土地承包经营权抵押贷款研究综述

土地承包经营权抵押贷款研究综述

陈 诺 ， 林建伟

有关土地承包经营权抵押贷款问题的研究随着土地承包经营权抵押贷款试点探索不断深入，着重围绕必要性与可行性、制度障碍与制约因素、模式与个案解析、信贷意愿与影响因素、制度选择与设计、政策建议等方面展开讨论。但已有研究偏重于理论分析，研究视角相对单一、研究内容不够全面，应在土地承包经营权抵押贷款的供给、风险防范等方面进行深入研究。

土地承包经营权； 抵押贷款； 研究综述

土地承包经营权抵押贷款问题是学术界近期比较关注的问题，是经济学、法学等学科研究的重要领域。由于土地承包经营权是中国大陆特有的一种土地权利，国外鲜见相关问题的研究。国内学者对该问题的研究主要集中在以下几个方面展开。

一、土地承包经营权抵押贷款的必要性和可行性

我国目前是否适合发展土地承包经营权抵押贷款问题，学界尚存争议。否定说，反对实行土地承包经营权抵押，以吴文杰、姜新旺和陈锡文为代表。吴文杰、姜新旺主要从社会风险的角度，论证土地承包经营权抵押不是农民融资的最佳选择。①姜新旺：《农地金融制度应该缓行——对构建我国农地金融制度的思考》，载《农业经济问题》2007年第6期，第11～14页。陈锡文认为解决农村金融问题应着重发展小额信用贷款和农村信用担保机制，支持农民建立互助合作金融组织；土地承包经营权抵押贷款存在潜在风险。②陈锡文：《当前农业和农村经济形势与三农面临的挑战》，载《中国农村经济》2010年第1期，第4～9页。肯定说，主张土地承包经营权抵押贷款，目前是主流学说。

王利明建议除了用于满足农民基本生活资料和生产资料的土地不允许抵押外，其他的土地承包经营权应允许抵押。罗剑朝、高伟认为，土地承包经营权抵押贷款是促进土地流转的一种中介方式。刘云生认为，农民通过设定土地承包经营权抵押权实现土地价值之后，其生存风险可通过社会保障体系加以救济。褚保金、林毅夫等认为我国农户面临较为严重的正规信贷约束，由于法律制度的限制，占农户资产较大比例的土地承包经营权无法用以抵押，导致缺少有效的抵押物，“融资难”成为制约我国农户收入水平提高和农村经济发展的重要因素。①林毅夫：《缓解“三农”问题要靠金融创新》，载《中国农村信用合作》2006年第3期，第17页。高彦彬指出农村地区货币化的拓展必然带动农地的货币化，经过货币化的农地具有融资和获利功能，必然导致农地的资本化和证券化运作。

对于可行性，冯进康认为凡是法律允许转移的土地使用权都可设定抵押。陈永志、黄丽萍，王国辉，张元洁、王文昌，石峰等学者建议在土地家庭承包制基础上将农地产权结构分解为三种权利：集体所有权、土地承包权和土地经营权。肖诗顺、高锋、王文军、吴擎宇也从土地权利的解构和物权法的依据入手，提出了类似的观点。②王文军、吴擎宇：《土地承包经营权抵押开禁之辩》，载《农业经济》2011年第3期，第61～62页。而胡吕银、黎翠梅则从农地的生存和就业保障功能在不断弱化的现实出发，论证了土地承包经营权抵押的现实可行性。

