欧美国家社区治理的结构、功能及合法性基础

吴素雄 吴 艳



欧美国家社区治理的结构、功能及合法性基础

吴素雄 吴 艳

欧美国家社区治理的概念框架关联着社区治理主体、主体间关系及治理目标的重新确认，其初始动因与政府服务向社区传递中的部门分割有关，这牵涉到社区协同治理的结构，进而要求重新定位社区领导权、政府赋权状态与社区社会资本，并形成政府与社区的合作伙伴关系，这一模式包括从横向视角合理划分法人治理、公共部门治理与私人部门治理的结构，并通过聚焦、定向与技术来纵向解决社区项目制治理实践的代理困境，但社区治理网络强化了领导权，这需要从理论上解释其合法性，即要将社区治理与公民参与、政府的政策选择与实施以及社区绩效评估相关联，这一社区主义趋向也体现了对“元治理”的背反。

欧美社区治理； 合作伙伴关系； 治理结构

一、欧美国家社区治理的概念框架

欧美国家社区治理在欧美国家公共部门与社区之间的关系处理中已经成为一种特别模式，这一种概念有时被看作社区公共事务中的参与与决策，有时也与地方、社会、网络及参与式治理的术语相关。社区治理是一个需要澄清的重要概念。在维多利亚犯罪预防及社区安全的社区治理研究中，曾将其定义为社区层面的管理与决策，要确认其相关行为是基于社区范围并由社区的利益相关者展开③Armstrong A., Francis, R., The Role of Community Governance in Public Sector Programs and Initiatives, Paper submitted for the refereed stream in the conference: Integrated Governance: Linking up Government, Business & Civil Society. Prato, Italy. October 2004.>。这一聚焦于社区而不是社团、组织、地方政府或公共部门的定义将社区治理的特征与其它治理

区别开来。通过社区自身来治理或基于社区利益的社区治理定义被看作是评估社区治理理论或社区干预的一贯认识。社区治理问题缘起于这一工具，即特定的社区问题是否由社区成员在草根层面展开，是否能得到政府的帮助，或是否基于社区的利益由有权力或权威的人展开*Totikidis, V., Armstrong, A., Francis, R., Local Safety Committees and the Community Governance of Crime Prevention and Community Safety. Paper submitted for Beyond Fragmented Government: Governance in the Public Sector Conference, Victoria University, Melbourne. August 2005.。

二、欧美国家社区治理的实践缘起

18世纪末期到19世纪中期，面对城市形成与发展过程中出现的问题，德国部分城市结合社区中卫生、宗教与教育组织的力量进行济贫改革，英美则发起社区睦邻组织运动，目标在于挖掘居民自立自主精神，通过社区组织整合社区资源来扶危济困。但二战以后的一段时期信息化与城市化影响了社区发展，造成了社区衰败。20世纪70年代开始，新自由主义兴起，主要关注限制政治权力，主张权力下放，并积极推进公共部门的私有化，由此，国家对社会个体的照顾逐渐被社区照顾代替。随后，英美出现了“社区发展公司”与社区志愿者组织。20世纪80年代，发达国家的社会冲突和矛盾凸显，社区主义应运而生。社区主义敦促人们去平衡个体与社区、义务与权利，并修复责任的观念。社区主义对自由主义的批判促使两者结合，而这一结合使得社区被重新发现。在具体的实践中，英国发起社区战略、社区照顾计划、邻里复兴战略等，这些战略联系着社区公共服务改革与民主参与。美国在克林顿当选总统后提出了“授权区和事业社区”法案，力图以重新界定政府和社区的关系作为突破口，实现政府重塑。历史地看，欧美国家的社区改革运动主要源自于环境污染、贫困救助等地方性问题，是弥补国家与市场失灵的政策选择。社区在处理此类事务中自主性得到强化，并逐渐发展成为依靠自身内部资源自为的治理形态。

在英国，当社区委员会去分散服务并专注于狭窄范围活动的政策环境中，地方政府发现自己在自己的属地是最精明的机构，比任何其它的单一组织更能做好服务传递者间的相互联系。当委员会成为政府现代化项目的目标时，它也提供集合碎片的办法。它们通过从整体来关注局部，而不是只关注特别部门。正如上面所注意到的，独立机构大体上按经理主义的商业原则来设计，尽管在技术层面更有效，但不适合解决效率配置。配置效率需要涉及社区价值交换，这样，就出现了哪一种机构最适合社区价值交换的问题。答案涉及到民主授权并被民主选举与需求协商的授权过程约束。面对现代化方案所造成的碎片化，地方政府提供了问题的制度化回应，回应使得独立机构的效率与更协调的利益配置相一致，从而有了社区治理普遍化与规范化的功能定位。

