利益主体诉求视阈下义务教育公共服务均等化的制度设计

柳欣源，姚玉香

(1.华东师范大学 生态与环境科学学院，上海 200241；2.吉林师范大学 教育科学学院，吉林 四平 136000)

利益主体诉求视阈下义务教育公共服务均等化的制度设计

柳欣源1，姚玉香2

(1.华东师范大学 生态与环境科学学院，上海 200241；2.吉林师范大学 教育科学学院，吉林 四平 136000)

义务教育作为基本公共服务的组成部分，其均等化水平在一定程度上影响着基本公共服务均等化整体目标的实现。为了推进义务教育均等化的进程，笔者以利益主体诉求为视阈，探讨实现义务教育公共服务均等化的制度设计理路。指出义务教育公共服务均等化本质上是一种利益重分，重分利益实际上是对义务教育中主体的利益诉求与资源进行整合。由于义务教育中涉及国家与政府、学校与教师、学生及家长等多元主体及其利益诉求，忽视任一主体的利益诉求都难以实现真正意义上的义务教育公共服务均等化。只有统筹兼顾多元主体的利益诉求，对其利益冲突进行协调整合，才能真正实现义务教育公共服务均等化的目标。因此，实现义务教育公共服务的均等化须以统筹兼顾为原则，建立健全义务教育公共服务的利益表达制度、财政转移支付制度和相关配套保障制度。

利益相关者；义务教育；公共服务；均等化；制度设计

“办人民满意的教育”，是“十六大”以来党和政府对教育事业发展提出的殷切期盼，是党和国家基本公共服务能力的基本体现。义务教育作为整个国民教育的基石，涉及所有的适龄儿童和青少年，其均等化程度不仅关涉人民对国民教育的满意度，同时也关涉人民对政府基本公共服务的满意度。因此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(简称《十三五发展规划纲要》)将基础教育列入基本公共服务项目清单的第一项，强调通过完善免费义务教育等举措来推进基本公共服务均等化目标的实现。自1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布以来，我国的义务教育虽然取得了长足的进步，并基本实现了全民普及，但非均等化发展还非常严重，这不仅有悖于教育公平，也在一定程度上影响着和谐社会的构建。而要推进义务教育公共服务均等化，必须厘清以下几个问题：义务教育公共服务均等化的实质是什么？其涉及的主体都有谁？他们需要怎样的义务教育公共服务？在此基础上，我们才能设计出有效的制度保障义务教育公共服务均等化的顺利推进。本文在分析义务教育公共服务均等化的本质及其相关利益主体诉求的基础上探讨推进义务教育公共服务均等化的制度设计。

一、利益重分：义务教育公共服务均等化的现实意蕴

义务教育是以法律形式规定的所有适龄儿童和青少年都必须接受的，国家、社会和家庭必须予以保障的国民教育。因此，从某种意义上来讲，义务教育是国家为适龄儿童和青少年提供的一种强迫、普及、免费的公共服务，将教育资源公平、平等地分配给所有的适龄儿童与青少年是其内在要求。当前我国义务教育的非均等化发展从本质上来讲是一种不公平的利益分配，而要实现义务教育公共服务的均等化则是要求打破原有的利益分配格局，通过对义务教育中的相关资源进行分配重组来实现教育利益的重新分配。

