新环保法实施后首例环境民事公益诉讼案法律分析

新环保法实施后首例环境民事公益诉讼案法律分析

祝昌霖 ，魏雪婵

2015年1月1日，原告自然之友、福建绿家园依据我国《民事诉讼法》和新《环保法》的相关规定，对李某槊与谢某锦等人非法占用农用地行为，向福建省南平市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，该案是在新《环保法》施行的第一天正式起诉并立案受理，作为新《环保法》实施后全国首例环境民事公益诉讼案，环境公益诉讼中的几个实践难题都在该案得到了妥善处理，对今后我国环境公益诉讼具有重要的借鉴和参考作用。专家辅助人制度在本案中得到了积极有效的应用，今后应当通过立法途径构建和完善专家辅助人的主体资格、诉讼地位、权利义务、出庭程序、意见效力、选任监督、运行保障等相关制度，从而保证具有涉及专门性问题的案件能够高质量、高效率地审理，促进司法公平公正。

新《环保法》；环境民事公益诉讼；专家辅助人制度

原告北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称“自然之友”）、福建省绿家园环境友好中心（以下简称“福建绿家园”）与被告谢某锦、倪某香、郑某姜、李某槊，第三人福建省南平市国土资源局延平分局（以下简称“国土延平分局”）、南平市延平区林业局（以下简称“延平区林业局”）、支持起诉人福建省南平市人民检察院、中国政法大学环境资源法研究和服务中心（又称“中国政法大学污染受害者法律帮助中心”）环境侵权责任纠纷公益诉讼一案，被最高人民法院评为2015年度全国法院民事行政十大案例之一。2016年3月全国“两会”期间，最高人民法院周强院长向全国人大代表作工作报告时，专门肯定了本案的审判效果。

一、案情概况

2008年7月29日，被告李某槊与被告谢某锦等人未经政府行政主管部门审批转让采矿权，且擅自扩大采矿范围，将产生的弃石往山下倾倒，造成28.33亩林地原有植被严重毁坏。2014年7月28日，谢某锦等三人因犯非法占用农用地罪分别被判处有期徒刑一年二个月至一年六个月不等的刑罚。2015年1月1日，原告自然之友、福建绿家园依据我国《民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）第55条规定和2015年1月1日施行的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称新《环保法》）第58条规定，向福建省南平市中级人民法院提起环境民事公益诉讼。该院经审理认为，被告谢某锦等四人为采矿造成 28.33亩林地原有植被被严重破坏，依法应共同承担恢复林地植被、赔偿生态损失的侵权责任。据此，判令四被告在判决生效之日起五个月内恢复被破坏的 28.33亩林地的生态功能，在该林地上补种林木并抚育管护三年，如不能在指定期限内恢复林地植被，则共同赔偿生态环境修复费用110.19万元；共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元，用于原地生态修复或异地公共生态修复；共同支付原告自然之友、福建绿家园为本案支出的评估费、律师费、其他合理费用16.5万余元。宣判后，被告谢某锦等三人向福建省高级人民法院提出上诉。二审法院经审理认为，上诉人的上诉理由不能成立，于2015年12月18日作出驳回上诉，维持一审的判决。

二、问题分析

自然之友、福建绿家园经过前期调查取证和充分准备，于2014年12月31日前备好了起诉材料，并与有管辖权的南平市中级人民法院立案部门沟通协调，在新《环保法》施行的第一天正式起诉并立案受理。作为新《环保法》实施后全国首例环境民事公益诉讼案，其审理涉及环境民事公益诉讼纵横交错的各个方面问题。南平市中级人民法院、福建高级人民法院生态法官对涉及的许多法律问题进行了较为深入的分析、论证，并作出创新性探索，依法予以妥善解决，值得分析。

（一）提起诉讼主体条件法律判断

该案受理后，被告谢某锦、倪某香、郑某姜辩称，原告自然之友主体不适格。自然之友的登记日期为2010年6月18日，民办非企业单位登记证书的发证日期为2013年9月27日，有效期为2013年9月至2015年6月30日。即依法批准设立时间是2013年9月27日。且性质是由杨某平、张某赫、李某利用非国有资产、自愿举办、从事非营利性社会活动的社会组织，系独立的民办非企业单位，并非由中国文化书院绿色分院变更登记的法人。而本案原告起诉时间是2015年1月1日，自然之友依法批准设立至本案起诉时间才一年多。根据新《环保法》第58条规定，专门从事环境保护公益活动连续五年以上的社会组织才可以向人民法院提起诉讼。因此，原告自然之友主体不适格。