二、土地承包经营权抵押贷款的制度障碍与制约因素

左平良等（2005）、肖承发（2010）认为，承包人对土地承包经营权的处分权受限，土地承包经营权的交换价值低下以及土地承包经营权处置难等因素是开展土地承包经营权抵押贷款的主要障碍。黎翠梅（2007）认为，农村土地的保障功能制约了土地承包经营权抵押贷款制度的发展。郑杰等（2007）、黄庆河（2010）、孙丽丽等（2011）认为，法律限制、农地流转制度不完善、农地估价体制不健全、涉农信贷风险以及农村社会保障体系欠缺是土地承包经营权抵押贷款的主要障碍。张立（2012）认为当前土地承包经营权抵押制度明显偏向于“保持社会稳定”而非资源配置效率的价值取向，在运行和自我演化上缺乏可持续性，外部配套制度供给不足严重。③张立：《土地承包经营权抵押制度障碍与重构》，西南财经大学2012年博士学位论文，第1～2页。汪险生、郭忠兴（2014）的研究认为，虽然有关政策支持，但一旦发生纠纷，各方将面临相应的法律风险和农地经营权难以处置的风险，以及缺乏竞争性薄市场的约束。④汪险生、郭忠兴：《土地承包经营权抵押贷款：两权分离及运行机理》，载《经济学家》2014第4期，第49～60页。刘贵珍（2008）调查发现，操作难、贷款风险大及抵押品处置难是三大制约因素。⑤刘贵珍：《推行农村土地承包经营权抵押贷款的建议》，载《青海金融》2009年第11期，第29～31页。罗真（2006）基于金融机构的视角研究发现，商业银行对农地金融的重要性认识不足，农地抵押业务种类单一、农地价值评估标准不一。

三、土地承包经营权抵押贷款的模式与个案解析

杨国平等（2009）、高锋等（2009）、燕星辰，杜娜娜（2010）、王平等（2010）、欧阳国（2010）和郭继（2010）等学者，各自在调研的基础上总结了土地承包经营权抵押贷款的各种不同模式，包括土地承包经营权作股权抵押、土地承包经营权直接抵押贷款、土地信用合作社＋土地承包经营权抵押以及担保公司担保贷款等模式。

在此基础上，学者们还通过对个案的深度剖析进行深入的探讨。闫广宁（2008）、伍振军等（2011）对宁夏同心土地抵押进行了实证分析。⑥伍振军、张云华、孔祥智：《土地经营权抵押解决贷款问题运行机制探析——宁夏同心县土地抵押协会调查》 ，载《农业经济与管理》2011年第1期，第9～15页。蒋蔚（2012）总结分析了福建三明土地承包经营权抵押贷款的实践。⑦蒋蔚：《三明市农村土地承包经营权抵押贷款的启示》，载《福建农林大学学报（哲学社会科学版）》2012年第6期，第30～34页。曾章蓉，王欢欢（2010）比较分析了“明溪模式”和“同心模式”两种不同的模式，认为“明溪模式”适合于农地规模化经营和农业产业化发展的融资需求，而“同心模式”适合于普通农户的微金融需求。①曾章蓉、王欢欢：《结合“土地承包经营权抵押贷款”探讨农户小额信贷新模式》，载《农村金融研究》2010第9期，第66～71页。张庆君（2010）基于辽宁法库的观察，建议通过立法支持、政策扶持和金融制度创新以建立和完善土地承包经营权抵押制度。吴海涛，方蕾（2011）总结了杜蒙县“五户联保＋农村土地经营权抵押”的信贷模式。②吴海涛、方蕾：《对杜蒙县农村土地承包经营权抵押贷款的调查与思考》，载《黑龙江金融》2012年第2期，第63～65页。人民银行成都分行营业部课题组（2011）从交易费用的视角对成都土地承包经营权抵押贷款实践进行了分析。③中国人民银行成都分行营业管理部课题组：《从交易费用视角看农村产权抵押融资改革——基于成都案例的分析》，载《三农金融》2011年第2期，第69～72页。汪险生、郭忠兴（2014）基于对江苏新沂市与宁夏同兴县的考察，比较分析了“资产主导型”与“关系主导型”两种模式。

