旅游景区PPP模式的困境及优化路径

周效东(云南旅游职业学院，云南 昆明 650221)

旅游景区PPP模式的困境及优化路径

周效东
(云南旅游职业学院，云南 昆明 650221)

旅游景区开发投资大、回收周期长、融资难始终困扰着旅游景区的开发与建设，PPP模式作为经济新常态下一种主要融资模式，为化解当前旅游景区融资难问题提供了现实的可能路径。通过理顺旅游景区管理机制体制、培育旅游景区专业投融资机构、健全旅游景区融资风险预警机制、明晰旅游景区投融资利益分配、建立完善旅游景区投融资法律法规体系，克服旅游景区PPP模式的困境，探索PPP模式解决旅游景区开发与建设过程中资金需求问题的优化路径，促进旅游景区的可持续发展。

旅游经济；景区融资；PPP模式；景区开发

旅游景区作为一个以盈利为目的的单位，依靠为旅游者提供旅游体验或旅游产品获取经济利益，虽然依靠景区门票收入能够保障其较为稳定的盈利，但是盈利模式、渠道相对单一，一旦旅游景区进入产品生命周期末端，旅游景区的持续经营、后续经营风险较高。因此，拓展旅游景区创新发展能力、增强景区吸引力、降低经营风险是旅游景区不可回避的问题。如何拓展和创新旅游景区的融资渠道，解决旅游景区开发与建设过程中的资金问题，成为困扰旅游景区管理者的现实难题。在经济新常态下，PPP模式是突破旅游景区融资瓶颈、顺利解决旅游景区融资难问题的重要途径。

1 旅游景区PPP融资模式的概念

PPP(Public-Private Partnership)模式是指政府与企业以某个项目为基础而形成的合作关系，是一种公共部门与私人企业合作模式，更加强调的是政府与私人企业之间的合作。PPP模式最早出现在20世纪90年代的英国，英国为了增强公务服务领域的活力，率先提出了公私伙伴关系的概念，吸引私营部门(私人资本)进入公共服务领域，进而为英国公共服务领域的发展提供资金支持，创新英国公共服务领域发展模式。虽然PPP概念引入我国的时间较晚，但是由于是我国政府主推的一种融资模式，学者们纷纷结合自己的研究方向对PPP模式进行研究，PPP模式的研究领域迅速细化、研究成果数量不断攀升。目前，学者们尝试从不同的角度对PPP模式进行定义，但是由于翻译方法不尽相同，PPP模式的概念还存在一些争议，学者们基本的共识还是将PPP翻译为“公私伙伴关系”或“公私合作关系”。

旅游景区PPP模式是指旅游政府部门以景区旅游资源为合作标的，根据市场交易原则，通过转让景区经营权的方式，吸引社会资本介入旅游景区的开发与运营过程，以实现参与各方的双赢或多赢为目标，并最终实现旅游景区的可持续发展。具体运作模式详见图1：

图1 旅游景区PPP模式结构图

2 旅游景区融资采取PPP模式的必要性

目前，我国旅游景区的管理主要有两种模式：一种是承担公益性质的景区保留事业单位编制，另一种是具有盈利能力的景区改制为国有企业。PPP模式对于景区的开发建设而言不仅仅是一个融资的概念，更渗透到景区开发建设的全过程，需要参与景区的经营和管理[1]。

2.1 PPP模式为旅游景区突破融资瓶颈提供了新方法

目前，我国旅游景区发展进入新老产品的更替期，面临着传统知名旅游景区老化加速、新兴旅游景区吸引力不足的困境。加快旅游景区的提升改造，增强旅游景区的体验功能是我国旅游景区发展的当务之急，在这一过程中需要旅游景区筹集大量的建设资金，旅游景区自身融资难的状况显得愈发明显，这与我国旅游景区大部分属于国有企业或国有控股有很大的关系，使我国旅游景区在开发建设过程中对政府投资、银行贷款的依赖性较大，习惯了政府扶持的旅游景区很难适应新常态下市场规则，融资难成为制约旅游景区提升改造的最大问题。

