财政支持下公私合作伙伴（PPP）项目研究

严华东（江苏省工程咨询中心，210003，南京）

财政支持下公私合作伙伴（PPP）项目研究

严华东
（江苏省工程咨询中心，210003，南京）

PPP；公私合作伙伴；财政支持；项目性质

党的十八届三中全会进一步明确市场在资源配置中起决定性作用。2014年5月，国家发改委向民资开放80个项目目录，PPP得到迅猛发展和大力推广，各省市均公布了试点项目库。目前国内外对于PPP模式做了很多基础性研究，但学术界对各类型PPP模式并无统一权威的定义，始终争议很大。财政支持下的PPP项目有其自身的特殊性，本文对财政支持下PPP的概念和项目性质进行研究和界定，旨在为下一步涉水项目研究奠定基础。考虑课题研究的限制，本文如无特殊说明，均是基础设施领域的PPP项目。

一、财政支持下PPP的概念界定

1.财政支持的主要方式

从目前的PPP项目和财政学的实践现状出发，财政支持下PPP项目的财政支持方式有：

①财政政策支持。在财政支持下的PPP项目中，政府进行财政政策支持的类型主要是税收政策、财政投资政策和财政补贴政策，如对财政支持下PPP项目授予特许经营权、税费优惠减免、免缴土地出让收入、财政贴息和以奖代补、财政奖励等。

②财政资金支持。顾名思义，政府要有财政资金的直接投入，实现方式有注入资本金、投资补助、财政贴息以及入股支持投融资平台的发展等，财政资金支持也是财政支持下PPP项目区别于BOT、PFI等一般特许经营项目最直观的区别。

③财政信誉支持。财政支持下的PPP是政府以债务人的身份，为满足政府实现其提供公共采购和公共服务职能筹集财政资金的行为，政府的直接参与本身就是以其社会信用对私人部门投资和项目干系人的一种保证，因此也是一种财政支持方式，一般与前两种搭配使用。

2.财政支持下PPP项目的类型

根据财政部的PPP项目合同指南，结合学术界的观点，将财政支持下PPP项目分为3类：一是不向用户收费，由政府支付全部费用；二是向用户收取部分费用，由政府承担差额部分；三是政府只有在风险实际发生时才支付相应费用。

①用户不支付任何费用，完全由政府支付费用。主要适用于无财务效益的基础设施项目，如市政道路、路灯花圃、防洪堤等，此类项目无财务效益，但是有较强的社会效益。

②用户支付部分费用，政府补足差额。主要适用于部分有财务效益，但不足以弥补投资的基础设施项目，如城市供水供暖、污水处理、地铁（轻轨）等项目，对于此类项目，用户愿意支付费用，但是无力支付全部费用，或出于社会公平考虑，政府认为不能由用户完全承担相应费用，如城市地铁项目运营如果以项目的全部成本确定地铁车票，绝大多数居民难以承受，此时政府需承担部分费用，以保证票价能够合理。

③政府风险费用补偿。此类财政出资并非一定发生，而是基于PPP协议，相应风险事件发生时，由财政承担部分风险事件的费用补偿，以保证私人投资者的财务稳定和项目公司的有序运营。

3.财政支持下PPP的内涵

对于基础设施领域的项目建设，主要有BT、BOT、PFI等模式，事实上这些模式在很多项目上已经有实践。而财政部会力推PPP模式原因是相较于其他模式，PPP模式更强调由政府和私人部门目标一致、利益共享和风险分担，有利于降低参与项目的风险，吸引社会资本。其内涵如下：

①基础设施领域PPP项目一般特许经营期较长（15～30年），客观上项目的不确定性较大，私人资本望而却步；而财政支持下的PPP项目可以缩短PPP项目的特许经营期，吸引投资者的参与。

②长期的特许经营实践也暴露了一些问题，如私人部门在建设期无力承担风险、特许经营期的定价不合理以及忽视社会公众利益等，而财政支持下的PPP项目有政府的直接参与，一定程度上为解决问题提供了有效途径。

③财政支持下的PPP模式不仅是一种融资机制，更是一种创新的公共管理制度安排。该模式是多元主体在相对优势互补情况下的管理机制的提升，是对党的十八届三中全会建立现代市场体系的实质响应，是混合所有制这种新型的产权制度在项目层面的具体反映。

④财政支持下的PPP模式是改进政府公共服务的重要举措和建立现代财政制度的内在要求。财政支持下的PPP项目能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合，有助于厘清政府与市场边界，提升政府的法治意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。

笔者将财政支持下公私合作伙伴关系（PPP）定义为：采用财政支持的方式，发挥财政资金的引导带动作用，发挥市场主体在基础设施建设中的积极作用，促进公私双方长期合作、利益共享和风险分担的一种契约设计。具体实现包括：特许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营、组成合伙公司等。

