格局无法应对未来规模不断扩大的两岸事务。

因此，多数学者普遍肯定在两岸治理结构的建立中，治理主体有必要从政府转移到社会和人民手中。两岸事务依靠各自政府单方的管理已经很难回应未来的需求，这种形式下亟需由下而上推动民间主体参与治理，来挖掘民间社会力量作为补充两岸治理格局的有效动力。④颜珏：《两岸治理研究综述》，载《广州社会主义学院学报》2012年第3期，第74页。这样就可以弥补公权力的缺陷，通过持续互动来共同解决两岸议题。

（三）公私合作治理之优势

正是由于传统的公权力统治观已无法满足两岸未来发展的需要，运用治理理论解决两岸问题的理念才应运而生。与统治不同的是，治理是一种由多元主体（而不仅仅是政府）基于共同的目标而进行的管理活动，这些管理活动也不仅仅是依靠国家的强制力量来实现。与“统治”相比，治理的内涵更加丰富，它不仅包括公权力体系，同时也包括非政府的、市场以及民间的机制。它需要公私部门合作，组成不同网络，共同分担责任，以达到政策的最佳执行结果。⑤李毓峰：《论“两岸治理”机制之建构：结构、路径和制度化》，载《全球政治评论》2012年第38期，第88页。由上述分析可见，在两岸合作治理供选择的多种模式中，公私合作治理模式最符合治理自身内涵。

台湾地区在公私合作领域无论是实践还是理论研究均已相对成熟。自 1989年台湾地区通过修正“人民团体法”，解除对人民结社权的控制以后，台湾地区的社会团体成长快速，在步向公民社会的道路上扮演着举足轻重的多元化角色。据台湾地区“内政部”人民团体统计资料显示，从1991年底到2008年6月，社会团体数从7773个增加到31701个，增长幅度达307%。在功能发挥上，也日益拓展，除了面向社会大众提供公共服务以及宣传教育外，近些年来，社会团体的政治参与功能也逐渐显现，通过为政府提供咨询，与政府官员洽谈、向政府部门递交意见书倡导议题等方式对政府的施政与决策产生影响，其活动领域也从台湾地区扩大到全世界。①如财团法人台湾佛教慈济慈善事业基金会成立于20世纪80年代，30余年来发展迅猛，其组织机构已发展到47个国家（地区），迄今援助超过71个国家（地区），爱心洒遍全球、声誉遍及世界。参见中共浙江省委“两新”工委、浙江省社会组织促进会赴台考察组：《台湾社会组织发展考察报告》，载《中国社会组织》2013年第4期，第25页。而大陆方面的民间社会却不甚发达，仍是一种典型的政府主导型的公民社会，具有明显的官民二重性。社会团体管理规范不健全，不同社会组织之间发展不平衡，在社会政治经济等各方面影响力十分有限。党的十八届三中全会提出要“创新社会治理体制、改进社会治理方式、激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”同时进一步明确“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”因此，在深化社会治理改革的新形势下，构建两岸公私合作治理路径和管道，有利于促进两岸公民社会的融合，弥补官方层次治理的缺陷，推动两岸治理机制的建构。

三、两岸公私合作治理之实践尝试

随着两岸交往的频繁，多种形式的两岸合作治理已经陆续展开，在一些两岸交往紧密的领域已经积极探索了两岸公私合作形式的治理并取得了一定的成效，下面，笔者将选取“台胞陪审员”和“平潭综合实验区共同管理”略加实证分析。

（一）两岸公私合作治理之有益实践——台胞陪审员制度

根据最高人民法院《关于进一步加强和推进人民陪审员工作的若干意见》（法发[2010]24号）第7条的规定，“在选任人民陪审员工作中，应当注意兼顾社会各阶层人员的结构比例，注意吸收不同行业，不同职业，不同年龄，不同民族，不同性别的人员，以体现其来源的广泛性和代表性。”2009年8月，福建漳州法院首创选任台胞为人民陪审员的制度，截至2012年12月，漳州地区已任命40位台胞陪审员，三年间共参审810件涉台案件。②佚名：《福建漳州：台胞担任人民陪审员化解涉台纠纷案件》，http://news.xinhuanet.com/legal/2013-07/21/c_116624898.htm，下载日期：2016年11月6日。经过漳州地区两年的试点，福建省高级人民法院于 2011年 11月决定在全省范围内全面推行台胞陪审制度。在此基础上，台商较为集中的厦门市海沧区，因2012年2月开始集中管辖涉台案件，建立了较为规范和完善的台胞陪审员制度，并正式颁布了《厦门市海沧区人民法院台胞陪审员工作规范》，对台胞陪审员的任免条件、参审范围、履职保障、业务会议制度、多元调解机制等进行了规定，在涉台案件中，已经形成法院、司法局等国家机关与台商调解员、台胞陪审员、台商协会等私人、社会组织“公私合作”调解涉台纠纷的立体网络，对于纠纷化解起到了良好的助推作用，一些案件当事人主动要求台胞陪审员参与案件调处。据统计，海沧区人民法院的调解撤诉率一直保持平均调撤水平之上，甚至一度超过80%。