旅游景区的融资规模和资金到位进度会直接影响旅游景区开发建设的质量、速度等，因此选择什么样的融资方式对于旅游景区而言就显得至关重要。PPP模式作为新常态下政府主推的融资模式，因为其既可以发挥政府的政策支持，又能采取企业市场化运作的灵活性，这种吸收政府与企业优势的融资模式被越来越多的旅游景区所采纳，为旅游景区突破传统融资模式的制约瓶颈提供了新的方法，并日渐成为旅游景区融资的主流模式。

2.2 PPP模式为社会(私人)资本进入旅游景区提供了新途径

目前，PPP模式作为政府推广的一种融资模式，除了其在国外有成功运作的先例外，更大的一个原因在于我国社会(私人)资本急剧扩张需要寻找投资渠道。据统计数据显示我国的社会(私人)资本总量多达30万亿[2]，这么庞大的一笔资金缺乏投资渠道，而旅游景区开发又面临着融资难，如果能够将社会(私人)资本引入旅游景区的开发与建设，既解决了社会(私人)资本投资渠道问题，又解决了景区开发建设的资金问题，两者的结合是一种双赢的结果，必然能够有效促进旅游景区的转型升级和服务质量的提高，提高旅游景区的吸引力。基于此PPP模式为社会(私人)资本进入旅游景区铺垫了道路、提供了新途径。

2.3 PPP模式在旅游景区中应用具有较高的契合度和比较优势[2]

旅游景区是旅游业发展的核心吸引物，只有独具魅力的旅游景区才能吸引游客络绎不绝地到访，进而带动旅游相关产业的发展。在旅游景区开发建设过程中，通过PPP模式运作旅游景区的开发可以提升其市场化运营程度，提高旅游景区的竞争力，进而保障社会(私人)资本投资机构收回投资成本并实现盈利。PPP模式在我国旅游景区成功运作已有先例，比如，西安大明宫国家遗址公园项目建设便是通过政府政策支持与社会(私人)资本的结合，运用PPP模式有效化解了项目资金问题，并希望打造成为世界级文化旅游景区。

PPP模式不仅仅是一种单纯地对旅游景区的投资，关键是要通过参与景区的经营与管理，依托项目管理实现投资收益。从这个层面上来讲，PPP模式在旅游景区中应用具有较高的契合度和比较优势，景区作为国有资源具备持续盈利能力，社会投资机构具有市场运作优势：一是可以吸引社会(私人)资本对景区进行提升改造，提高旅游景区的“硬件”水平，比如可以对旅游景区的基础设施、配套设施投资，提高旅游景区的舒适度，打造景区人工景观标志；二是可以引入社会(私人)投资机构的管理模式，提升旅游景区的“软件”水平，特别是发挥社会(私人)投资机构的专业人才和专业团队优势，提高景区营销能力，为旅游景区的可持续发展吸引持续不断的客流。

3 旅游景区PPP模式的困境

3.1 景区开发管理机制体制不顺畅，政府诚信事关景区PPP模式的成败

旅游景区和政府有着千丝万缕的关系，很多景区是凭借天然的旅游资源由政府投资开发，在经营的过程中由政府成立国有公司进行运作。景区凭借稳定的收益，一直由政府相关部门负责经营管理，是比较典型的多头管理模式，旅游景区的管理涉及旅游、林业、环保、国土等部门，各个部门负责景区管理的一部分工作，导致旅游景区开发管理体系比较混乱，当旅游景区需要融资的时候，需要协调的部门较多，在错综复杂的利益关系协调中容易出现矛盾，不能有效调动各方参与的积极性。同时，地方政府主推PPP模式是因为一些本应该由政府负责的公共产品或服务，由于政府财力有限不能满足社会公众的需求，政府通过引进社会(私人)资本的参与，让渡经营管理权的方式给予投资机构回报。政府、旅游景区、社会(私人)投资主体三者究竟谁是开发主体没有明晰，政府过多行政意愿干预景区的开发，会导致一些矛盾激化，进而影响旅游景区开发的进度，因此，政府诚信关系景区PPP模式的成败。