二、财政支持下PPP项目的性质分析

1.政府采购性质

目前，国外多认为PPP是一种政府采购模式。根据《中华人民共和国政府采购法》第二条：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。PPP项目的公共采购属性与我国政府采购法中规定的政府采购特征是一致的。

2.政府投资性质

20世纪90年代末，在我国内地改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成了“政府投资项目”的概念。政府投资项目按其资金来源可以分为财政性资金项目、财政担保银行贷款项目和国际援助项目。国务院《关于投资体制改革的决定》根据项目的资金来源，将投资项目分为政府投资项目、企业投资项目、利用外资项目及其他投资项目，不同类型的项目投资审批和建设运营管理深度是不同的。从投资项目的资金来源角度看，如果基础设施项目完全采用政府资金进行投资建设，那么归属于政府投资项目是毫无疑义的，而财政支持下的PPP项目，政府和私人投资者均有投入，如何判定 PPP项目的属性值得探讨。

根据目前学术界对财政投资的定义，财政投资是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，投入资金用于转化为实物资产的行为和过程。有一点要明确的是，财政投资不一定都是量化货币的直接形式，也可间接实现财政投资，如部分保障房PPP项目免缴土地出让收入是可以作为量化货币的间接形式的，因此保障房PPP项目是政府投资项目。

对于财政支持下的PPP项目的属性判定，笔者认为资本金和货币量化财税政策是两个主要的判定标准，在政府有资本金注入PPP项目公司的情况下，该PPP项目属于政府投资项目；在政府无资本金注入PPP项目公司，但是政府的财政支持政策属于可货币量化的财税政策时，也认定为政府投资项目。

表1 财政支持下的PPP项目的属性

3.财政支持下PPP项目性质的界定

虽然财政支持下PPP项目具有政府采购和政府投资的部分性质，但是将该类项目界定为何种性质项目直接关系到项目论证决策、可研评估、法律适用、管理程序等，笔者认为PPP是对混合所有制的实质性响应，是在产权制度改革上充分发挥市场的决定性作用，因此PPP是国家战略高度的机制设计，已经不再局限于项目融资的范畴，因此从长远角度考虑，将财政支持下PPP项目界定为独立的第三类项目比较合适，这类项目的主要特征是：

①有财政资金的直接投入或财税政策支持，并且财政支持作为政府介入公私合作的主要方式之一，政府更多地参与项目中后期工作，深度参与项目的建设和运营，同时履行其项目监管的职能。

②授予特许经营权是财政支持下PPP项目的另一特征，该特征将外包类和私有化类的广义PPP项目排除在外，也是体现我国国情的一种模式设计。

③成立项目公司（SPV）是财政支持下PPP项目的又一特征，是目前财政部力推的PPP模式的主要特征，显然将财政支持下PPP项目局限在了狭义PPP模式范围中。

④财政支持下PPP不仅仅是政府的融资手段，更多是以此类项目的实施为契机，探索公共产品新的提供方式，创新公共管理制度和新型财政制度，完善政府的公共管理职能，实现产权制度改革。

综上所述，财政支持下 PPP项目是区别于政府投资项目和非政府投资项目的第三类项目，有其自身的固有特性。

由于提供公共产品，但目前PPP立法空白、监管缺失、项目管理程序不明，笔者认为短期可以按政府投资项目进行招标或采购选择特许经营者，并进行监管（特别是质量、价格和服务水平）等，以保护政府和公众利益，同时摸索、建立和完善该类项目的管理机制。

三、结语

财政支持下PPP是采用财政支持方式，发挥财政资金引导带动作用，发挥市场主体在基础设施建设中的积极作用，促进公私双方长期合作、利益共享和风险分担的一种契约设计。基础设施领域PPP项目的财政支持方式主要有财政政策支持、财政资金支持和财政信誉支持，其中财政信誉支持方式经常与前两种支持方式搭配使用。目前国内PPP实践政府主体角色定位和职责分工还不十分清晰，财政支持下PPP项目有财政支持、授予特许经营权、成立项目公司和创新公共管理职能等特征，作为市场经济特定时期的准国家战略，应将其认定为区别于政府投资项目和非政府投资项目的第三类项目，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。 ■

[1]李明哲.国外PPP发展动态述评[J].建筑经济，2014（1）.

[2]柯永建，王守清，陈炳泉.英法海峡隧道的失败对PPP项目风险分担的启示[J].土木工程学报，2008（12）.

[3]许坚，谢跃，李永.基于PPP视角企业参与社会管理模式创新:理论溯源与实践[J].现代管理科学，2012（1）.

[4]李明哲.PPP的认识误区与公共服务改革[J].技术经济，2012（6）.

[5]杨志文.探索财政出资的PPP新模式[J].西部财会，2013（8）.

责任编辑 安天杭

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1000-1123（2017）04-0033-02

2016-10-25

严华东，研究方向为工程管理与项目管理。