由此可见，欧美国家政府向公民提供公共服务经历了一个分割的部门供给的初始阶段，在这个阶段，除了部门利益的影响，还面临着部门难以确定公民需求的困难。另一方面，当社区公共服务民营化供给时，各自为政的独立机构按照商业原则运作会加剧供给混乱与资源配置的不均衡，这就要求社区层面加强领导，由社区层面来反映社区公共服务需求并落实公共服务，这一对社区的定位，凸现了社区领导权的重要性，但社区领导权一方面要通过公民的参与来实现授权，由被授权的治理领袖来克服公共服务传递在社区内部的碎片化。

三、欧美国家社区治理中的结构与功能

社区治理意味着社区委员会伴随着强烈的地方责任与回应性服务与地方公民形成了伙伴关系*Rhodes, R., Understanding Governance: Policy Networks, Governance Reflexivity and Accountability, Open University Press, Buckingham, 1997. p.76.，也意味着政府通过社区来治理并以为社区服务为目的。在社区中，委员会的主要责任是认识问题，而不是管理服务；服务由独立的与半独立的机构提供，并且委员会基本上是使其它组织行动起来的机构*社区治理在英国的发展与英国的地方政府改革有关，这一改革是撒切尔为首的保守派驱动的，它被描述为“使国家行动起来”。这里涉及到的含义是社区委员会关注使社区的内部单元行动起来，而不是自己亲自去做每一件事。。按这一理解，欧美国家社区治理的功能确认建立在边界确认之上的。其交织在社区的组织与权力关系包括纵向与横向两个层面，横向层面体现为社区自治组织、非营利组织、非政府组织及商业组织的关系，纵向上主要体现为政府与社区自治组织的关系。这些关系在社区的特定场域中形成复杂的关系，并界定社区治理的方向与功能。

首先，从横向关系来理解社区治理的价值，就要区分社区治理、公共部门治理与法人治理的差别。根据经济合作与发展组织提供的解释，社区治理与法人治理是一个相对的概念。法人治理是一个改善经济效率以及促进投资信心的重要词汇。法人治理涉及到一套公司管理中董事会、股东及其它股票持有者的相互关系；法人治理也提供了一个结构，通过这个结构出台公司的目标、达成目标与监控公司治理行为的计划与手段。“法人治理”这个术语也从经济应用到公共部门，然而，公私部门的潜在目标是不同的，援引自ANAO Better Practice Guide 关于公共部门治理的论述, 澳大利亚的总审计长Pat Barrett认为法人治可理解成包含“组织如何管理？它的法人结构、它的文化、政策、战略以及处理各种股东关系的方法”*Barrett P. A., Achieving Better Practice Corporate Governance in the Public Sector. Keynote address by the Auditor-General for Australia Commonwealth of Australia. 2000. http://www.anao.gov.au.。Barrett认同六个主要因素，这也是公共部门实体必须坚持的以便有效地应用法人治理的要素去获得更好的治理:领导、诚信、承诺、问责、整合与透明。尽管法人治理与公共部门治理的术语都应用到组织与公司，然而，社区治理的术语指的是社区的活动与干预。社区部门包括各种非营利及非政府的社区组织。然而，如何定义社区部门，与非营利及非政府组织一样，它也包括来自公共部门或社区群体的工作者以及更宽范围的社区参与工作者。