3.2 缺乏专业的景区投融资机构，专业人才制约景区PPP模式的发展

一般而言，采取PPP模式的项目是政府受自身财力限制不能单独完成的项目，抑或是政府缺少项目管理运营的能力，通过让渡项目经营权的方式吸引社会(私人)投资机构进行专业的运营与管理，除了看重社会(私人)投资机构雄厚的资金，更加看重社会(私人)投资机构的管理、营销能力，特别是具有PPP项目运作的专业人才和专业团队，保障采用PPP模式的项目能够顺利建完并具备偿还贷款的能力。PPP模式投资金额大、专业化运营程度高，虽然旅游景区比较适合采用PPP模式，但目前景区内部还没有建立专业的投融资机构，即使有部分景区设立了投融资部门或机构，但是也缺乏专业的运作模式，与市场对接能力差、不能适应市场投融资规则，特别是受制景区的管理模式，在景区的投融资人才队伍建设上滞后，缺少专业的旅游景区投融资人才以及相关专业的知识与经验[3]。投融资机构和专业人才队伍建设关系到旅游景区采用PPP模式的进展。

3.3 融资风险预警机制不健全，风险控制系统影响景区PPP模式运营

客观地讲，任何项目都存在一定的风险，风险与收益是天生的一对矛盾，高收益往往伴随着高风险，而人们习惯更多地去关注高收益，忽略高风险。缺乏对项目风险的正确评估，可能导致一些本可避免或预防的风险发生；健全的风险预警机制，可以预测、规避风险，使项目风险处在可掌控的状态，更为重要的是通过建立健全风险预警机制可以分析风险，了解掌握项目可能面临的风险、风险的类型以及风险大小等信息，并根据分析报告有针对性地提出化解、规避风险的措施。但是，在目前的景区PPP融资过程中，为了能够吸引社会(私人)资本投资景区，对项目风险、资本风险等把关不严，特别是景区投融资分险预警机制不健全，使景区PPP融资存在一些风险隐患[4]。景区PPP融资处在高风险运营状态，一旦某个环节出现偏差，将给景区带来毁灭性灾难，风险控制系统影响PPP模式的运营程度。

3.4 产权不清晰容易引发纠纷，利益分配机制是景区PPP模式的核心

社会(私人)资本通过PPP模式投资景区，就是希望通过获取景区的经营管理权收回投资成本，并获取一定数额的投资回报。景区的国有资产属性，要求在出让经营管理权的时候确保国有资产的保值增值。同时，景区作为国有资产处置的流程也较为复杂，其中最难的问题就是景区的所有权不清晰，一旦PPP模式涉及景区所有权的处置，需要协调的政府部门较多，而且没有主管或牵头部门，协调解决问题的时间过长，无形之中给社会投资机构造成资金周转压力。景区采取PPP融资方式建设，必然会牵扯到所有权和使用权的问题，也是政府和社会(私人)投资机构关注的焦点，容易引发政府和社会(私人)投资机构的纠纷，核心问题是政府与社会(私人)投资机构的利益分配问题。景区产权是否明晰、利益分配机制是否完善直接影响到景区PPP模式的进度。

3.5 缺乏相应的法律法规保障，依法依规运行是景区PPP模式的根本

在建设法治国家的进程中，任何一个领域都需要有相应的法律法规作为保障，旅游业也不例外，依法依规运行是景区PPP模式的根本，是确定景区PPP模式是否合法的根本依据[5]。景区采取PPP模式既要依法遵规办事，也要学会用法律的武器维护合法权益，确保在依法依规的前提下运用PPP模式。《旅游法》的出台改变了我国针对景区(景点)法规停留在政策层面的状况，涉及景区建设、经营、管理等方方面面，对景区管理制度、各方责任与义务进行明确，对违法行为明确界定标准以及处罚的标准进行了规定。虽然《旅游法》有涉及旅游景区的章节，但毕竟不是专门针对旅游景区的法律法规，在景区投融资运作方面还是有未涉及的问题，比如，PPP模式涉及景区所有权与经营权的问题，《旅游法》并未做出明确的规定，这也导致景区PPP模式缺乏相应的法律法规作保障。

