《国内水路货物运输规则》废止的影响与对策

2017-03-15孙思琪陈博雅

大连海事大学学报（社会科学版） 2017年2期

关键词：运单海商法水路

孙思琪，陈博雅

(上海海事大学法学院，上海 201306)

《国内水路货物运输规则》废止的影响与对策

孙思琪，陈博雅

(上海海事大学法学院，上海 201306)

《国内水路货物运输规则》废止的主要原因在于不符合《立法法》关于部门规章权限范围的规定。《国内水路货物运输规则》废止后水路货物运输合同虽然可以适用《合同法》《民法通则》，但可能导致许多具体问题欠缺法律依据，将影响水路货物运输合同法律制度的许多具体内容。《国内水路货物运输规则》废止后水路货物运输法律制度完善的根本途径应是修改《海商法》，在此之前应当先行制定相应的司法解释，也可通过民法典编纂在一定程度上完善《合同法》关于运输合同的规定。当事人应当将《国内水路货物运输规则》的相关内容作为具体条款列入合同，同时建议相关组织尽快制定相应的标准格式合同和标准单证格式。

《国内水路货物运输规则》；废止；民法典；《海商法》

2016年5月30日，交通运输部公布《交通运输部关于废止20件交通运输规章的决定》*交通运输部令2016年第57号。，其中包括已施行15年有余的《国内水路货物运输规则》(下称《货规》)。《货规》于2000年8月28日由原交通部发布，自2001年1月1日起施行，是在原《水路货物运输规则》的基础上经修正、完善而成。根据交通运输部《2015年交通运输行业发展统计公报》，截至2015年末，全国内河航道通航里程共计12.70万km，共有沿海港口生产用码头泊位5899个，内河港口生产用码头泊位25 360个，2015年全国完成水路货运量34.59亿t、货物周转量13 312.41亿t·km。[1]因此，我国有着庞大的水路货物运输市场，《货规》的废止必然将对我国的水路货物运输*本文所称我国的水路货物运输，专指《货规》原先所适用的我国国内水路货物运输，即我国国内海上货物运输和内陆水域货物运输。法律制度产生较为明显的影响。本文从《货规》废止的原因出发，分析《货规》废止对我国水路货物运输法律适用及具体制度的影响，探讨《货规》废止后的相应对策。

一、《国内水路货物运输规则》废止的原因

党的十八届四中全会以来我国全面推进依法治国的基本方略，应是《货规》被废止的主要原因。《货规》由原交通部颁布，因而在性质上属于部门规章。2015年修正的《中华人民共和国立法法》(下称《立法法》)第80条第2款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”该款除第一句外均是在原《立法法》第71条第2款的基础上新增的内容*原《立法法》第71条第2款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”，从而以禁止性规定的形式进一步明确了部门规章制定的权限范围，有利于推动依法行政，促进法治政府建设，对于严格我国部门规章的制定具有重大意义。[2]

由于水路货物运输合同具有不同于一般民事合同的特殊性，《货规》不符合《立法法》上述规定的内容不在少数，许多均属于“减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务”的内容。例如，《货规》第33条规定：“承运人应当按照约定的或者习惯的或者地理上的航线将货物运送到约定的到达港。承运人为救助或者企图救助人命或者财产而发生的绕航或者其他合理绕航，不属于违反前款规定的行为。”该条规定的理论基础在于传统海上货物运输法中承运人关于船舶不进行不合理绕航的义务。但是，《中华人民共和国合同法》(下称《合同法》)第291条规定：“承运人应当按照约定的或者通常的运输路线将旅客、货物运输到约定地点。”不同于人命救助，财产救助并不是相关法律规定的强制性法定义务。*例如《1989年国际救助公约》第10条“提供救助的义务”规定：“1.只要不至于对其船舶及船上人员造成严重危险，每个船长都有义务援救在海上有丧生危险的任何人员。2.缔约国应采取必要措施履行第1款所规定的义务。3.船舶所有人对船长不履行第1款中的义务不承担责任。”因此，承运人基于《货规》可以享有基于《合同法》所不享有的绕航免责，实际在一定程度上减损了托运人基于《合同法》对于此种绕航所享有的损害赔偿请求权。此类规定的存在，加之上位法并无相应规定作为依据，导致《货规》的合法性、正当性并不符合《立法法》的要求。