一审庭审中，原告自然之友、福建绿家园为支持其主体适格主张向人民法院提供证据：自然之友的登记证书、组织机构代码证、法定代表人身份证明及身份证、章程、中国文化书院绿色文化分院的登记证书、中国文化书院绿色文化分院理事会决议、关于自然之友注册变更情况的说明、北京市朝阳区民政局民办非企业单位年度检查结论通知书4份（2010至2013年度）、自然之友年度报告6份（2009至2014年度）、无违法记录的声明，证明原告自然之友前身是中国文化书院绿色文化分院，具有承继关系，2003年5月8日在民政部登记，专门从事环保公益活动，章程的内容体现公益活动包括生态环境保护，符合公益诉讼的主体条件。原告福建绿家园的登记证书2份、组织机构代码证、法定代表人身份证明及身份证、章程、民办非企业单位年度检查报告书5份（2009至2013年度）、无违法记录的声明，证明福建绿家园是2006年依法登记的非企业单位，宗旨是保护生态环境与生态平衡，业务是保护生态环境等，年检合格。

一审法院经审理查明，中国文化书院绿色文化分院作为社会团体分支机构（英文名称为Friends of nature，习称“自然之友”），于2003年5月8日经民政部登记，并以“自然之友”名义开展环境保护公益活动。原告自然之友在此基础上于2010年6月18日在北京市朝阳区民政局登记成立，属于民办非企业单位，从事非营利性社会服务活动的社会组织。章程规定的宗旨：倡导生态文明、从事环境研究、促进可持续发展。业务范围：固体废弃物处理技术研究及相关政策研究，固体废弃物对生态环境的影响研究，固体废弃物研究相关科普活动推广及相关环境教育推广。经北京市朝阳区民政局年度检查，2010年至2013年度均合格。原告自然之友提供了2009年至2014年各年度工作报告，内容主要体现从事环境问题调查研究、保护生态环境、环保知识教育等公益活动，并声明自成立以来无违法记录。原告福建绿家园是2006年11月7日在福建省民政厅登记的民办非企业单位，是非营利性社会服务活动的社会组织。章程规定的宗旨：普及公民环境保护意识，保护生态环境与生态平衡。业务范围：保护生态环境、传播环境文化、开展学术技术交流。经福建省民政厅年度检查，2009年至2013年度均合格。原告福建绿家园提供了2009年至2013年各年度工作报告，内容主要体现参与环境问题调查、保护生态环境、宣传环境保护等公益活动，并声明自成立以来无违法记录。

南平市中级人民法院认为，关于原告自然之友、福建绿家园的主体资格问题。根据新《环保法》第58条规定①新《环保法》第58条：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。，原告自然之友系2010年6月18日在北京市朝阳区民政局登记成立的民办非企业单位，虽然其自登记之日起至本案起诉之日止成立不满五年，但其在登记前已经依法从事环境保护公益活动，至提起本案诉讼前从事环境保护公益活动已满五年，且在本案诉讼过程中其登记设立已满五年，并无违法记录。因此，原告自然之友在本案中符合“从事环境保护公益活动连续五年以上”的主体资格要件。原告福建绿家园于2006年11月7日在福建省民政厅登记，是从事环境保护的非营利性的社会组织，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。故原告自然之友、福建绿家园均具备新《环保法》第58条规定的条件，作为公益诉讼原告主体适格。

笔者亦曾于2015年12月22日在央视《热线12》栏目的直播热线中对本案原告主体资格作了以下两点评析：

1. 关于自然之友与福建绿家园提起环境公益诉讼的依据

根据我国新《环保法》第58条规定，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织向人民法院提起环境公益诉讼，人民法院依法应当受理。据我国民诉法第55条和上述规定，自然之友和福建绿家园以社会组织身份向人民法院提起公益诉讼，是环境公益诉讼的适格原告，南平市中级人民法院予以受理于法有据。

2. 关于社会组织提起环境公益诉讼是否系新《环保法》的全新规定

我国《民诉法》第55条规定，对损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但对哪些为“有关组织”可以向人民法院提起诉讼缺乏明确具体的规定，实践中不好把握。而新《环保法》第58条的规定，必须符合三个法定要件，为公益性社会组织提起环境公益诉讼提供了更为明确更为具体更可操作的法律依据，是对民诉法有关环境公益诉讼规定的进一步完善。

（二）发挥专家辅助人制度作用

本案原告诉讼请求：四被告不能按第一项请求②原告第一项诉讼请求：判令四被告在三个月内清除福建省南平市延平区葫芦山砂基洋恒兴石材厂矿山采石处现存工棚、机械设备、石料和弃石，恢复被破坏的28.33亩林地植被（山顶19.44亩、原塘口8.89亩）。三个月内恢复林地植被的，赔偿生态环境修复费用110.19万元，由第三人用该款组织恢复林地植被；判令四被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失134万元。由于这些诉讼请求属于生态环境侵权，涉及环境科学领域专业性问题，专项性极强。本案运用专家辅助人制度，依原告申请通知专家出庭就鉴定意见和专业问题作出解读，经质证后作为认定事实的基础依据，进而作为合理确定生态环境修复费用的依据。