4 旅游景区PPP模式的优化路径

4.1 理顺旅游景区管理机制体制，为景区PPP模式提供组织支撑

景区PPP模式是政府通过转让国有景区资源经营权来获得开发建设资金，在具体的操作过程中会涉及景区管理机构、属地政府以及发展改革等部门，特别是伴随着政府机构改革力度的加大，明确政企分开模式，政府不能再作为独立主体参与景区的投资、开发与建设，景区的开发建设由企业投资建设、运营，政府部门负责的监督、指导，尽量减少政府部门对景区开发建设的干预。从这个层面上来讲，景区PPP模式需要重新构建政府与景区开发建设的关系，政府与社会投资机构借助景区开发这个平台形成利益共同体，理顺旅游景区管理体制机制是PPP模式最为关键的问题。

理顺旅游景区管理机制体制，首当其冲的问题是理顺所有权与经营权的关系问题，既由谁来担任PPP模式的签约主体的问题，目前通常的做法是由政府指定的国有公司作为签约主体，明确了景区PPP模式的具体负责机构、签署合法有效的项目合同，才能保障社会(私人)投资机构的权益，进而保障采取PPP模式的景区项目顺利实施，为景区PPP模式的运行提供组织支撑。政府虽不直接参与景区的开发建设，但景区PPP模式仍离不开政府部门的参与和协调，比如，云南省率先推出对具有稳定消费群的国家A级以上景区，通过评估景区收费现金流，以政府批准收费权或财政担保的方式，开展景区融资模式创新。

4.2 培育旅游景区专业投融资机构，提高PPP模式专业化运营水平

景区PPP模式运营是一项专业性很强的工作，专业性强的工作需要由专业团队或专业人才完成，旅游景区PPP项目成功的运作离不开专业团队和专业人才，景区可以通过“引进来”和“走出去”两种方式提高PPP模式专业人才能力：一方面，要加大熟悉PPP项目运作的专业人才或专业团队的引进，利用他们成功运作PPP模式项目的经验和观念，进而提升景区运用PPP模式的能力；另一方面，通过邀请行业专家或选派人员外出参加专业学习，加强政府、景区从业人员PPP模式相关知识的学习，提升他们参与景区PPP模式的专业化水平。

4.3 建立健全景区融资风险预警机制，减少PPP模式给景区造成的危害

任何项目的运作都会存在一定的风险，风险无法回避，但是可以对风险进行监控和预警，降低风险给项目运作造成的危害。如何处置、预警景区PPP项目带来的风险，考验各参与方的智慧与能力，特别是信息化时代的到来，进一步丰富了景区构建PPP融资风险预警的手段，风险预警机制的指标体系更为合理，应对风险、处置风险的能力不断提升，景区融资风险预警机制逐步规范、系统。

建立健全旅游景区融资风险预警机制最重要的是实现PPP项目的风险动态管理[6]，景区PPP项目潜在的风险是处于不断变化之中的，风险的大小也是在不断变化，化解风险的时机也是转瞬即逝。因此，要将PPP项目的风险监控贯穿于项目建设的全过程，通过实时采集景区PPP项目各个运行阶段的数据，及时发现景区PPP项目实施过程各阶段可能存在的问题，同时根据景区PPP项目各阶段的要求、重点、难点确定风险预警的侧重点，明确参与各方在风险预警机制的职责，提前预判景区PPP项目的风险，采取有针对性地措施，尽可能地减少PPP项目风险给景区造成的危害。

