大藤峡水利枢纽建设征地长期补偿安置方式研究

傅文华（广西水利电力勘测设计研究院，530023，南宁）

大藤峡水利枢纽建设征地长期补偿安置方式研究

傅文华
（广西水利电力勘测设计研究院，530023，南宁）

长期补偿安置方式是征地补偿和移民安置的一种模式创新。基于大藤峡水利枢纽建设征地情况，对长期补偿的范围、原则及方式进行了研究，对实施长期补偿安置的补偿费进行了测算并分析了对电价的影响。研究认为本工程若实施长期补偿具有一定可行性，但将在运营期对项目法人带来较大资金压力，对此提出了相应建议。

大藤峡水利枢纽；长期补偿安置；移民安置；实施条件

大藤峡水利枢纽（以下简称大藤峡工程）是国务院批准的珠江流域防洪控制性枢纽工程。根据批复初设阶段的《移民安置规划报告》，大藤峡水利枢纽建设征地涉及贵港、来宾、柳州3个市的桂平、武宣、象州、兴宾、柳江、鹿寨6个县（市、区）的37个乡（镇）133个村以及4个国有单位。

受国家发展改革委的委托，中咨公司于2014年对大藤峡工程可行性研究报告进行了评估。在评估过程中，部分地方干部和移民群众提出了长期补偿安置的诉求。中咨公司认为评估调研了解的移民意愿与可研报告提出以大农业为主的安置方式不完全相符，建议进一步征求移民和安置区居民意愿，结合近年自治区水库移民的经验教训，由项目法人和广西壮族自治区政府充分协商，统筹考虑采用大农业和长期补偿等安置方式，妥善解决好移民安置问题，制定切实可行的移民安置方案。

2014年7—8月，设计单位抽取了库坝区12个乡(镇)的21个村民委144个村民小组进行了移民生产安置方式意愿调查。根据典型调查结果，20.77%的移民选择了耕地长期补偿安置方式。目前，本工程库区和坝区征地工作已进入实施阶段，其中坝区部分在征地过程中地方政府已经根据群众的意愿实施了长期补偿，库区部分县（市、区）也有不少原来选择大农业安置的移民现在倾向于实施长期补偿。群众的安置意愿充分反映出对大藤峡工程长期补偿安置进行研究的重要性，对维护库坝区和移民安置区的社会稳定有着重要的意义。

一、长期补偿安置方案的范围、原则及方式

1.补偿范围

根据实地调研，大藤峡工程建设征地区农村的农民收入包括农业、林业、牧业、渔业及副业等，农业收入中种植业收入占绝大部分，种植业的收入主要是通过耕地获得，因此本方案研究的长期补偿范围是工程建设征收的耕地（含库区和枢纽工程建设区）。

2.补偿原则

①实行长期补偿安置方案后不降低被征用土地的农民原来的耕地收入水平。

②充分尊重移民的意愿，以移民自愿为原则。

③长期补偿采取公正、公平、公开的原则，兼顾国家、业主、地方、移民个人利益。

④只对工程征收的耕地实行长期补偿，长期补偿的耕地仅指水田和旱地，对耕地以外的土地和其他项目实行一次性补偿。

⑤长期补偿的耕地类别按核定后的原地类长期不变。

⑥耕地长期按其净产值进行补偿，同时对耕地的净产值随时间的变化进行动态调整，参考自治区内同类工程的经验，实施长期补偿的耕地净产值根据自治区有关部门发布的标准和期限进行调整。

⑦长期补偿的期限以枢纽存在的时间为期限直到枢纽工程报废为止。

3.补偿方式

根据广西相关政策法规以及相关已实施的水电工程长期补偿经验，并结合大藤峡工程建设征地区实际情况，大藤峡工程长期补偿的方式建议采取年产值补偿的方式，即对工程建设征收的耕地的年产值进行长期补偿，对耕地以外的土地按照目前有关政策规定实行一次性补偿。在安置区不做具体的生产安置规划，由各村民小组用所得补偿费用自行发展生产。