此外，有关部门、人员认为《货规》发挥的作用相对有限，应是《货规》废止的另一原因。但是，此种认识恐怕与实际情况并不完全相符。《最高人民法院关于国内水路货物运输纠纷案件法律问题的指导意见》(下称《指导意见》)第1条明确规定《货规》可以作为确定当事人权利义务的依据*《指导意见》第1条规定：“人民法院审理国内水路货物运输合同纠纷案件，应当适用民法通则、合同法等法律的有关规定，同时可以参照《国内水路货物运输规则》的有关规定。海商法第四章海上货物运输合同的规定，不适用于国内水路货物运输。人民法院参照《国内水路货物运输规则》确定当事人权利义务时，应当在判决书说理部分引用论述，但不应作为判决书引用的法律依据。”，并且水路货物运单中大多也确实会约定当事人之间的权利义务关系和责任界限依据《货规》确定。*水路货物运单通常注明：“本运单经承托双方签认后，具有合同效力。承运人与托运人、收货人之间的权利、义务关系和责任界限均按《国内水路货物运输规则》及运杂费用的有关规定办理。”因此，虽然《货规》限于效力位阶不能直接作为裁判案件的法律依据，但在其实施期间仍然发挥了不可否认的重要作用，不得不认为废止《货规》是一个草率而令人遗憾的决定。

二、《国内水路货物运输规则》废止对水路货物运输合同法律适用的影响

《货规》第2条第1款规定：“中华人民共和国沿海、江河、湖泊以及其它通航水域中从事的营业性水路货物运输适用本规则。”因此，《货规》废止前适用的运输主要包括我国国内海上货物运输和我国内陆水域的货物运输两种情形。在法律层面，我国与水路货物运输合同相关的法律主要有两部，即《中华人民共和国海商法》(下称《海商法》)与《合同法》。

《海商法》于1992年11月7日通过，自1993年7月1日起施行，其中第四章“海上货物运输合同”是《海商法》的核心内容。但是，《海商法》起草之时考虑到当时国际海上货物运输与沿海货物运输在承运人责任的归责原则、赔偿责任限制、运输单证等主要内容上存在很大差异[3]，因而将我国国内的水路货物运输排除在《海商法》第四章的适用范围之外。《海商法》第2条第2款规定：“本法第四章海上货物运输合同的规定，不适用于中华人民共和国港口之间的海上货物运输。”因此，我国国内水路货物运输不适用《海商法》。

《合同法》于1999年3月15日通过，自1999年10月1日起施行。《货规》即是以《合同法》为依据，参照《海商法》第四章的相关内容而制定。《合同法》第十七章为“运输合同”，共分为“一般规定”、“客运合同”、“货运合同”及“多式联运合同”四节，水路货物运输可以适用其中的第一节“一般规定”以及第三节“货运合同”；同时在第十七章未有规定的情况下，还应适用《合同法》总则。但是，由于《合同法》第十七章同时适用于包括水路、公路、铁路、航空以及货物、旅客在内的各类运输方式，因而该章的规定相对简单，多为原则性规定，对于水路货物运输适用的可操作性不强。*例如，《合同法》第十七章“运输合同”第一节“一般规定”共5个条文，第三节“货运合同”共13个条文，合计共有18个条文，而《货规》共有96个条文，二者之间的详略区别可见一斑。相比之下，《货规》对国内水路运输有关当事人基本权利义务作出了较为细致的规定，内容较为全面、具体，更为符合行业特点，具有较强的可操作性。[4]当然，对于《合同法》未有规定的情形，也可适用《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)。但是，由于《民法通则》是目前我国民事领域的基本法律，用以调整各类民事法律关系，并不限于民事合同法律关系，因而对于水路货物运输合同的适用效果更不理想。