其次，在政府与社区的纵向关系结构问题上，最重要的是要确定政府的角色、权力边界并澄清与确认社区自治的内容。如同具有普遍的选举权的民主组织，社区委员会为利益表达与选择提供了一条大道，通过这些利益表达与选择，地方问题能得到识别，愿望得到承认，多样性得到培育。另外，尽管它们许多的传统活动已经公司化或私人化，它们仍然是多目标的组织。它们有综合解决问题的历史。地方政府就社区的碎片化责任整合的关键品质体现为：①有多目标、宽范围的功能；②有权征税及配置被选民代表直接控制的资源；③有权就本地区关心的问题发表意见。 对社区委员会领导权的新的关注增加了地方政府支持更宽的治理角色可能被描述为政府传统管理方法的回归*德国人称这为“棘手问题”。参见Naschold F., The Dialectics of Modernising Local Government-An Assessment for the mid-90’s and an Agenda for the 21st Century, Science Centre, Berlin. 1997.。Roberts对这些问题作了论证并提出了以下特点：①不存在问题的最后的决定性陈述(对于问题的本质难达成一致)；②解决之道的探索是开放的，人们的倾向是建立问题的框架以便更好地联结着首选的解决方案；③解决问题的过程是复杂的，因为类似资源与政治的衍生物的限制是时常变化的；④限制变化是因为它们是由众多感兴趣的当事人所产生的，这些当事人选择性地挑选共享信息并且可能改变解决问题的规则*Roberts, N., Wicked Problems and Network Approaches to Resolution, International Public Management Review, 2001. Vol. 1(1). p.16.。

总之，在社区治理问题的理解与定义上缺少本来可以通过占优规则达成的一致，同时缺少解决这些问题的可获得资源的明晰度。传统的解决问题的线性技术是审视问题、从事研究并且提供选择，但现在不再被看作是成功与有效的。将地方政府看作是社区治理的一组理论的出现发出了从管理组织到管理社区的转变信号，但并不必然局限于历史边界与服务传递区域*Stewart, J., Clarke M., Developments in Local Government, Institute of Local Government Studies Discussion Paper, University of Birmingham, Birmingham. 1996.。英国社区治理的概念代表了地方当局服务重点的转变，而不再是只关注传统的规定的公共物品的传递。尽管这一转变意味着社区委员会先前由于对服务传递只关注结果而不关注效率可能不利于公民的实际福利。现在一个新的能动的过程被创造出来，这个过程需要委员会有另外的技术与能力(见表二)。

表二 从政府管理到社区治理

从表二可以看出，地方政府管理与社区治理的的差异体现为三个方面：焦点、定向与技术。正如表二描述，采纳了社区治理方向的自治组织专注于公民福祉的概念而不是将其重点限制于分散的服务上。这要求社区自治组织对其它服务提供者创造的结果感兴趣，无论它们是中央政府还是另一部门。鉴于福祉是多方面并有互相依赖性特征，促进福祉的战略需要同样的方式并利用伙伴关系及其它形式的合作，特别是多侧面的干预*Kjaer, A., Governance, Polity Press, Boston, 2004. p.76.。例如，在英国政府引入了地方协议的概念为机构提供一套机制去保证服务与需求一致。在另一个例子中，Kjaer引证了英国的住房研究，这个研究表明委员会已经从传统的双向途径转向涉及多机构、多方面的住房供给，同样，委员会处理犯罪的方式已经从关注个体罪行转向多机构合作关注社区安全问题。最可见的变化涉及技术问题，即采纳了社区治理的自治组织要去学习在非科层制下较少等级观念的环境下工作。这与当前成员的能力和技能有关联，要求成员具备相应的促进、调解、召集能力以适应社区治理中伙伴关系的互动需求。这改变了地方政府的领导本质，打破了官僚制以及组织内部的边界，因为社区是由多样性的组织、机构与公民群体构成的。

显然，欧美国家社区治理的结构形成于很长时间的实践改进，其初始的目标为提高服务供给的效率，由此出发，要求合理划分服务供给的内容与相应的供给者，从横向看，社区服务供给的主体有政府、非营利组织与市场，表面上看，市场体现为一个独立的形式，而政府与非营利组织之间存在交集，并历史地、一定程度、内在地隐含着纵向垂直的科层关系。笔者认为，当前欧美国家社区网络治理中的不同主体都是相对独立的，不存在行政上的控制和被控制的关系。欧美国家通过聚焦、定向及相关的技术手段，形成了社区公共服务传递的有效链条。在这个链条中，政府不再去寻求将社会力量内部行政化，社会组织不再寻求绝对意义上的独立性来获得合法性，欧美国家政府与社会组织之间已经形成了比较成熟的公共服务链，并在服务购买者、生产者、消费者之间形成了高度关联。这一服务链接的目标是生产分工、整合资源、功能集成、质量标准、资金分配、监督控制、项目评估、能力合作和激励。这种关联建立在契约之上，有利于克服服务传递环节的碎片化。