耕地的补偿单价需按耕地的年产值扣除中间成本后的净产值进行计算，耕地年产值实行动态调整制度，根据自治区有关部门发布的标准和年限进行调整。

长期补偿金的来源为优先使用一次性补偿金，一次性补偿金使用不足部分由发电成本和地方政府共同分摊，分摊比例由项目业主与地方政府共同商议。

二、补偿费测算及对电价的影响分析

实施长期补偿机制，其本质是将原需要一次性补偿移民的资金变为动态的逐年补偿资金，该笔资金的运用可视为移民与业主之间的投 （融）资形式，其关系可以大致理解为移民个人财产存款（存入业主这一非银行实体）、移民个人财产贷款（贷给业主用于项目建设与开发）、移民个人财产入股（投入项目建设，每年获取一定收益）等三种方式，以年折现率反映资金的时间价值。本研究以作为长期补偿资金的耕地（仅包括水田和旱地）补偿补助费用为独立的研究对象，暂以全部移民实施长期补偿方式为例，通过价格指数、产量等不同的参数设定，对不同资金折现率情况下长期补偿资金的使用进行宏观的测算和分析，并测算一次性补偿金不足部分由发电收益列支相应的电价。

1.计算条件及参数假定

（1）实施模式

参照国内及广西水电站已有的长期补偿实践，以耕地亩产值净值折现进行长期补偿。

（2）补偿期限

按《水利水电工程合理使用年限及耐久性设计规范》（SL 654—2014）规定并参照国内及广西水电站已有长期补偿实践以及大藤峡工程规划设计成果及实际情况，长期补偿起始年限（基准年）为建设征地开始年，时长为建设期（9年）及运行期（50年），即长期补偿年限暂定为59年。

（3）补偿范围

仅对耕地 （包括水田和旱地）按照“淹多少、补多少”的原则进行长期补偿，其他地类予以直接补偿。

（4）补偿标准

参照国内及广西其他水电站长期补偿实践，以水田生产的亩均稻谷净产值为基础进行逐年补偿，参考区内其他项目经验并考虑到本工程建设征地的实际情况，旱地亩产值按等同于水田考虑。参照广西地区水稻种植经验值，水田净产值按产值的75%计。全库区采用“同库同策”政策，即不同区域的水田稻谷净产值采用统一值。

根据大藤峡库区涉及区域的农业生产水平状况、统计数据、市场调研及网络查询结果，基准年稻谷产量按659 kg/亩计列。考虑今后农业生产技术的提高，水田亩产量平均每3年增长3%，当亩产量达到1 000 kg/亩时，产出基本上趋于稳定，不再考虑增产。基准年稻谷市场价格按2.8元/kg计列，考虑3%的年增长率。

（5）资金折现率

本次研究过程中资金的时间价值按以下3种方式考虑：

①移民与业主的关系可以理解为移民补偿资金作为移民的个人财产存入业主这一非银行实体，移民以整存零取的方式每年从业主处领取一定额度的补偿款。在这种情况下，该笔资金时间价值将通过多年平均存款利率反映 （本次分析按2015年10月24日中国人民银行发布的存款利率，整存零取利率为1.3%）。

②移民与业主理解为债权人与债务人的关系，移民将本应一次性补偿到位的补偿款全部贷给业主用于项目建设与开发，该笔资金时间价值将通过多年平均贷款利率反映。

③移民作为一个投资决策者将其移民补偿资金一次性投入水电行业中，每年获取一定的收益，由于这些补偿资金是投资者（移民）自有资金，因此其投资的基准利率按照水电行业的基准收益率来计算该笔资金的时间价值，本次分析按水电行业财务基准年收益率7%考虑。

2.资金测算模型

采用资金时间价值基本公式中的已知不等额年值与现值公式，即将历年补偿费用折为现值并累积现值的计算公式：

式中，P为n年补偿费用现值累积值，折算至基准年；Pn为第n年补偿费用现值，折算至基准年；An为第n年补偿费用；i为折现率。

3.资金测算成果

（1）一次性补偿费用

根据《大藤峡水利枢纽工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告（批复稿）》，大藤峡水利枢纽库区及枢纽建设区耕地一次性补偿费为172 351万元。

（2）长期补偿方案设定

①基本方案。耕地水稻产量为659kg/亩，稻谷价格2.80元/kg，水田净产值按产值的75%计，经计算水田净产值为1 384元/亩。大藤峡水利枢纽耕地长期补偿方案现状年补偿给移民的年费用为7 818万元。