原交通部曾于1986年经国务院批准发布《水路货物运输合同实施细则》，该细则系依据《中华人民共和国经济合同法》(下称《经济合同法》)制定。*《水路货物运输合同实施细则》原第1条规定：“根据《中华人民共和国经济合同法》的有关规定，制定本细则。”1999年《合同法》颁布施行后，《经济合同法》同时被废止，但《水路货物运输合同实施细则》至今尚未被明文废止，反而于2010年通过修改删除了涉及引用《经济合同法》的内容。*2010年《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第79条规定：“将《水路货物运输合同实施细则》第一条修改为：‘为了规范水路货物运输合同，根据有关法律，制定本细则。’”该细则涵盖了水路货物运输合同法律制度的主要内容，虽然部分内容由于与《合同法》抵触而当然无效，但由于该细则整体上仍有效力，因而在《货规》废止后未必毫无适用的余地。而且，在《货规》废止之后，我国国内水路货物运输合同可以适用《合同法》《民法通则》等法律，不至于陷入无法可依的局面。但是，由于《合同法》的有关规定过于简单，《货规》的废止可能导致水路货物运输合同中的许多具体问题欠缺充分的法律依据；航运实践中许多较为成熟的惯常做法，也可能由于《货规》的废止而缺少相应的法律规定，从而无法获得充分的正当性。

对于在《货规》废止以前在水路货物运输合同中约定适用《货规》的情形，《指导意见》第2条明确规定：“当事人在国内水路货物运单或者其他运输合同文件中明确约定其权利义务适用《国内水路货物运输规则》规定的，人民法院可以按照《国内水路货物运输规则》的有关规定确定合同当事人的权利义务。”据此应当认为此种情形下《货规》已经通过当事人的合意并入水路货物运输合同，作为合同条款属于合同的组成部分。因此，对于此种情形在《货规》废止后仍应依照《货规》确定当事人之间的权利义务。但是，考虑到航运界一贯所存在的惯性，航运企业未必会在《货规》废止后立即修改相关的标准格式合同或水路运单格式，因而《货规》废止后仍然约定适用《货规》的情形应当难以避免。由于《货规》被废止后已不再是具备现时效力的部门规章，因而若在《货规》废止以后仍然作出类似约定，除非将《货规》的具体条文以恰当的方式直接作为合同条款列入水路货物运输合同，否则仅简单约定适用《货规》恐怕难以产生充分的法律效力。

三、《国内水路货物运输规则》废止对水路货物运输合同具体制度的影响

(一)实际承运人

《货规》第3条规定：“实际承运人，是指接受承运人委托或者接受转委托从事水路货物运输的人。”实际承运人的概念是从《海商法》移植而来，不仅与水路货物运输市场的客观实际相吻合，并且能够进一步促进水路货物运输市场的发展。[5]创设实际承运人制度的目的在于突破合同相对性的限制，明确水路货物运输中未与真正货主订立运输合同却实际承担货物运输的相关主体的法律地位及责任承担。《货规》第46条规定：“承运人与实际承运人都负有赔偿责任的，应当在该项责任范围内承担连带责任。”《指导意见》第6条也有相应意见。*《指导意见》第6条规定：“国内水路货物运输的合同承运人将全部或者部分运输委托给实际承运人履行，托运人或者收货人就全部或部分运输向合同承运人、实际承运人主张权利的，人民法院应当准确认定合同承运人和实际承运人的法律地位和法律责任。人民法院可以参照《国内水路货物运输规则》第四十六条的规定判定合同承运人和实际承运人的赔偿责任，充分保护国内水路货物运输合同托运人或者收货人的合法权益，减少当事人的讼累。”但是，《合同法》及《民法通则》均不存在实际承运人的概念，水路货物运输中涉及实际承运人的情形仅能被认定为《合同法》第65条规定的由第三人履行合同的情形。*《合同法》第65条规定：“当事人约定由第三人向债权人履行债务的，第三人不履行债务或者履行债务不符合约定，债务人应当向债权人承担违约责任。”同时，《合同法》第121条强调了合同相对性原则：“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。”因此，在《货规》不再能够适用的情形下，如果当事人与第三人之间不存在相应约定，托运人、收货人仅能向与之签订水路货物运输合同的承运人请求损害赔偿，而无法要求实际承运人承担赔偿责任。