（二）两岸公私合作治理之制度尝试——“平潭综合实验区”共同管理

2011年经国务院批准，《平潭综合实验区总体发展规划》正式发布，平潭综合实验区发展定位为两岸同胞合作建设、先行先试、科学发展的共同家园。根据这一定位，平潭综合实验区发布了“平潭综合实验区招聘台湾专才政策及目录”。其中平潭综合实验区管委会及其办公室各招聘副主任一名，区经济发展局、环境与国土资源局和交通与建设局各招聘副局长1名，海坛风景名胜管理处招聘副主任和主任助理各1名，③具体参见：《平潭综合实验区管委会招聘台湾专才目录》，http://www.pingtan.gov.cn/jhtml/ct/ct_2944_35191，下载日期：2016年10月30日。以上均为大陆公权力部门，吸收台湾私人主体实现“公私协力”合作治理的制度构想，虽然由于台湾方面的制度障碍和政治考量，平潭综合实验区的上述制度构想目前尚未能完全如愿实现，但2016年4月福建省人大常委会通过的《平潭综合实验区条例》仍为两岸公私合作共同治理留下了巨大的空间。据不完全统计，该条例中涉及“两岸公私合作治理”的条文共6条，具体内容见表2：

表2：

通过上述两个例证我们可以看到，两岸公私合作治理多年来在局部地区和领域已有成功的实践尝试和较为完备的制度设计及发展空间。当然，这一模式的发展及未来推进，还有赖于一系列内外条件的完备，下文将加以初步探讨。

四、两岸公私合作治理模式之未来推进

（一）理念转变和知识供给

两岸合作治理举步维艰，除受海峡两岸政治因素影响外，还与理念转变和知识供给密切相关。如未来进一步推进和尝试两岸公私合作这一治理模式，需要在理念上由“管理”向“治理”转变。治理是政府传统管理理念的一种变迁，也是指一个新的统治过程。治理的观念下，并非不需要国家，相反它更需要国家，只是治理理念下的国家，它的角色及功能必须发生转变，政府的新角色不是干预，也非放手不管，而是注重引导，即把部分国家权力移转给非政府组织，促使它们与公权力部门合作来管理社会事务，促成公私部门利益和资源的协调，同时强化公共政策执行的效率。

治理的共识一方面需要来自两岸的理念转变和制度努力，也需要治理知识的供给——“两岸共同家园”、“两岸治理共同体” 等概念和认知需要扩大宣传，使两岸合作治理的意识和认知进入普通的社区、城镇、乡村，当两岸合作治理的情境规划被普通公众所认可，两岸关系会更趋于理性和务实，以应对来自不确定外部风险的冲击，实现两岸关系在长久的和平发展轨道上前进。①康仙鹏：《两岸治理——两岸关系思维的检视与突破》，载《台湾研究集刊》2010年第4期，第32页。治理理念下的政府管理不再是主宰或控制，而应当是发挥咨询、协商的功能，治理语境下的所有组织机构必须是学习型的组织，需要跨学科的理论资源和学术资源在两岸合作治理领域的综合运用和外部推广。

（二）主体多元和形式多样

两岸关系中，公私合作治理模式需要多元主体的积极参与，包括公权力主体、也包括企业法人、社团法人、非法人组织和自然人。随着两岸关系相关的利益主体越来越多，多元主体的参与不仅有利于因应两岸日渐增多的涉及多方关系的多元事务，亦可以通过“治权共享”的理念替代有关主权性问题的争议，从而最大程度地实现两岸民众的融合、支持与信任。两岸公私合作治理就是这样一个涉及政府、非政府组织以及民间团体等公共部门和私人部门共同参与的一个动态协调的过程而不是控制的过程，因此在操作层面重点是两岸的公权力部门该如何与多方力量进行协商、动员和协调而使各方优势得以发挥，形成互补，以灵活弹性的公私合作形式实现治理目标。

至于两岸公私合作治理的具体形式，可以是发达国家和地区已有的公私合作治理的任何形式。根据台湾学者詹镇荣的归纳，台湾地区公私协力的具体形式主要包括公权力委托、业务委托（二者合称行政委托）、公私合资经营事业、公私合作参与公共建设，公私合作管制等多种类型。②詹镇荣著：《民营化法与管制革新》，元照出版有限公司2011年版，第10～20页。在我国已有的产业合作园区的跨域公私合作治理实践中，已践行过四种模式，具体包括：一是股份合作模式，典型的案例如中国和新加坡合作的苏州工业园区。二是委托合作模式，它具体又可以分为托管和委托招商两种模式。如上海宝钢集团公司与江苏南通海门市政府合作共建的南通海门海宝金属工业园。三是政府采购模式，即政府将一些跨域合作时涉及到的行政事务及服务功能分离出去，转移给企业或社会专业组织。四是网络合作模式。它以民间组织的形式来突破不同行政辖区间的制度性障碍，通过参与合作的不同主体，共同成立跨地区和跨部门的协作网络进行信息沟通和协调合作中的矛盾。如2010年在上海市政府有关机构支持下成立的长三角园区共建联盟，即是由30多家园区和大型企业集团共同组建，有效地通过跨域专业组织网络来处理某一类跨域问题。③殷存毅、许焰妮：《跨域治理：深化两岸产业合作的园区管理体制探讨》，载《台湾研究》2013年第4期，第13～14页。上述两岸各自公私合作治理模式，类型丰富，形式多样，在未来推进两岸间公私合作治理中均可采纳。