4.4 明晰旅游景区投融资利益分配，使景区可持续发展进入良性循环

明晰旅游景区投融资利益分配机制，建立景区经营管理的现代企业制度是一条可行道路，而且也将成为未来景区开发与建设的发展趋势。通过建立景区现代企业制度，提高景区开发与建设的市场化运营程度，可以改善景区的资本结构，探索景区混合所有制发展模式，打破景区国有资本比重偏大的现状，建立更有利于景区开发与建设的所有制结构，确立符合市场规律的激励制度和利益分配机制，调动各方的积极性参与景区的开发与建设，进而使景区形成一种良性循环的可持续发展。

4.5 建立完善景区投融资法律法规体系，保障PPP模式正常运转

PPP模式在英国的成功正是源于在完善的法律法规框架下，各方共同协调、参与，最终实现“多赢”的局面，这带给我们的启示是：景区采取PPP模式开发与建设必须符合法律法规的有关规定，做到依法遵规。建立完善景区投融资法律法规体系，既是保障旅游景区开发与建设的需要，也是保护旅游景区投资机构的需要。同时，通过建立完善景区投融资法律法规逐步规范景区的管理经营行为，完善的景区投融资法律法规体系可以约束个别社会投资机构盲目开发给景区造成的损失。

5 结语

我国的旅游业正在进入快速发展的阶段，景区开发与建设进入提升改造关键期，特别是随着我国旅游业由传统的观光旅游向深度体验游过渡，旅游者对景区规模、服务质量的要求越来越高，直接导致景区开发建设的需求也越来越大。但是，旅游景区开发建设存在投入资金较大、回报周期长等问题，景区融资难与景区开发建设需求之间的矛盾越来越突出，尤其是在我国经济进入新常态下，给政府财政的压力越来越大，PPP模式的出现在一定程度上缓解了政府对景区财政投入压力。但在看到PPP模式优势的同时，也要提高应对PPP模式风险的意识，只有通过建立健全法律法规、提升管理水平等手段规范景区PPP项目运营，才能保证旅游景区正常的开发与建设，使一些老景区焕发活力、新景区增强吸引力，延长旅游景区的生命周期，满足日益增长的旅游需求，促进我国旅游业的健康可持续发展。

[1]卫志民，孙杨.民营企业参与“PPP 项目”的制约因素分析[J].江苏行政学院学报，2016(3)：56-61.

[2]应丽君.浅析PPP模式在旅游业的应用[N].中国旅游报，2016-01-04(C2).

[3]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP 模式应用存在的问题及对策[J]．中国软科学， 2015( 9)：82-95．

[4]王艳伟，赵明宪，李盼.我国政府和社会合作(PPP)项目风险管理研究概述[J].建筑经济，2016(5)：112-114.

[5]龚鹏程，臧公庆.PPP模式的交易结构、法律风险及其应对[J].经济体制改革，2016(3)：144-151.

[6]张凤霞.旅游公共服务的投资模式及其风险控制研究[D].青岛：中国海洋大学，2014.

An Analysis of the Dilemma and Optimization Path of Tourist Attractions’ PPP Mode

ZHOU Xiaodong

(Yunnan College of Tourism Vocation,Kunming 650221, Yunnan, China)

The dilemma of big investment, long investment cycle and financing difficulty has unfavorably influenced the development and construction of tourist attractions. As a major financing mode in the “new normal” economy, PPP mode (Public—Private—Partnership) has provided a feasible way to solve the financing difficulty of tourist attractions. Through straightening out management mechanism and system of tourist attractions, fostering specialized investment and financing institutions for tourist attractions, improving the financing risk early warning mechanism of tourist attractions, clarifying the investment and financing profit distribution of tourist attractions, establishing laws and regulation system on the tourist attractions’ investment and financing, this paper explores the optimization path of solving the financial matter with PPP mode in the development and construction of tourist attractions, thus promoting their sustainable development.

tourism economy; financing of tourist attractions; PPP mode; development of tourist attractions

周效东(1984—)，男，山东临沂人，云南旅游职业学院经济师，主要从事旅游经济研究。

F592

A

2095-7211(2017)02-0064-04