四、土地承包经营权抵押贷款的意愿及其影响因素分析

（一）农户的需求意愿及其影响因素分析

林乐芬、赵倩（2009）通过对泰州市的实证研究认为，农户缺少抵押担保、资金需求强烈、对土地承包经营权抵押贷款需求迫切。④林乐芬、赵倩：《推进农村土地金融制度创新——基于农村土地承包经营权抵押贷款》，载《学海》2009年第5期，第68～72页。卢冲、王雨林（2013）根据计划行为理论构建了农户土地承包经营权抵押贷款需求意愿的结构方程模型，认为农户的行为态度，主观规范对行为意愿有显著正向作用，农户的贷款决策正处在“生存理性”和“经济理性”并重的阶段。农户对贷款的价值判断，家人和亲友意见、对自身抗风险能力的评估等对抵押贷款决策存在较强的正向作用。马鹏举、罗剑朝（2013）基于西部地区164个农户的调查，发现农户户主性别、家庭人口、土地面积、人均收入、社会关系对产权抵押呈正向影响；农户的文化程度呈显著负向影响。刘婷婷等（2013）采用logistic模型分析了辽宁、河南两省237个农户的调查数据也得出类似的观点。⑤刘婷婷、刘钟钦、吴东立、于丽红：《农户土地承包经营权抵押意愿及其影响因素分析——基于237个样本农户的调查》，载《农村经济》2013年第2期，第38～41页。惠献波（2013）运用二元logistic回归模型对河南四个试点县的实证研究认为，土地承包经营权抵押贷款存在融资成本高、潜在需求低等问题，正规信贷经历、主要收入来源、性别和年龄对农户抵押贷款意愿有显著影响。⑥惠献波：《农地经营权抵押贷款供需分析与效率评价研究》，沈阳农业大学2014年博士学位论文，第 64～85页。于丽红等（2014）以辽宁省385个农户为样本，研究发现农户受教育程度、土地面积、家庭收入、贷款利率、对政策的认知与农户抵押融资需求意愿显著正相关；家庭人口数与抵押融资需求意愿呈负相关。⑦于丽红、李辰未、兰庆高：《农村土地经营权抵押贷款信贷风险评价——基于AHP法分析》，载《农村经济》2014年第11期，第79～82页。赵帅、丁鲁娜（2014）基于山东泰安六个县区的调查分析，发现了类似的关联关系。

（二）金融机构的供给意愿及其影响因素分析

韩喜平、孙贺（2014）研究指出，农村正规金融部门对涉农信贷对象进行偏好排序，产生对农户的信贷歧视。⑧韩喜平、孙贺：《农村正规金融部门对农户的信贷歧视分析》，载《社会科学战线》2014年第3期，第73～78页。张龙耀、江春（2011）、王兴稳、纪月清（2007）认为农村金融机构较为保守，只有在农地的价值足够高且生存保障功能很弱时才愿意接受抵押。⑨王兴稳、纪月清：《农地产权、农地价值与农地抵押融资——基于农村信贷员的调查研究》，载《南京农业大学学报（社会科学版）》2007年第4期，第71～75页。林乐芬、王军（2011）以浙江宁波为例研究发现，农村金融机构对出台相关政策的看法与供给意愿呈正比，抵押权认定和评估、抵押品处置风险与供给意愿呈反比。①林乐芬、王军：《农村金融机构开展农村土地金融的意愿及影响因素分析》，载《农业经济问题》2011年第12期，第60～65页。丁丽红、兰庆高等（2013）基于辽宁沈阳和法库县的调查研究，发现相关法律限制、抵押品处置难度大、抵押权评估等问题是导致农村金融机构供给意愿不强的主要原因，由于农村土地生存保障功能强、权利回赎难度大致使金融机构筛选和监督农户变得更加困难，因而产生了负面的影响。②于丽红、兰庆高：《农村土地经营权抵押贷款研究综述与展望》，载《农业经济》2013年第8期，第13～15页。

五、土地承包经营权抵押贷款制度选择与设计

（一）修改相关法律，完善土地承包经营权抵押制度

刘贵珍（2009）建议及时修改相关法律法规，制定《农地抵押贷款管理办法》，投入一定的财力和优惠政策予以支持，并逐步探索土地承包经营权债券化。唐微、吴越（2012）建议在城乡统筹和城乡社会保险均等化前提下立法重构土地承包经营权抵押制度，将土地承包经营权永久化、物权化。③唐薇、吴越：《土地承包经营权抵押的制度“瓶颈”与制度创新》，载《河北法学》2012年第2期，第62～71页。王铁雄（2014）建议本着保障与发展、公平与效率的法价值理念修订相关法律法规，采取以土地承包经营权折价入股的方式实行反担保抵押与联合抵押。丁关良（2014）指出，解决土地承包经营权抵押政策与法律的不一致问题，需一并修改《物权法》、《担保法》等法律。④丁关良：《土地承包经营权抵押现状剖析和法律规制研究》，载《农村经济管理》2014年第8期，第15～17页。