目前全国尚无生态环境受到损害及恢复原状期间服务功能损失的法定鉴定机构，南平市中级人民法院生态法官充分运用专家辅助人制度解决生态环境受到损害状况、恢复生态服务功能所需合理费用。对于专家辅助人的制度设计，笔者认为有七个法律问题需要分析：

1. 关于专家辅助人的主体资格。因为专家辅助人是对鉴定意见或者专业性问题提出意见，所以他们应当具有相关的专业知识和业务水平。如在大陆法系国家，具有专家身份的人往往被作为狭义上一种专业人员来看待，即限定为少数具有大学和大学以上文化程度，以及在各行各业具有特殊专业的才能和名望的人士。专家辅助人被视为法官助手或“科学的法官”来看待。在德意志联邦共和国，专家包括鉴定人和鉴定证人两类。鉴定证人主要适用于如果要证明过去的事实或情况，而对这种事实和情况的认识需要特殊的专门知识时，讯问具有这种专门知识的人。①谢怀栻译：《德意志联邦共和国民事诉讼法》，中国法制出版社2001年版，第99~102页。

但是目前我国现有法律对专家辅助人应该具备的学历要求、资质条件均不明确，使得法官在司法实践中对其主体资格标准难以把握。 因此应尽快确定专家辅助人的资格条件，充分发挥专家辅助人的专业特长，从而保证具有涉及专门性问题的案件能够高质量、高效率地审理。笔者认为，专家辅助人的主体资格应当同时满足以下三个条件：一是专家辅助人具备专门知识、技能和经验。专家辅助人是指具有专门知识的人，甚至在某一行业具有特殊才能的人也可以称为专家辅助人。这里所指的专门知识，不仅是指通过教育获得的知识，同时也包括长期实践积累起来的经验。二是具有副高以上专业职称。三是必须具备良好的职业道德。

针对生态环境修复、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的合理费用数额如何确定问题，本案中由具有相关资格的吴某栋、景某平作出评估，专家辅助人员李某基出庭接受质询，评估工作组的人员均属于生态学、环境保护方面具有博士学历的高职称人员，符合《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条规定的专家意见②《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条：生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。，故南平市中级人民法院依法予以采信。

2. 关于专家辅助人的诉讼地位。在庭审过程中，专家辅助人应该与当事人一起出庭，在法庭上坐在听众席。专家辅助人仅对案件的专门性和疑难性问题发表专业意见。在司法实践中，一般情况下，专家辅助人的确定是由当事人申请人民法院通知出庭的。然而委托专家辅助人的主体是当事人还是人民法院，目前并无定论。专家辅助人既不是鉴定人，也非一般证人，究竟以何身份出庭尚未明确。专家辅助人掌握专业的知识和经验，因此他能在审查鉴定意见的同时，对鉴定意见提出有力的质证。专家辅助人的意见，应当被视为专业质证意见，无论法官对其发表的意见是否采信，理由都应当在裁判文书中详细说明，尤其是不被采信的意见更不能简单带过。专家辅助人的质证意见不能替代鉴定意见，虽然其资历有可能比鉴定人高，但由于专家辅助人仅对鉴定意见提出质证性意见，之后要由法官根据专家辅助人提出的意见来决定是否要采信鉴定意见，或者重新鉴定。综上，根据本案审判情况，专家辅助人的诉讼地位为：一是专家辅助人是专业人员，而非一般证人。其由当事人聘请并经过人民法院批准，或者由人民法院委托的诉讼辅助人。二是作出专家意见。专家辅助人对鉴定意见或专业问题提出比较权威的意见。三是回答诉讼参与人提问。专家辅助人要客观、中立地回应各方诉讼参与人提出的专业性问题。

