互联网全球治理的趋势和挑战

李晓东

整理： 戴 佳2

互联网全球治理的趋势和挑战

李晓东1

整理： 戴 佳2

本文介绍了互联网治理的四个发展阶段、治理面临的挑战，以及目前的治理趋势。本文认为，互联网治理面临主权之争与模式之争，而核心在于我们是否可以平等地看待治理的各个主体以及用包容的心态看待治理模式的不同。本文呼吁构建一个“治理互联网”以兼容不同的互联网治理模式，通过合作解决问题。

互联网治理；挑战；趋势；治理互联网

DOI 10.16602/j.gmj.20170007

中国互联网络信息中心于1997年成立，当时国务院授权中国科学院组建中国互联网络信息中心，行使国家互联网信息中心的职责，包括管理中国的域名、IP地址，以及发布中国互联网发展统计报告等。最初设立中心的时候，国家有一个要求，由中国互联网络信息中心代表中国互联网社群参与国际合作与交流。我中心以及我本人参与了很多国际合作的工作，在包括ICANN、国际互联网协会等一些国际机构的中国的主要任职，大都来自于CNNIC推荐的专家或者CNNIC的员工。

互联网治理大致可以分成四个阶段。第一个阶段从互联网诞生到1998年。互联网最初主要是用于学术研究，较少关系到治理的问题。1998年互联网从学术网络逐步变成商用网络以后，全球担心美国对互联网的管理和控制会影响整个互联网的公平参与和可持续发展，某种程度上因为迫于国际社会的压力，美国政府将互联网基础资源的管理权从美国商务部分离出来，在加州注册成立了一个名义上的国际机构ICANN，这是在互联网领域非常重要的举措，所以1998年是一个重要的时间节点。之后，在国际社会中来自政府、技术社群以及公民社会的诸多力量都在积极参与和推动互联网治理的核心工作。第二阶段，以2006年互联网治理论坛，也就是联合国框架下的IGF论坛召开为分割时间点，标志着互联网治理探索的开始。2013年的斯诺登事件再次把美国推到了风口浪尖上，美国政府在2014年3月宣布向全球多利益相关方社群移交关于互联网基础资源的管理权。由于全球多利益相关方社群是一个模糊的概念，于是这项工作各方共同努力足足进行了932天才结束，从2014年宣布计划移交到2016年才移交成功。在第三阶段也就是2014年到2016年期间，国际社会关于互联网治理也有很多平台在讨论，比如说世界经济论坛，以及巴西NetMundial会议等。第四阶段，2016年是全球多利益相关方至少形式上共同参与互联网治理的标志时间点，互联网治理从此进入了一个全新的阶段，其特征是寻求互联网治理解决方案。

在这个进展过程当中有很重要的历史节点，互联网治理也从原来的学术界开始，到整个技术社群再到全球各方面的人都在参与。对于互联网治理也是自我2011年担任ICANN副总裁(VP)以后开始重点关注的问题。2013年回国工作后建立了互联网治理研究中心，开始做互联网治理的一些研究工作，我是作为技术社群的代表参加IGF专家组的。跨界也是目前互联网领域非常重要的特点，互联网治理包括五个利益相关方：政府、技术社群、学术界、民间社团以及企业界。互联网治理的很多争论其实都是由于跨界所导致的，很多的争论是不同社群之间产生的争论，比如，政府所关心的问题可能如国家安全、网络安全是技术社群所不关心的。技术社群讨论的更多是增加互操作性、保证互联网的快速发展等，也有很多人会关心人权，关心自由表达，关心信息自由流动，而企业界关心的是怎么发展数字经济。国内拥有大量财富的公司投入资源关心的是治理会不会影响到发展，而政府可能会关心是否能够让技术社群、企业界以及民间社团掌控整个互联网的管理权，但是事实上却是在过去的18年里，基础资源管理中虽然政府并没有充分的发言权，但也做得不错。这些都是目前互联网治理所谓的跨界问题。跨界还是有好处的，跨界意味着我们可以找到新的平衡点，因为互联网治理的问题显然是一个融合跨界的典型问题。