（二）土地承包经营权抵押贷款标的的界定

曹诗权、朱广新（2001）认为只能允许以竞争方式取得土地承包经营权设定的抵押，且须经集体经济组织书面批准并依法办理抵押登记。此外, 还应设定抵押期限和抵押份额限制。王卫国（2003—）主张仅限于农村集体成员内部之间抵押。吴越（2009）认为农户只能针对承包土地的收益权设定抵押。但高海（2009）认为农地收益权抵押贷款违背了抵押“支配标的物交换价值”的本质要求。李伟伟、张云华（2011）通过对11省（区、市）试点的研究认为，应在清晰界定概念的基础上，区分不同方式、不同抵押标的。⑤李伟伟、张云华：《土地承包经营权抵押贷款标的及其贷款操作：11省（区市）个案》，载《改革》2011年第12期，第76～84页。伍振军等（2011）、汪险生、郭忠兴（2014）建议运用产权细分理论，实现土地经营权抵押。胡吕银（2004）认为抵押人只能以其所拥有的不超过50%的土地承包经营权进行抵押。韦福（2012）也持相关观点。

（三）土地承包经营权抵押权的实现机制

韦福（2012）认为应对土地承包经营权抵押权实现的条件、方式及抵押权实现时受让人身份资格、转让价格评估等方面作出科学的规范。⑥韦福：《论农村土地承包经营权抵押权实现的法律规制》，载《农业经济》2012年第5期，第89～91页。房绍坤（2014）建议界定土地承包经营权抵押标的物的范围，规范对土地承包经营权抵押当事人的资格限制、土地承包经营权抵押设立的规则限定，以强制管理方式实现抵押权。⑦房绍坤：《论土地承包经营权抵押的制度构建》，载《法学家》2014年第2期，第41～47页。

六、推进土地承包经营权抵押贷款发展的政策建议

（一）创新农地金融制度建设

罗剑朝等（2003）建议由地方政府“付费”启动农地金融制度建设，由农村信用社承担土地承包经营权抵押贷款业务，构建科学规范的运行机制和信用风险分担机制。①罗剑朝、聂强、张颖慧：《博弈与均衡：农地金融制度绩效分析》，载《中国农村观察》2003年第3期，第43～51页。韦福（2012）建议设立土地政策性银行，平衡抵押人和抵押权人之间的利益和负担。刘璐筠等（2010）提出实行政府回购，完善农业生产保障，强化监管机制等相应的对策。林乐芬，赵倩（2009）提出设立农地抵押价值评估登记机构，建立合作性土地金融、商业性土地金融和政策性土地金融三者层次互补、职能有别的农地金融制度。

（二）开展土地承包经营权抵押贷款试点

张庆君（2010）建议探索限制农户抵押农地的比例，确认抵押农户的优先承包权，构建相应的农地评估体系。②张庆君：《关于农村金融创新中土地抵押贷款模式的思考——基于辽宁省法库县农村金融创新试点的实证观察》，载《农业经济》2010第11期，第64～66页。宋丽萍（2010）认为应在设立农地价值评估机构、农地流转市场建设、风险补偿机制、农村社会保障体系等方面加强探索实践。

（三）进一步明确农地产权，完善配套环境和条件建设

在闫广宁（2008）看来，应放宽对土地承包经营权抵押贷款的限制、成立农业合作组织、订立回购合同、限制担保人的行为、完善反担保品种。③闫广宁：《对同心县农村信用联社开展土地承包经营权抵押贷款情况的调查与思考》，载《西部金融》2008年第8期，第49～50页。史卫民（2009）、林乐芬、王军（2011）建议对农地抵押登记、农地流转服务机构、农村社会保障体系等加以完善。伍振军等（2011）建议以发展土地抵押协会为切入点，推进农村信用建设。汪险生、郭忠兴（2014）认为“资产主导型”模式，初期应通过政府做市、财政补贴政策，培育农地租赁市场；“关系主导型”模式，应发挥新型农村经济组织的信息和技术优势，降低对抵押品的要求。