3. 关于专家辅助人的权利义务。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第61条所创设的专家辅助人与传统的诉讼法上的诉讼参与人有着显著不同，包括具备不同的诉讼地位、拥有特定的内涵和相应的权利、义务等③何家弘著：《证据学论坛（第五卷）》，中国检察出版社2002年版，第218页。。纵观本案审理情况，经过分析和评判，笔者认为，专家辅助人在诉讼中应当享有以下权利：一是知情权。专家辅助人可以对鉴定意见发表意见或质证，所以应当授予专家辅助人对鉴定的相关资料、鉴定整个过程以及案件相关资料的调查权。二是说明权。说明权是专家辅助人特有的权利，是其享有针对诉讼中的专门性问题帮助当事人或其代理人说明的权利。三是质询权。专家辅助人参加到诉讼中来的最大的意义在于他能对鉴定意见具有质证权。专家辅助人可以对鉴定人的资格、鉴定程序、鉴定结论的依据、程序、过程、综合意见等进行质询。专家辅助人作出质询时，被质询的人必须回答，不得无理由拒绝。四是相应的保障权。五是褒扬权。专家辅助人参与诉讼的行为应当得到鼓励和支持。

专家辅助人在诉讼中应当承担以下义务：一是有如实、客观、全面阐明专业性问题的义务。二是不得泄露涉案当事人的隐私，必须保守在诉讼中知晓的国家秘密以及当事人的商业秘密。三是在庭审中有接受法官和对方当事人聘请的专家辅助人询问并作出回应的义务。四是在同一案件中，不得同时担任双方当事人的专家辅助人。五是遵守民事诉讼秩序和法庭纪律，遵从诉讼程序。六是本案陪审员不得为本案专家辅助人。

4. 关于专家辅助人的出庭程序。本案审理过程中，运用专家辅助人制度解决专业性问题的效果较为明显。那么如何把握好专家辅助人的出庭程序问题，笔者提出以下建议：人民法院收到当事人申请专家辅助人出庭后，需要根据案件实际情况来决定是否同意聘请专家辅助人。人民法院如果认为要说明的问题，并不是一般人不能理解的专业问题，可以驳回当事人的申请。若根据案情确实需要聘请专家辅助人，那么可以通知申请的当事人在一定的期限内聘请一至两名专家辅助人。人民法院在作出专家辅助人出庭决定时应当告知对方当事人这一情形，并且让其知晓其也有相应的权利。对方当事人收到人民法院相关通知后，在规定时间内不申请，就失去聘请专家辅助人的权利，在之后整个诉讼过程中则无权利再申请。专家辅助人的出庭程序应当把握如下八个节点：一是人民法院视案情书面告知双方当事人可请专家辅助人在一定时限内作出专家意见。二是专家辅助人出庭程序的启动，应当基于当事人申请，或由人民法院依职权决定。三是专家辅助人出庭决定作出后，应当书面告知各方当事人，各方当事人对此决定不服的，可于三日内向作出决定的人民法院申请复议一次。四是专家辅助人如果逾期不提交专家意见，就丧失作出专家意见的权利。五是人民法院开庭时，专家辅助人可以与当事人一起出庭，在法庭上坐在听众席，等待法庭通知。专家辅助人出庭发表意见，可由法官、当事人及诉讼代理人询问，对方当事人质证。六是可视案情查明程度组织各方当事人对专业性问题进行小型辩论，通过直接抗辩式审理来辨别他们意见的真伪或可信度与否。七是由法官总结双方专家辅助人意见的异同，并且征求各方当事人意见。八是法庭针对专业性问题调查结束后专家辅助人退庭。

5. 关于专家辅助人的意见效力。专家辅助人对于专业性问题的意见或说明，无法产生当然的约束力，因此法官在作出裁判时不应受其限制。有关专家辅助人的说明或意见的效力问题，专家辅助人发表的意见要不要质证，他发表的意见的法律属性以及法官采纳标准均不明确，导致法官难以准确把握。结合本案审理，笔者认为，可以确认专家辅助人意见的效力。一是建议增设法定证据种类。建议通过立法或司法解释的方法明确规定专家辅助人的说明或意见为证据种类之一。如果没有法定事由，在举证期限届满后当事人提出专家辅助人意见，不能作为证据使用，但是专家辅助人仍享有其他的权利。经查证属实的专家辅助人意见，可以作为认定事实的根据。二是参考依据。在无任何其他证据佐证、印证可以推翻专家意见的情况下，根据优势证据规则，专家辅助人的意见可作为参考性依据。三是可以对专家辅助人意见采用综合评判标准，而后决定是否采信。一般来说，由于专家辅助人是一方当事人聘请的，他发表意见可能带有倾向性。因此，在决定采纳专家辅助人意见时，要结合案情综合评判分析。另外，对于当事人双方的专家辅助人意见相冲突时该如何采信？如何确定专家意见的证明力？要审查专家意见所依据的事实和数据是否利用了假设的事实，是否确凿可靠，大多数人是否能接受专家得出意见所利用的手段和方法，对此要充分利用法庭质证程序。首先应当确定造成专家意见不同的症结所在，其次围绕该症结展开重点调查，人民法院便可以此确定专家意见的证明力。如果专家辅助人把不相关的事实作为发表意见的依据，则不具有证明效力。