笔者认为，欧美国家政府与社区自治组织的关系完全不同于中国，中国社区在理论上是一个自治单元，但社区在事实上承担着政府下派事务，尽管当前中国在培育社区社会组织，并力图将具体的服务性事务从社区自治组织中转移出来，并将社区自治组织定义为一个整合性、动员性与选举性机构，但在中国一旦真正剥离社区自治组织的具体事务，就会极大弱化社区自治组织的动员与整合能力而转变为一个可有可无的边缘性组织，这其中最大的差别在于欧美国家社区组织与中国社区组织的功能差异，在欧美国家社区治理结构中，政府是服务供给者，非营利性组织与市场是服务生产者，社区所体现的是利益表达与综合功能。没有社区自治组织就无法争取社区的公共利益，这是社区组织得以维持并活跃的动力之源。尽管中国社区与欧美国家社区在自治方面有类似的定义，但欧美国家地方政府直至中央政府的代表选举始于社区，而非中国的始于行业，这意味着欧美国家社区代表与社区的极大利益相关性，也意味着市政委员会成员有着与社区的内在关联，这种关联使社区更具有现实意义，使社区成为一个决策、动员、整合、利益争取与选举的实体性组织，比如社区代表能否代表选民在市政府为社区争取到建设一个社区图书馆的经费影响到社区居民对代表的认同。社区自治组织不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权与管理权，而且还拥有对政府的社区治理工作的建议权和监督权。

因而，欧美国家社区治理的自治组织更关注公民想要的成效而不只是具体的服务传递，服务传递涉及到体制外工作并与政府机构及其它组织形成伙伴关系，这种关系能解决地方问题并有意识地寻求促进公民参与。这种运作风格的一个重要方面是一致的愿景或方向。社区组织领袖关注的是组织文化、方向与性质以及它在实现目标方面的效能。社区治理框架下的领导超越了单一组织与单一环境的局限，在单一组织、单一环境下，当局更具有象征意义，而不是立法意义。按这种途径，纯粹的社区民主的代表紧密联系着更多的参与技巧以确保地方政府寻求的项目制治理下社区买进目标以及大体上由公民所把持的与自治组织的协作目标。这也涉及到确保他们的服务与其它组织的服务相一致以获得成效。笔者认为，在欧美国家，社区组织领袖并不从事事务性的窗口工作，而是统筹性的综合工作，需要热情、技能与知识，而且因为关联着社区选民的利益，必然面临合法性压力。然而，社区治理精英领导权的扩充只是强化社区治理精英与社区的利益关联，并不能从根本上改变比社区更大一级治理范围公共资源的配置不均衡所导致的碎片化难题，这需要由下而上的治理精英对资源配置在利益博弈基础上的理性平衡。

四、欧美国家社区治理中的合法性来源

表三 社区及社区部门治理

五、结论

[责任编辑：李春明]

Structure, Function, and Basis of Legitimacy of Community Governance in European and American Countries

WU Su-xiong WU Yan

(School of Public Health and Management, Wenzhou Medical University， Wenzhou 325035, P.R.China)

The concept framework of European and American countries community governance is associated with the reconfirmation of the subjects of community governance, relationships between the subject, and the goal of governance. Its initial motivation is related to the fragmentation of the government’s vertical service delivery to the communities, which, in turn, requires repositioning the leading power in the community sphere, the state of community empowerment and the connotation of community capital to form the relationship between the government and community. This pattern includes the reasonable division of the objectives of corporate governance, public sector governance and private sector governance from the horizontal perspective as well as solving the agency dilemma in project governance practice through the appropriate focus, orientation and technique from the longitudinal angle. However, intensification of community leadership requires a theoretical explanation of its legality, namely to relate community governance with civic participation, government policy choice and implementation and performance evaluation in the community，but this trend of communitarianism also collides with “meta governance”.

Community governance in European and American countries; Partner relationship; Governance structure

国家社科基金项目“村-社自治背景下农村股份合作社结构与体制转型研究”(13BZZ050)。

吴素雄，温州医科大学公共卫生与管理学院副教授(温州 325035)；吴艳，温州医科大学教师(温州 325035)。