(二)船舶不进行不合理绕航的义务

《货规》第33条规定：“承运人应当按照约定的或者习惯的或者地理上的航线将货物运送到约定的到达港。承运人为救助或者企图救助人命或者财产而发生的绕航或者其他合理绕航，不属于违反前款规定的行为。”船舶不进行不合理绕航是承运人主要的法定义务之一。根据海商法原理，法律并非禁止任何船舶绕航，而只是禁止船舶进行不合理绕航。在海上为救助或企图救助人命或财产或有其他合理需要，船舶可以驶离约定的、习惯的或地理上的航线。[6]106但是，根据《合同法》第291条的规定，承运人在未有约定的情况下并不享有因合理绕航而免责的权利。因此，在《货规》不再能够适用的情形下，如果承运人由于约定范围以外的绕航而无法履行基于水路货物运输合同产生的义务，应当承担相应的违约责任。

此外，《合同法》第117条规定了当事人因不可抗力不能履行合同而免除责任的情形，其中第2款规定：“本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。”不可抗力的范围因对不可抗力内涵认识的不同而会有所出入，大多立法例一般不作列举规定。[7]如果承运人因履行公法上的人命救助义务而发生绕航，能否依据《合同法》第117条的规定免除相应的违约责任，值得讨论。笔者认为，人命救助作为承运人履行公法义务的行为，救助行为本身固然不属于不可抗力，但是，特定海上人命救助需求的产生和存在，以水上事故等情形的发生和存在为前提，应当符合《合同法》第117条第2款要求的“不能预见、不能避免并不能克服的客观情况”的文义。同时，考虑到人命救助的人道主义色彩，也符合民法的公序良俗原则。而且，海难救助法通常规定对单纯的人命救助不得请求救助报酬*例如，《海商法》第185条规定：“在救助作业中救助人命的救助方，对获救人员不得请求酬金，但是有权从救助船舶或者其他财产、防止或者减少环境污染损害的救助方获得的救助款项中，获得合理的份额。”，如果承运人由于履行人命救助义务而负担违约责任并且遭受损失，难免有失公平。

(三)舱面货物运输

《货规》第54条规定：“承运人依照本规则第五十三条规定将货物装载在舱面上，对由于此种装载的特殊风险造成的货物损坏、灭失，不承担赔偿责任。承运人违反本规则第五十三条第一款规定将货物装载在舱面上，造成货物损坏、灭失的，应当承担赔偿责任。”*《货规》第53条规定：“承运人在舱面上装载货物，应当同托运人达成协议，或者符合航运惯例，或者符合有关法律、行政法规的规定。承运人与托运人约定将货物配装在舱面上的，应当在运单上注明‘舱面货物’。”该条是关于舱面货物运输的规定，实际赋予了承运人在符合规定的情形下对于因舱面载货特殊风险造成的货物损坏、灭失免责的权利。由于《合同法》第十七章是针对各类货物运输的共通规定，因而并未涉及舱面货物运输。因此，在《货规》不再能够适用的情形下，尤其是承托双方未有约定但舱面载货符合航运惯例的情形，如木材船甲板装载木材、专用集装箱船甲板装载集装箱[6]115，承运人或将难以援引此项事由主张免责。