6. 关于专家辅助人的选任监督。通过对本案运用专家辅助人制度的成功做法综合剖析，笔者建议：首先要建立健全专家辅助人制度。明确专家辅助人的条件、选任程序、向社会公布等。其次要设立专家人才库。国家和地方应当建立专家人才库，形成国家级及地方级的专家辅助人团队。专家人才库的人数要作一定的限制并分门别类，同时给予他们较好的待遇或者享有较高的社会地位，从而保证专家辅助人的质量。在当事人需要聘请专家辅助人的时候，人民法院可以在征询各方当事人意见的基础上，从专家人才库中科学公正选出专家出庭作证，针对专门性的问题提供自己的意见。专家人才库的专家都是各行各业中的精英能手，经过一系列的考核，选拔出优秀的人方能进入该团队。再次，建议成立专家辅助人委员会，作为专门管理机构，负责专家辅助人的考核、选拔、任命、聘用、监督、奖惩和除名等，并且不受外界干扰。最后要健全监督机制。专家辅助人帮助当事人参与部分鉴定活动，可以从源头上监督鉴定活动，从而保证鉴定的规范进行。专家辅助人的职责是从科学的角度监督司法鉴定，判断其程序是否规范、内容是否准确，只是中立的一方。而对于当事人的不合理要求，可以不予理会。参与性监督机制的效果在于遏制违规鉴定的发生，不仅能保证当事人对鉴定意见心服口服，也能减少重新鉴定带来的资源浪费。

7. 关于专家辅助人的运行保障。笔者认为，从本案运用专家辅助人制度情况看，顺应当今和将来查明专业性案件中涉及专项性问题的发展规律需要，建立健全专家辅助人制度时机成熟，应当要有相应的运行保障。一是专家辅助人知识成果的保障性认可；二是对专家辅助人劳动成果应当支付相应费用；三是专家辅助人应当得到所在单位的支持；四是应当保障专家辅助人的人身和财产安全，涉及有可能对专家辅助人因就案件问题提出专业意见引发伤害的，要对专家辅助人的基本情况如姓名、联系方式、住址等做好保密工作。

（三）案件所涉“破坏生态”新问题首次作出司法认定

原告认为，被告应当要为“破坏生态”的行为担责，并提交证据；对福建省南平采石场生态修复初步费用估算报告及补充意见和说明予以支持。

被告谢某锦、倪某香、郑某姜质证认为，对于以上评估报告首先没有看到评估人具有森林资产评估的资质，评估报告的评估人是否有资质无法判断，评估的检材是依据天祥评估事务所对改变林业用途的亩数为依据进行鉴定，但是没有对涉案的林地被改变之前的状况和功能进行实地调查，如果山顶就是岩石与大面积的森林是不一样的，这些评估报告不能采信。

被告李某槊对该组证据质证认为，对该组证据的形式要件真实性没有异议，对内容真实性有异议，作出报告的主体单位不适格，对资质有异议，此资产评估机构没有评估生态环境修复费用的资质，参与评估的人员不具有相应资格，且原告所提供的报告是单方委托相关机构形成的，取样、评估所界定的范围也没有征询被告方的意见，评估程序是不合法的，参与评估的人员资格不合法，不能作为证据采用。

南平市中级人民法院经审理认为，被告谢某锦等人违法开矿，严重破坏了周围的天然林地，这些林地不仅本身基本丧失了生态功能，还影响到了周围生态环境的整体性和平衡性。违法采矿毁坏林地植被造成生态环境被破坏，判其修复费用110.19万元。新《环保法》首次将“破坏生态”的行为纳入环境公益诉讼的范围，本案作为首例由社会组织提起的“破坏生态”类型的环境民事公益诉讼案，以恢复被破坏的生态环境为目的，有别于以往“污染环境”类型的案件，通过公益诉讼不仅可以加快生态环境的修复，还可以引导社会建立环保公益基金或资金。通过判决，最主要的是对该类违法企业产生警示作用。本案判决对今后环境民事公益诉讼案件的审理具有一定借鉴意义，对今后的司法实践具有示范和导向作用。

（四）首次判决赔偿生态环境服务功能损失

南平市中级人民法院根据2015年1月7日施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条规定①2015年1月7日施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条规定：原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。，从保护、恢复生态环境功能出发，在环境损害结果已经发生的情况下，判令被告承担恢复生态功能的责任。本案判决支持了原告要求赔偿生态环境服务功能损失的诉请，在全国法院中率先对上述规定进行有益的实践。如判决被告对生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失134万元（损毁林木的价值5万元，推迟林木成熟的价值2万元，植被破坏导致碳释放的生态损失价值、森林被破坏期生态服务价值、森林恢复期生态服务价值合计127万元）。本案判决实现了审理环境民事公益诉讼案件与生态恢复性司法有机结合，使案件裁判的法律效果、社会效果和生态效果得以有机统一。

