预算软约束理论下关于我国高校债务问题的分析

赵娟娟

摘要：高等教育作为准公共物品有着明显的外部性，它在我国的教育事业中占据着重要的位置，而我国高校中普遍存在着预算软约束的问题，其潜藏的债务隐患极可能带来严重的财务危机，将影响社会公共财政的稳定以及经济的正常运行，因此，有必要分析我国高校中普遍存在的预算软约束问题，并提出合理的治理建议。

关键词：高等教育；预算软约束；债务

一、高校预算软约束理论的提出

预算软约束理论最初是由科尔奈首次提出的，他在研究分析社会主义经济时，发现当社会主义国有经济存在债务危机时，政府会通过增加财政拨款，代为偿还债务等措施予以救助，从而避免这些企业破产倒闭。本文将通过预算软约束理论来分析高校的债务问题。

二、我国高校预算软约束问题的成因

（一）政府对高校的父爱主义

科尔奈在预算软约束理论提到的重要一点就是父爱主义，是指政府像对待孩子一样对待企业。体现在政府对待高校上就表现为，当高校背负高额债务，诱发财政危机时，为了防止高校的破产，政府会增加财政拨款。但是政府的拨款数额并不足以弥补高校的各项开支，导致高校不得不向企业银行寻求借款，而政府又会作为银行为高校提供贷款的担保后盾，这种借款通常是短期借款，所以高校往往采取向一个银行借款来偿还另一个银行到期的借款，这使得高效的贷款数额越来越大。

（二）高校拨款模式的弊端

现如今，我国高校采取的是“综合定额加专项补助”的拨款模式。综合定额数和在校生人数成正比，这成为高校扩招的动力。但是政府的拨款数额和扩招带来的学费额增加数并不能够满足这些项目建设的开支。专项补助常常是补助部属高校，而地方政府财力有限，地方高校得不到足够的专项补助，这使得高校向银行贷款来维持正常运行，而作为其担保人的政府却由于预算软约束，成为其最后还款人。

（三）委托-代理机制问题的存在

委托-代理机制问题是指由于信息不对称性的存在，使代理人和委托人的目标不一致，代理人作为理性人可能会为了达到自身利益最大化而做出损害委托人利益的决策。高校代理政府培养人才，且二者之间的合约是不完备合约，即有明显的软预算约束。政府的目标是培养出更多更优秀的人才，而科层体制下晋升制度让高校的领导更多的关注其职位升迁。此外，高校管理者之间的权责划分不明，当届扩建带来的政绩有助于当届相关领导的职位升迁。但由此带来的巨额债务却由下届领导来承担，这也加剧了高校债务问题的严重性。

（四）政策性负担的影响

我国政府在1999年发布文件实行高校扩招的政策，在17年间，我国的在校大学生数由92.4万人上升到3385.6万人。高校的扩招以及高校间的合并现象层出不穷，随之而来的是各种基础设施的扩建，但是国家只是追求政策目标的实现，却忽视了高校扩建所需的大量经费支出隐患。政府并没有给予高校足够的财政投入，与此同时，高校规模的扩大使得其“Too big to fail”，所以高校倚仗其规模更加肆无忌惮的向银行借款。

三、高校预算软约束的治理建议

（一）建立高校贷款相关法律法规，硬化高校与银行间的预算约束

1.加快建立高校贷款的相关金融法律制度，及时清算濒临破产的高校。同时限制政府对高校救助，政府对高校的频繁救助会带来更严重的预算软约束的激励。

2.明确界定政府在高校向银行贷款过程中的职责，不能让政府无限制地充当高校的最后还款人。要加大对高校贷款申请的资格、流程的审查，加强监督资金使用用途，从而硬化高校与银行间的预算约束。

（二）完善高校拨款模式、加快高等教育体制改革

1.政府不能简单的以当届在校生数为依据对高校进行拨款，而应当综合考虑其他因素（如地区经济发展状况、高校绩效考核水平等）制定出合理的综合定额的拨款方案。进一步减少部属学校的数量，按照归属地将它们划归为地方政府管理、拨款。这可以改变专项补助大部分用在部属高校的局面，使更多的高校可以受益于专项补助。

2.在建立综合性大学趋势下，高校盲目增加各类学科，只求大而全，而忽视学科质量。政府应着重增加对高校的特色学科及特色研究项目的财政拨款比重，以此来鼓励支持高校的特色优势学科的建设。

（三）设置合理的激励制度，完善高校的绩效考核机制

委托代理机制的一个重要解决办法就是要合理设置激励制度。改革科层体制下的晋升制度，将高校的长远发展目标和领导的决策结合起来综合考虑，改变当下的短视行为造成的巨额债务的现象。要加强对高校财务状况的审计，硬化预算约束，在对高校领导的绩效考核中，将财务状况作为一个重要的关注点。并且实行责任终身制，即把领导在任期内的债务责任与他的整个职业生涯的晋升联系在一起可以，这样可以在一定程度上约束他们盲目向银行贷款的行为。

（四）适当控制高校的规模并严格把控高校合并

高等教育具有很强的外部性，当一所高校濒临破产时，政府救助的成本要小于高校破产的成本。所以，政府会选择通过向高校拨款，代替其偿还贷款等方式来救助高校。高校得到救助的可能性和其规模大小成正比，往往那些规模大的高校更容易得到救助。在过去二十几年间，国家为了扶持高等教育的快速发展，催生了高校的扩招、扩建、合并的浪潮，但这已经不合时宜，过大的规模、无效率的合并反而造成了各种问题，因此要适当控制高等院校的规模，并且严格审批高校的合并资格、流程。

参考文献：

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（作者单位：南京财经大学财政与税务学院）