(四)危险货物运输

《货规》第37条规定：“托运人未按照本规则第十七条规定通知承运人或者通知有误的，承运人可以在任何时间、任何地点根据情况需要将危险货物卸下、销毁或者使之不能为害，而不承担赔偿责任。托运人对承运人因运输此类货物所受到的损失，应当承担赔偿责任。承运人知道危险货物的性质并已同意装运的，仍然可以在该项货物对于船舶、人员或者其他货物构成实际危险时，将货物卸下、销毁或者使之不能为害，而不承担赔偿责任。但是，本款规定不影响共同海损的分摊。”该条是关于承运人对危险货物的处理权的规定。承运人的此种处理权，是由危险货物本身即水上运输的高度风险性所决定的，如果在运输过程中发生因危险货物而导致的货运事故，相应的人身、财产损失以及社会影响都将十分严重，因而在危险货物运输中规定了较为特殊的处理措施和责任承担方式。[8]56

《合同法》第307条规定：“托运人托运易燃、易爆、有毒、有腐蚀性、有放射性等危险物品的，应当按照国家有关危险物品运输的规定对危险物品妥善包装，作出危险物标志和标签，并将有关危险物品的名称、性质和防范措施的书面材料提交承运人。托运人违反前款规定的，承运人可以拒绝运输，也可以采取相应措施以避免损失的发生，因此产生的费用由托运人承担。”两相比较，虽然《合同法》第307条直接赋予了承运人拒绝运输的权利，但该条仅在托运人违反第1款规定的义务时方才允许承运人拒绝运输或采取相应措施。因此，在《货规》不再能够适用且当事人未有约定的情形下，如果托运人已经履行了《合同法》第307条规定的义务，并且承运人已经同意装运，承运人将不再享有在货物构成实际危险时采取相应措施而不承担赔偿责任的权利，进而将直接提高水上运输的安全风险。

(五)水路货物运输单证

《货规》第四章为“运输单证”，分别规定了运单的功能、记载内容、填制要求、签发时间、份数。但是，《合同法》第十七章未有关于水路货物运输单证的规定，因而《货规》的废止将直接导致我国水路货物运输单证相关规定的缺失。尤其就运单的功能而言，《货规》第58条规定：“运单是运输合同的证明，是承运人已经接收货物的收据。”因此，相较于海运提单的功能*《海商法》第71条规定：“提单，是指用以证明海上货物运输合同和货物已经由承运人接收或者装船，以及承运人保证据以交付货物的单证。”，运单并不具备作为收货人提货凭证的功能*运单虽不具备作为收货人提货凭证的功能，但结合《货规》第59条关于运单一般应记载收货人名称的规定，以及第67条关于承运人应当验明收货人身份后放货的规定，运单应当具备承运人保证向记名收货人交付货物的功能。两种功能不应混为一谈，二者对于运单持有人能否仅凭运单提取货物存在本质区别：承运人保证向记名收货人交付货物的功能下运单仅发挥记载收货人名称的作用，承运人是否交付货物的依据应是收货人能否提供与运单记载相符的身份证明；提货凭证功能则意味着运单持有人凭运单可以径直提取货物，无论其是否为运单记载的收货人。，承运人在向收货人交付货物时是根据运单的记载凭身份证明交付货物，因而运单也不具备可流通性、可转让性。《货规》第58条不认可运单具有收货人提货凭证的功能，是以充分调查研究航运实践做法为基础。[8]82而且，理论及实践对于运单的功能并非没有争议，有学者即认为运单应当具有所谓的物权凭证功能。[9]因此，《货规》的废止可能导致运单的功能陷入缺乏法律依据的局面。

四、《国内水路货物运输规则》废止的相应对策

(一)水路货物运输法律制度完善的对策

《货规》的废止要求完善我国的水路货物运输法律制度。具体而言，目前存在一定可能性的完善路径主要有以下三项：通过民法典编纂进行完善；制定相应的司法解释进行完善；通过《海商法》修改进行完善。下文分述之。