通过此案判决，人民法院首次认定了我国生态环境服务功能损失责任与赔偿数额，对今后探索赔偿恢复植被、改善水体、矿产、土地和草原生态环境服务功能损失的途径具有重要先导与借鉴意义。作为最高人民法院公布的十起环境资源保护典型案例之一，即新《环保法》实施后全国首例环境民事公益诉讼案件，最高法院环境资源审判庭副庭长王旭光认为：“环境侵权案件的审理不仅要贯彻损害担责的原则，更注重生态环境的修复等民事责任的正确适用。上述案件首次通过判决明确支持了生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的赔偿请求，提高了破坏生态行为的违法成本，体现了保护生态环境的价值理念，判决具有评价、指引和示范作用。”②李万祥：《最高法公布典型案例 支持生态环境服务功能损失赔偿》，载《经济日报》2015年12月30日第2版。

（五）明确行政执法机构不承担民事责任

在诉讼过程中，原告认为南平市国土资源局延平分局、南平市延平区林业局作为环境保护相关的行政执法部门，应为本案的第三人。

一审第三人国土延平分局述称，本第三人对本案原告提起环境公益诉讼表示支持。但本第三人认为原告起诉状中第二项诉请“四被告不能按期在三个月内恢复林地植被的，由第三人用该款组织恢复林地植被”没有法律依据。本第三人作为土地资源的监督管理部门，对土地资源的开发利用、保护具有职责，但法律和行政法规并未赋予本第三人“组织恢复林地植被”的职权，作为行政机关，一切行政行为均应于法有据。2014年12月26日《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》第6条规定：“人民法院可以判决被告自行组织修复生态环境，可以委托第三方修复生态环境，必要时也可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门共同组织修复生态环境。”据此，原告起诉状中第二项诉讼请求无法律依据，不能请求人民法院强制本第三人组织修复被破坏的生态环境。请求人民法院依法驳回原告要求本第三人承担相应工作的诉讼请求。同时建议人民法院在判决被告自行组织修复生态环境后，被告不履行判决确定的义务和责任时可以委托第三方修复生态环境。

一审第三人延平区林业局述称，一是原告直接将延平区林业局列为本案第三人缺乏法律依据。根据民诉法第56条第2款的规定①《中华人民共和国民事诉讼法》第56条第2款的规定：对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的，可以申请参加诉讼。或者由人民法院通知他参加诉讼。人民法院判决承担民事责任的第三人，有当事人的诉讼权利义务。，无独立请求权的第三人参加诉讼是由当事人提出申请参加诉讼或由人民法院依职权追加。原告起诉时在诉状中直接列本局为第三人，没有任何法律根据。二是对于破坏种植条件拒不履行土地复垦义务的行政处罚的职责主体是县级以上人民政府土地资源行政主管部门。对于被告谢某锦、倪某香、郑某姜、李某槊因采矿造成的植被破坏，应由本案另一第三人国土延平分局责令其缴纳复垦费，用于专项修复治理，负责监督实施恢复被破坏的植被。三是《国土资源部办公厅关于印发全国“矿山复绿”行动方案》的通知已明确“矿山复绿”的责任主体是国土资源行政主管部门。《福建省人民政府办公厅关于进一步加强交通干线两侧“青山挂白”治理工作的通知》第2条规定：因森林火灾、森林病虫害、林木采伐及洪灾滑坡引发的无林木迹地，由林业行政主管部门负责组织植树造林修复；因矿山开采引发的“青山挂白”，由国土资源行政主管部门负责组织恢复治理。

被告谢某锦、倪某香、郑某姜、李某槊认为，其只应承担本案生态功能恢复的次要责任。第一，当地政府和林业、国土监管部门允许被告边开采、边审批。南平市延平区人民政府常务会议通过的《南平市延平区关于鼓励开采和加工石材的优惠条件》公示：来我区投资办厂实行登记制，可先登记，先开工，然后再办理其他手续。第二，被告已向当地政府有关部门申请办理矿山采矿权许可延期、扩大（含征用林地许可证）手续。被告于2008年7月30日向国土延平分局申请办理采矿权人变更登记，该局收取了采矿证登记费，并于2009年5月8日向延平区林业局致函：李某槊申请扩大矿区范围，扩大的范围符合南平市延平区“三区规划”，不属于“禁采区”；2009年5月还对涉案采矿证年检，确认采矿合法性。证明当地政府相关部门许可被告边申请、边开采，被告正在办理采矿权许可延期、扩大（含征用林地许可证）手续，后因合福铁路建设被停。第三，涉案矿山1999年领证开采，国土资源部门在申请人未取得征用林地许可证前置条件时违规发给采矿权证，1999年至今十几年时间里林业行政主管部门从未过问、并提请矿主办理征用林地许可手续，不仅涉案矿山没有征用林地许可手续，南平市延平区所有矿山开采改变林地用途都没有办理征用林地许可手续。第四，当地林业行政主管部门默许被告边开采边审批；当地国土资源部门在涉案矿区因合福铁路建设列入压覆矿征用，闽赣公司下文所有压覆矿停止开采时才通知原矿主停止开采，之前林业行政主管部门、国土资源行政主管部门从来没有口头或书面通知被告停止开采。