长期补偿方案补偿期为59年，按照前述补偿标准，资金时间价值按中国人民银行5年期整存零取利率1.3%、中国人民银行5年以上贷款利率4.9%、水电行业的基准收益率7%三种情况分别考虑。大藤峡水利枢纽电站装机1 600 MW，多年平均发电量60.55亿kWh，有效电量57.52亿kWh。

由测算成果可知，一次性补偿费用与长期补偿方案的平衡折现率为8%，按目前国内银行存款、贷款及行业收益的基准收益率来分析资金的价值，一次性补偿费用不足以支付长期补偿方案中历年补偿费用，其中当采用水电行业财务基准收益率进行分析时，一次性补偿费用可支付38年，第39年的费用需计入发电成本，由发电收入进行补偿，试算从第39年开始需抬高电价0.028～0.116元/kWh。按国内银行整存零取、长期贷款方式分析资金价值时，一次性补偿费用较长期补偿历年总费用差额更大。

测算成果如下：

一是当收益率（折现率）为1.3%时，相当于中国银行整存零取5年存款利率，基准年耕地补偿补助费用现值约可补偿17年，若补偿59年，则基准年资金现值需增加867 804万元。假设补差费用从电价中提取，若从第18年开始提取，电价需提高0.003～0.116元/kWh；若从电站开始运营的第1年开始提取，计算得出等额提增电价0.047元/kWh。

二是当收益率 （折现率）为4.9%时，相当于中国银行5年以上贷款利率，基准年耕地补偿补助费用现值约可补偿25年，若补偿59年，则基准年资金现值需增加167141万元。假设补差费用从电价中提取，若从第26年开始提取，电价需提高0.005～0.116元/kWh；若从电站开始运营的第1年开始提取，计算得出等额提增电价0.025元/kWh。

三是当收益率（折现率）为7%时，相当于水电行业财务基准收益率，基准年耕地补偿补助费用现值约可补偿38年，若补偿59年，则基准年资金现值需增加36649万元。假设补差费用从电价中提取，若从第39年开始提取，电价需提高0.028～0.116元/kWh；若从电站开始运营的第1年开始提取，计算得出等额提增电价0.009元/kWh。

四是当收益率（折现率）为8%时，基准年耕地补偿补助费用现值才能与长期补偿59年资金累积折现值平衡。

②敏感性分析。长期补偿基本方案按耕地实际产量及单价分析计算了长期补偿方案的年费用，并按耕地亩产量每3年递增3%、粮食单价年增3%的幅度考虑了耕地产量及粮食单价在未来时间内可能出现的变化，但毕竟产量变化及价格浮动都是未知的因素，其变化将直接影响到长期补偿方案的年费用及与一次性补偿方案的比较成果，因此需要对粮食产量增加和价格上涨这两个因素变化情况进行敏感性分析。

基本方案与敏感性分析方案资金测算对比成果见表1。从表1可以看出，耕地亩产量及产出物单价对于长期补偿方案有至关重要的影响，其中产出物单价增长对方案的影响更为明显。

三、结论及建议

1.结论

①实施长期补偿可以减轻地方政府移民安置的压力，有利于移民工作的开展。但是考虑到库区和坝区并非所有移民均有长期补偿的意愿，在实际实施过程中不同安置方式之间可能会产生不同的安置效果，一旦不同安置方式的移民之间产生了 “攀比”现象，就有可能对地方的社会稳定产生不良的影响。

②对移民来说，实施长期补偿后可以保证其基本口粮，并且耕地的产出相对较为稳定，更为重要的是实行长期补偿后解放了部分农村劳动力，可从事其他行业的工作。

③根据测算，当收益率（折现率）为1.3%（5年期存款利率）、4.9%（5年期贷款利率）、7%（水电行业财务基准收益率）时，本工程耕地的一次性补偿款现值均不足以支付长期补偿费用，资金缺口分别为867 804万元、167 141万元、36 649万元。若上述资金缺口全部通过提升电价解决，则上述3种情况下等额年提增电价分别为0.047元/kWh、0.025元/kWh、0.009元/kWh。经测算，只有当本工程的收益率（折现率）为8%，耕地的一次性补偿金才能足够支付长期补偿费用。由此可见，若电价得不到保护和提升，本工程实施长期补偿将会在工程运营期对项目业主带来较大的资金压力。