（四）土地承包经营权抵押贷款的风险及风险防范机制

陈沙沙、李妍妍（2013）、童彬（2014）认为主要包括主体风险、操作环节风险、法律风险、质押变现风险及其他风险。④童彬：《农村土地经营权抵押制度研究——以制度困境、主要模式、风险控制和处置机制为途径》，载《社会科学家》2014第10期，第105～109页。何上华（2011）认为存在法律风险、信贷风险，操作困难和抵押品处置难等问题。陈雪梅等(2009)认为主要包括抵押品处置风险和信贷风险。张立（2012）、俞建军（2014）从银行视角认为包括法律风险、经营风险和流动性风险。⑤俞建军：《银行视角下农村土地承包经营权抵押融资探析》，载《经济研究导刊》2014第17期，第27～30页。史卫民（2009）、汪小亚（2009）建议设立农地风险防范及补偿机制。兰德平、刘洪银（2014）建议加强农地流转市场规范化建设、推行担保和反担保模式、开展政策性农业保险、政府回购不良资产并给予税收减免和政府补贴。⑥兰德平、刘洪银：《农地承包经营权抵押贷款风险形成与控制》，载《金融纵横》2014年第4期，第84～86页。

七、简要评价及研究展望

罗剑朝、兰庆高、伍振军、惠献波等国内学者对土地承包经营权抵押贷款的必要性可行性，供需意愿及其影响因素等问题进行了比较深入的研究，取得了一些重要的成果。但针对土地承包经营权抵押贷款的潜在风险，研究成果相对较少，已有研究仅从进行一般的定性和定量分析，缺乏专门针对土地承包经营权抵押贷款风险及其生成机理的研究，较少具体针对土地承包经营权抵押贷款的风险评价及风险管理等问题展开讨论，有限的研究也多是一些宏观的论述，鲜见相关的实地调查和实证分析研究。

从总体上看，有关土地承包经营权抵押贷款问题研究的数量和质量都有待进一步提高，亟待深化。首先，已有的研究视角单一，多从法学、经济学等各自的角度进行探讨，缺乏从法学、经济学、心理学等多学科交叉角度的研究。其次，研究内容偏重于论证土地承包经营权抵押贷款的必要性、可行性，分析制度障碍与现实约束，讨论信贷供需意愿及其影响因素，并在此基础上提出对策建议。对于土地承包经营权抵押贷款实践探索中遇到的一些重点、难点问题，特别是土地承包经营权抵押贷款的风险及其生成机理、风险认知及其影响机理等问题的研究较为薄弱。再次，已有研究以定性研究为主，定量的实证分析研究较少，缺乏有关风险认知影响土地承包经营权抵押贷款供需意愿的实证分析。因此，以下几个方面的问题有待进一步深入探讨：

第一，土地承包经营权抵押贷款的风险及其生成机理。从实践运作看，土地承包经营权抵押贷款到底存在或潜在哪些风险？这些风险的生成机理是什么？除了农地产权的结构性问题、法律困境因素，还有哪些关键的因素？这些问题，都有待从理论上进行梳理、分析，为提出有针对性的政策建议奠定坚实的基础。

第二，土地承包经营权抵押贷款的风险认知及其影响机理。现实中，农户和农村信贷员对于土地承包经营权抵押贷款的风险是如何认知的？他们的认知是否存在差异性？理论上，农户和信贷员的风险认知对于土地承包经营权抵押贷款的供需意愿会产生什么样的影响？能否从实证的角度分析风险认知究竟对土地承包经营权抵押贷款的供需意愿会产生怎样的影响？

第三，应如何消解土地承包经营权抵押贷款的风险，促进资金供需双方的信贷意愿，真正实现国家有关土地承包经营权抵押贷款政策的理想目标。土地承包经营权抵押贷款的良性发展离不开农地流转市场、价值评估登记、农村社会保障体系等相应的经济、法律制度建设和配套条件，应发挥政府在防范风险中的积极作用。

（责任编辑： 常 琳 ）

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1674-8557（2017）01-0086-06

2016-12-10

本文系福建省2016年福建省社会科学规划（重点）项目 “农地经营权抵押贷款风险防范的法律机制研究”（项目编号：FJ2016A009）阶段性研究成果。

陈诺（1990-），男，福建平潭人，福州大学法学院2014级法律硕士研究生。林建伟（1966-），男，福建仙游人，福建江夏学院法学院教授、管理学博士。