南平市中级人民法院经审理认为，关于第三人国土延平分局、延平区林业局是否应承担组织恢复植被的责任问题。本案中，第三人国土延平分局、延平区林业局作为对环境保护相关的负有监督管理职责的行政执法部门，与本案处理结果没有民事上的法律利害关系，不应作为民事法律关系的第三人承担责任。

笔者认为，上述国土、林业行政主管部门与案件处理结果不存在民事法律利害关系，不应作为民事法律关系的第三人承担民事责任。依据《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》的有关规定，人民法院可以在必要时商请负有监督管理职责的环境保护相关主管部门共同组织修复生态环境。关于修复性司法福建省许多法院已有成功经验可供借鉴，其所取得的成绩也得到人大代表、政协委员和最高人民法院的肯定。

（六）大幅提高了破坏生态行为的违法成本

环境民事公益诉讼案件所追求的审判价值，主要是加强对生态环境状态、功能的恢复、平衡和改善司法保护。本案判决被告限期恢复原状，如不能在指定期限内恢复林地植被进而恢复生态功能，则共同赔偿生态环境修复费用110.19万元，另共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元，该款专项用于生态修复或异地公共生态修复，这种大幅提高了破坏生态行为违法成本的裁判具有警示意义和震慑作用。

中国共产党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出了要“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。”而于2015年1月1日施行的新《环保法》，最大亮点就是强化了企业污染防治的责任，加大了对环境违法行为的法律制裁力度，对违法行为实行“零容忍”、“ 出重拳”，让污染者承担更高的违法成本。这些被许多人称为 “史上最严厉的环保法规定”对于解决当前一些地方存在的环保执法疲软问题、破解伴随经济快速发展而产生的生态环境被严重破坏的难题具有重要指导意义。

生态环境治理既是难题，也是综合性问题。通过改革，从制度入手，赋予环保行政主管部门应有权力，提高破坏环境行为的违法成本，严厉惩处相关责任单位和责任人等举措，才能更有效地解决生态环境恶化问题。本案审判结果表明，强化生态环境损害赔偿和责任追究意义重大。“如果法律不能被执行，那就等于没有法律。”当前对于生态环境治理的法律并不缺乏，关键是如何真正落实带有“牙齿”的法律制度。有法不依比无法可依的后果更严重。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。所以，只有推动政府、社会、企业和公民共同遵守法律、严格执行法律，才能真正发挥环保法律制度的应有作用。

（七）支持败诉方承担原告的律师费和其他合理费用

原告请求判令四被告承担诉讼费；赔偿原告自然之友支出的律师服务费96200元、评估费6000元、工作人员差旅费56537.9元；赔偿原告福建绿家园支出的律师服务费25261元、工作人员差旅费19000元。并提供证据予以支持：证据1. 评估费用发票复印件，证明原告自然之友支出评估费用6000元；证据2.律师费发票、委托代理协议、关于律师费收费计算说明、上海市律师服务收费政府指导价标准，证明自然之友支出律师服务费96200元；证据3. 差旅费发票复印件，证明原告自然之友工作人员支出差旅费56537.9元。证据4. 律师费发票、委托代理协议、律师费计算说明、关于印发《湖北省律师服务收费管理实施办法（暂行）》的通知、关于印发《福建省律师服务收费管理规定》的通知，证明原告福建绿家园支出律师服务费25261元。证据5. 差旅费发票复印件，证明福建绿家园工作人员支出差旅费19000余元。

被告谢某锦、倪某香、郑某姜质证认为，对这组证据真实性如果有原件核对无误则没有异议。对于合理的开支没有异议，但是原告的律师费太高，既然是公益诉讼律师应当要有奉献精神，本案原告的律师费是不合理的。其他的差旅费因为是公益诉讼的合理开支没有异议。对第二次开庭补充支出费用证据的真实性没有异议，但有的差旅费与本案没有关联，也存在超标，且原告自然之友的主体不适格，费用应当由其自己承担。对原告福建绿家园补充的票据的真实性没有异议，但其中涉及北京、昆明的机票与本案公益诉讼的关联性有异议，不予认可。