④根据敏感性分析，长期补偿安置方案虽然可以减轻企业的前期投资压力，但实施后将会使企业的经营负担进一步加大。因耕地年产值的调整或物价的上涨，将会使企业负担一定的经济风险。

2.建议

①大农业安置和长期补偿安置具有突出的优缺点，本工程移民制定安置方式应遵循 “因地制宜，保障基本口粮，利于长远发展”的主导思想。一是移民安置方式的确定应充分征求移民的意愿，尽量根据群众的意愿确定安置方式。二是地方政府在安置方式的确定过程中应具有主导性，积极引导移民选择科学、合理的安置方式。三是应保障移民具有基本的口粮田，对于征地影响不大，且征地后基本口粮有保障的群众可以尊重意愿采取长期补偿、投亲靠友、自谋职业等多种安置方式；对于征地后剩余耕地资源不足，无法满足基本口粮需求的群众，建议仍采取大农业安置方式，确保群众的长远生计有保障。

表1 基本方案与敏感性分析方案资金测算对比成果表

②建议加大移民安置与移民劳动技能培训的结合力度，对于采取长期补偿安置方式的移民，应加强对其进行二、三产业技能培训，促进其顺利实现转产转业；对于采取大农业安置的移民应加强对其进行种植业、养殖业的培训，在科技指导下使这部分移民能够充分利用征地后剩余的有限土地资源恢复生产生活水平。

③长期补偿安置方式的实施需具备相应的政策条件、资金条件和社会条件。

政策条件：建议国家和自治区进一步研究出台长期补偿的有关文件。就本工程而言，应当在国家和自治区现有政策的基础上，充分参考和吸纳区内同类工程实施长期补偿工作的经验，制定针对本工程的长期补偿实施办法和细则，明确耕地产值的确定方法、种植成本的扣除方式、补偿期限、耕地分解到户的实施机制、长期补偿资金筹措机制、长期补偿费用发放机制、档案管理机制等，确保安置工作有法可依、有据可循。

资金条件：尽管从项目建设期来看，项目法人的移民安置资金筹措压力有所减少，但根据测算本工程的耕地一次性补偿款现值不足以支付整个建设期和运营期的长期补偿费用。本工程为公益性工程，收益率较低，后期若将一次性补偿资金与长期补偿资金之间的缺口全部列入工程的运营成本无疑将大大增加企业的负担和风险，进而有可能转化为社会稳定风险。建议项目业主进一步与地方政府沟通合理分摊部分投资缺口，或进一步研讨资金筹措的方案，拓展资金来源。

社会条件：实行长期补偿应充分兼顾移民、地方政府和项目法人三方利益。一是实施长期补偿应充分征求群众的意愿，征得移民同意才可考虑实施。二是实施长期补偿要充分征询地方政府的意见，确保地方稳定。地方政府是移民安置工作的实施主体，在移民安置工作中具有主导地位，实施长期补偿应取得地方政府对实施方案和具体操作方式的认可意见。三是实施长期补偿要保障项目法人的基本权益，确保长期补偿资金来源可持续、项目运营风险可接受等。 ■

[1]广西水利电力勘测设计研究院，江河咨询中心.大藤峡水利枢纽工程建设征地移民安置长期补偿研究报告[R].2016.

[2]曾凡亮，叶发勇.水利水电工程建设征地实行长期补偿安置移民有关问题的探索[J].红水河，2009（5）.

责任编辑 韦凤年

Studies on long-term compensation approaches for land acquisition of Datengxia Water Complex

Fu Wenhua

Long-term compensation is regarded as one of innovative approaches for land acquisition and resettlement arrangement.Studies have been made on scope,principle and methods of long-term compensation for land acquisition of Datengxia Water Complex based on local conditions.An analysis is made on impact of compensation on the cost of electricity tariff.It is found that long-term compensation is feasible but it will be a financial burden to the project owner during the operation of the dam.Therefore,relevant measures are proposed.

Datengxia Water Complex;long-term compensation arrangement;resettlementarrangement; implementation condition

TV697+D632.4

B

1000-1123（2017）04-0061-04

2017-01-18

傅文华，院长，高级工程师。