（三）领域拓展和层级提升

两岸公私合作治理，从实践层面已在司法领域成功尝试，通过聘请台胞担任陪审员实现了司法公私合作共治，而行政领域的公私合作治理尚未完全展开。事实上，行政领域事务众多，领域广泛，最适于开展两岸公私合作治理尝试，目前在两岸园区管理、海洋事务合作等领域两岸公私合作治理需求较为迫切，可以率先开始尝试建构。自1997年7月福州、漳州两地首建海峡两岸农业合作试验区伊始至今全国有近50个各类国家级两岸产业合作园区陆续建立，已成为海峡两岸发挥要素与资源互补、深化产业合作的重要平台，据学者研究发现，两岸产业合作园区虽数量众多，类型多样，但其现状和发展前景却并不乐观，这些园区基本上仍停留在要素资源贸易的投资模式，仅体现为“招商引资”园区，在园区管理上以大陆地方政府单方面为主，缺乏台湾方面的参与和社会网络治理活力，台商属于被协调的“投资者”和“被服务”对象，而不是“管理参与者”和“协力者”。这种管理模式使园区形成了台商在大陆生产经营的“飞地”，未能对两岸的产业实质整合起到推动作用，①殷存毅、许焰妮：《跨域治理：深化两岸产业合作的园区管理体制探讨》，载《台湾研究》2013年第4期，第13页。未来应走向大陆公权力部门与台湾地区社会主体合作治理，以切实推动两岸产业实质性合作。此外，在两岸海洋事务领域，“因海洋既是两岸问题产生的地缘因素，也是两岸联结的地理纽带”，②叶正国：《两岸海洋事务合作法律治理的实践逻辑》，载《台海研究》2016年第1期，第55页。两岸公权力直接交往的困境无法完全破解，海洋事务合作方面只能依靠“软权力”而不是“硬权力”，因此在两岸海洋事务合作进程中，私人主体一直在扮演着推动者和中介者的角色，未来公权力主体也必须借助私人主体的参与以充分发挥民间自我规制作用。今后，两岸公私合作治理还可以在行政领域扩大到经济、科学和技术、文化和教育、卫生健康、生态旅游、食品监管、危机应对和灾后恢复、社区建设等行政管理、社会公共服务和福利领域。

在司法领域、行政领域尝试展开两岸公私合作治理模式，条件成熟时可以进一步拓展到决策共治、立法共治层面并可从社区、基层等地方层面拓展到中央层面。

（四）路径建构和机制完善

两岸公私合作治理是一个极其复杂的综合治理工程，涵盖政治、经济、社会、文化等诸多领域，合作的目的是实现那些仅靠公权力合作和民间合作无法达成预期目的的事务，这一模式建构及全面推展不可能一蹴而就，因此采取正确的策略、选择合适的路径和构建完善的机制是必备的前提和外在的保障。

就策略和路径而言，实践层面的推进是首要的，但第一阶段，两岸公权力部门应同时考虑在两岸事务层面进行主动的战略收缩，让两岸民间社会的力量走到前台，推进双方在教育、科研、文化、卫生、体育、环境等方面事务与公权力部门实现跨域合作治理，首先催生出具有正面效应的非正式制度和规范。之后在条件成熟时，两岸公权力部门则应当适时提供法律制度和政策管理，鼓励新的制度安排和尝试，没有一套能为各方主体都接受的制度规范，两岸治理便无从谈起，因此两岸治理最终必须建立完善的机制，走向制度性治理，这种制度规范显然需要通过漫长的协商和磨合才能加以建立。除了建立完善的制度性规范外，两岸公私合作治理还需要一系列监督手段和绩效评估工具，需要完善的法治环境和负责任的政府，要制定共同目标和维护共同利益，要加强合作治理过程中的违约监管和有效惩戒，使合作各方共享收益和共担责任，使两岸公私合作治理模式稳步运行，以应对两岸关系中的不确定因素，并助推两岸和平发展大局。

（责任编辑： 刘 冰 ）

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1674-8557（2017）01-0013-08

2017-01-03

本文系2013年福建省社会科学规划（一般）项目“两岸关系不确定性及其法律因应机制研究” （项目编号：2013B050）阶段性研究成果。

王书娟（1974-），女，辽宁凌源人，华东政法大学2015级宪法与行政法专业博士研究生，福建江夏学院法学院副教授。