被告李某槊对该组证据质证认为，对原告提供的这组证据真实性没有异议，但对关联性有异议，且基于对评估主体机构的异议，对评估费用有异议；律师费用畸高，由法庭根据闽北的相关情况予以考虑；关于差旅费的问题，发票体现发生在泉州等地，与本案发生地南平没有关联性，指向不明。对第二次开庭补充支出费用的证据，对原告自然之友补充的票据真实性没异议，但既然是公益诉讼也要考虑到节约成本，应以单位、法定代表人、委托代理人作为限定人数，其他人的费用不能算到本案，对涉及到四川成都、福建晋江的发票，不属于本案所生成的费用，与本案没有关联性。还有一卡通的充值费用和的士的发票存在重复计算不适当。对原告福建绿家园补充的票据，由于没有原件不符合证据规则的相关规定，而且涉及到从福州到昆明的以及付款单位是中国政法大学，也与本案没有关联性。

南平市中级人民法院认为，两原告提供的评估费、律师费的票据真实、合法、且与本案有关联性，予以采信。对于其他支出的费用，结合原告调查取证、立案、评估、开庭（含证据交换）等必要的工作，以原告的法定代表人、委托代理人或者其他应当出庭人员以及其他工作人员必要的支出为限。对于其他支出的费用票据能体现付款人为原告或其委托代理人以及能合理说明与本案有关联的必要费用的部分予以采信，对于发生在云南昆明、广东深圳、福建晋江等地的费用以及其他的不能合理体现与本案有关联的部分票据不予采信，对于原告福建绿家园提供的付款方名称为中国政法大学的票据也不能合理体现与本案有关联，亦不予采信。关于市内交通费和出差人员的用餐费用参照《中央和国家机关差旅费管理办法》第20条、第16条、第17条规定，按必要的出差天数计算，市内交通费每人每天80元、伙食补助费按福建省标准每人每天100元计算。对于住宿费超过上述规定的标准的（福建省其他人员标准间每天330元）部分不予支持，对于南平至福州往返没有正式车票的按汽车票74元计算。经核算，原告自然之友为本案支出的合理交通费费用共计22840元（2014年12月3日至6日计6836元、2015年4月28至4月30日计5460元、2015年5月13日至2015年5月16日委托代理人及鉴定人计10544元），合理的住宿费4148元（2014年12月3日至6日计848元、2015年4月28至4月30日计1380元按2间2天计超标准60元应为1320元、2015年5月13日至2015年5月16日住宿费2645元按3间2天超标准665元应计为1980元），市内交通及用餐费参照标准按每次3天计算确定为4320元，合计31308元。原告福建绿家园为本案支出的交通费4513.5元、住宿费400元，市内交通及用餐费结合差旅费发票根据案件合理的出差需要，参照标准确定为2480元，合计7393.5元。综上，由被告方承担诉讼费等相关费用16.5万余元。

笔者认为，本案环境民事公益诉讼的原告系社会公益组织，依据原告的申请可以准予其缓交诉讼费用；经审判，被告败诉的可裁判由被告方承担原告方律师费用和其他合理费用。因此人民法院判决被告支付原告评估费、律师费以及为诉讼支出的其他合理费用共计16.5万余元，该项判决既是对原告为维护环境公共利益所付出劳动的认可，也对于鼓励社会环保公益组织依法提起环境公益诉讼具有积极意义。

三、结 语

关于该案的审判效果，由中华人民共和国最高人民法院主管的《中国审判》2016年第一期作了《环境公益诉讼时代的开端》系列报道，此权威、客观、深度、全面的宣传得到社会各界的认可。针对环境公益诉讼中的几个实践难题在此案中得到妥善解决，对今后我国环境公益诉讼具有重要的借鉴和参考作用。该案可以成为精品案、样版案、导向案。通过人民法院审判环境公益诉讼案件，推动实现“育一际青山，使梦想斑斓；引一泓清泉，让碧水渊源；展一片蓝天，兴华夏蹁跹。”，美丽中国的明天会更美好！

（责任编辑：常 琳 ）

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1674-8557（2017）01-0092-10

2016-08-12

祝昌霖（1957-），男，福建闽清人，福建省高级人民法院生态环境审判庭庭长，最高人民法院环境资源司法研究中心研究员，福州大学法学院硕士生导师。魏雪婵（1990- ），女，福建莆田人，福州大学法学院2014级法律硕士研究生。