第一，通过民法典编纂进行完善。目前我国正在进行民法典编纂，将现行《合同法》加以完善形成民法典的合同编应是一项重要环节。此次交通运输部令2016年第57号废止《货规》的同时也废止了原交通部于1999年颁布的《汽车货物运输规则》，国内货物运输制度的不足不仅存在于水路运输领域，因而民法典编纂应是完善《合同法》关于运输合同的规定的重要契机。但是，由于不同运输方式之间差异的客观存在，完善、细化《合同法》关于运输合同的规定必然导致相应内容篇幅的明显增加。考虑到民法典各编之间体量的均衡，以及合同编分则各章之间体量的均衡，通过民法典编纂完善水路货物运输法律制度的可行性相对较低，相应的立法效果也未必能够尽如人意。

第二，制定相应的司法解释进行完善。《海商法》通过以来，最高人民法院制定了一系列相关的司法解释，对于在海事司法实践中克服《海商法》的不足发挥了重要作用。由最高人民法院依据《合同法》并结合海事审判实践制定针对水路货物运输合同的司法解释，应是现阶段完善水路货物运输法律制度的最佳途径。但是，司法解释本质上只能用于解释法律，因而在全面推进依法治国的背景之下，对于法律未有规定但又属于水路货物运输法律制度客观需要的内容应当如何处理，需要审慎权衡。因此，虽然制定司法解释能够在现阶段较好地弥补我国水路货物运输法律制度的缺失，但基于司法解释本身的性质，这一途径根本上也只能作为一时的权宜之计。

第三，通过《海商法》修改进行完善。现行《海商法》第四章排除了对于我国国内水路货物运输的适用。《海商法》作为我国的国内法，却不适用于我国国内的货物运输，这被认为是《海商法》最为突出的缺陷之一。虽然对于国内和国际货物运输分别通过不同法律进行规定的模式在国际上也不乏立法例，如日本《国际海上货物运输法》第1条规定：“本法(第二十二条之二除外)适用于装港或卸港在日本国之外的船舶货物运输……”[10]因此，日本《商法》仅适用于日本国内的海上货物运输，而国际海上货物运输则适用《国际海上货物运输法》[11]，并且日本目前正在进行的《商法》《国际海上货物运输法》修订仍将继续维持这一立法模式。[12]但是，《海商法》对于国内货物运输的排除却导致了我国水路货物运输法律制度长期以来的缺失与不足。因此，《海商法》修改应是完善水路货物运输法律制度的根本路径。具体而言，应当在《海商法》修改之时在现行第四章中增设“水路货物运输合同的特别规定”一节，参照《货规》规定水路货物运单的内容、承运人归责原则和免责事项以及承运人不享有单位赔偿责任限制等国内水路货物运输与国际海上货物运输之间确实存在差别的内容，实现国内水路货物运输合同与国际海上货物运输合同的最小双轨制。但是，考虑到《海商法》修改目前尚未列入国家立法计划，通过这一途径完善水路货物运输法律制度仍需假以时日。此外，考虑到我国当前立法体制的现实情况，立法资源相对有限，有学者提出制定专门的“水路运输法”，恐怕并不可行。

(二)水路货物运输活动参与者的对策

虽然《货规》被废止，但所幸《货规》的不少内容均属允许当事人在合同中进行约定的内容。因此，对于水路货物运输活动的参与者而言，现阶段应对《货规》废止的最佳对策便是将《货规》中的相关内容作为具体条款列入合同，完善水路货物运输合同的内容，从而提高合同订立的质量。同时，建议相关法律服务机构或行业组织，例如中国海事仲裁委员会、中国船东协会，尽快结合《货规》的主要内容起草相应的标准格式合同和标准单证格式*原交通部颁布《货规》时本身即设计了相应的合同、单证推荐格式。，供水路货物运输活动的参与者选择适用。