在互联网治理的挑战方面，有两个问题是存在争论的。第一个就是主权问题，网络主权问题是目前互联网治理领域非常非常重要的因素。比如说主权问题一定会涉及信息的流动，而媒体的信息流动、信息自由流动以及信息自由有序流动就与网络主权问题有很大的关系，因为如果没有对所有权进行界定和保护，治理就无从说起。一些技术社群代表认为，互联网是无国界的，你讨论主权的时候会分裂互联网，这个是很多人的观点；但是一些政府代表认为不讨论主权问题就无法讨论治理，这样就会产生激烈的争论。问题在于网络主权的边界是什么，目前从技术层面并未给出足够清晰的边界。比如几年前，中国某个电信分公司在一次配置过程中配错了路由表导致国外一些网站的流量错误地进入了这个运营商。假设这次错误配置中我们认为这个设备主权属于中国，因此我想怎么管是我的事，但是由于网络的技术协议设计，这些错误配置会影响到全球路由广播进而影响互联网的连通的时候，我们却不能说设备是我的我就可以这么干。

第二个关于互联网治理模式问题，涉及哪个主体发挥主导作用。政府通常认为政府作为社会治理中人民选出来的代表，应该发挥主导作用；而对于脱胎于技术社群的互联网来讲，希望每个主体都可以平等地发挥作用。我认为这两个都不准确：一方面政府发挥主导作用时如何确保了解各方主体的利益诉求；另一方面对于多方来讲是否在任何互联网治理领域都需要每一方发挥平等的作用，核心在于对大家到底如何去发挥各方主体的作用进行更精准的定义。

关于趋势，我觉得有几个点可以供大家讨论或者是思考。

第一个方面是关于互联网生态治理。互联网生态治理比互联网治理这个词更好，我们考虑一个生态的时候一定是大小兼顾、良莠并存，森林里面一定有大树有小草，你不能说我有大树不能有小草，这个是不行的，有好的就一定有坏的，所以要进行生态保护和生态治理。我们以前把树木砍了变成耕地，后来又退耕还林，在特殊的时期认为是对的，但是付出的代价是很大的，就是因为我们缺少对生态学的正确理解。对于互联网也一样，我们能否用生态治理的理念来考虑互联网治理。

第二个方面是关于互联网治理的行动化。2006年互联网治理论坛建立到今年是第11个年头，互联网治理已经进入寻求解决方案并采取行动的第四个阶段。目前国内外互联网治理研究领域都在讨论如何形成行之有效的建议或者实践供各国使用。比如说反垃圾邮件问题，中国曾是垃圾邮件重灾区，一度中国的邮箱是发不出去的，因为中国邮件服务器的地址被认为是垃圾邮件的来源被国际社会封堵了。当时中国互联网协会牵头在国内做了很多反垃圾邮件的工作，逐渐让中国邮件服务行业生态变得健康起来，这才有了现在跟国际社会自由畅通的邮件沟通。这方面其实对中国而言已经有经验了，但对世界来说却是很多国家不具备的能力。我们知道全球互联网普及率仅为49%，全世界还有几十亿人没有联网，联合国互联网治理论坛的主题之一就是怎么把剩下的几十亿人接上网，这几十亿人如何面对曾出现过的那些问题，是不是会重复那些行业发展的伤痛，这是需要解决的。

第三个是互联网治理的包容合作问题。互联网治理领域的很多争论，比如主权之争，模式之争等，核心在于我们是否可以平等地看待治理的各个主体以及用包容的心态看待治理模式的不同。不同治理领域之间、社群主体之间、主权国家之间是否可以相互借鉴、进行合作，这不是一个技术的问题，我们要能够平等包容地看待全球互联网治理领域产生的不同的思考和实践。未来我们能否像当年用开放、协作、共享的方式构建互联网，把全球不同的网络连接在一起？我们如果用同样的理念去构建一个Internet of Governance，也就是一个有关互联网治理的互联网，姑且叫作“治理互联网”，这个治理互联网既能兼容不同的互联网治理模式，又能够相互合作解决问题，那么互联网才能够最终造福人类。

(编辑：戴 佳)

Trends and Challenges of Global Internet Governance

Xiaodong Li

(China Internet Network Information Center)

This article introduces the four stages of Internet governance, the challenges facing governance, and the current governance trends.It argues that Internet governance is facing disputes over sovereignty and mode of governance, and the solution is whether we can respect the various subjects of governance equally and tolerate the difference of governance patterns. This article calls for the construction of a “governance of the Internet” to be compatible with different Internet governance models, and solve the disputes through cooperation.

Internet governance; challenges; trends; Internet of Governance

1. 李晓东:中国科学院研究员，中国互联网络信息中心(CNNIC)主任、总工程师。

2. 戴佳： 清华大学新闻与传播学院副教授。