(一)义务教育公共服务的实质是利益分配

依据公共选择理论，无论是国家还是个人，都是以利益最大化为原则来做出自己的行为选择。义务教育作为一种公共服务，既关涉国家利益，也关涉个人利益。

一方面，就个人而言，受教育权是人的基本权利，义务教育作为国家提供的满足所有适龄儿童和青少年教育需要的公共服务，是一种非竞争性和非排他性的消费。这是因为，义务教育具有普及性的特点，这就意味着即使再多的人消费了义务教育，也并不影响其他消费者的可用量，不排斥其他人对义务教育的消费。但在实践中义务教育却存在着一定程度上的竞争性和排他性，严格意义上属于“准公共服务”。这是因为，义务教育总是由一定的学校来承担的，而学校也总是因其发展历史、地域分布、办学理念、师资力量、管理水平、硬件设施等等的差异享有不同的社会声望，被人为地划分为优质学校和非优质学校。虽然接受优质的义务教育并不意味着就一定能够获得更多的物质、权力和地位，但在现代社会，如果一个人在个体发展的开始阶段就失去了与他人同等的教育权利和机会，没能享受到与他人同等的教育资源，他就很有可能因此而丧失一切现有的和未来的发展可能[1]50。所以，从某种意义上来说，是否能够获得优质的义务教育公共服务，是个人能否获得更高一级的教育，并获得更好发展前景的基础。因此，作为自利、理性的“经济人”，学生总是倾向于选择优质的学校。这就使得那些总体社会声望较高的优质学校成为绝大多数学生和家长竞相争夺的对象。而学校由于其自身条件限制，无论如何协调，都不可能接纳所有的选择者。学校每接纳一位学生，对其他学生而言就意味着减少了一份可供选择的优质服务机会。因此，就个人而言，国家提供的义务教育公共服务本质上是一种教育利益的分配。

另一方面，就国家而言，通过提供义务教育公共服务，可以提高全体国民的基本素质，进而影响社会政治、经济、文化、科技和人口等方方面面的发展，获得社会利益。世界银行通过对不同发展阶段国家教育的社会受益统计发现，无论是对低收入国家、中等收入国家还是高收入国家，都可以从投资义务教育中获得最大的社会回报[2]35。而只有使每个适龄儿童都平等地享有义务教育公共服务，才能最大化地获得社会回报；因此，致力于使义务教育公共服务处于一种公平的利益分配格局，成为市场经济下服务型政府的共同追求。因此，就国家而言，义务教育公共服务本质上就是对可支配的教育利益进行的一种分配。

(二)义务教育公共服务非均等化的本质是利益不均

如前所述，就个人基本权利而言，义务教育是国家向个人提供的一种公共服务，公平、平等地进行利益分配是其内在要求。但实践中，由于其具有一定的竞争性和排他性，使其从严格意义上来讲只能称之为“准公共服务”。正是这种竞争性和排他性的特点，致使国家提供的义务教育并不是完全均等的，现实中的义务教育存在着诸多差异，主要体现在以下三个方面：一是区域差异，这种差异不仅存在于东、西、中部之间，还存在于省际之间和县域之间；二是城乡差异，虽然城乡之间也属于地域差距，但由于我国城乡义务教育公共服务实际是两种不同的管理体制，地域不是导致其差异的根本原因，在此单独列出；三是校际差距，这类差距主要体现在同一区域内重点学校和薄弱学校之间的差距。根据教育经济学的教育经济函数理论，教育投入决定教育产出。我国义务教育公共服务在区域间、城乡间、校际间表现出来的非均等化主要是由国家在教育经费、师资力量等方方面面的投入不均而导致的。如在2006年，普通小学生均预算内公用教育经费全国平均为270.94元，有12个省市没有达到这个平均值。最高的是上海市，为2 308.80元，最低的是安徽省，为102.38元。最高是最低的22.55倍[3]68。城市学校校舍宽敞、设施一流；农村学校房屋破旧、设施落后。重点学校师资水平高，各科配备齐全；薄弱学校师资水平低下，某些学科教师紧缺。正是由于国家在义务教育投入上的不均等，导致其给学生提供的服务存在着非均等性。

由义务教育公共服务的非均等化所导致的不同学生群体所接受的不同的义务教育，从根本上说是不同群体学生享有了不同的教育利益。因此，义务教育公共服务非均等化从本质上讲体现了一种利益不均的分配格局。

(三)义务教育公共服务均等化的本质是利益重分

我国的义务教育公共服务均等化是一个渐进的过程。有学者将这一进程分为三个阶段：一是前“普九”时期(1978—1984)，主要任务是协调办重点学校与普及小学教育之间的利益冲突；二是数量与质量并重的“普九”时期(1985—2000)，这一时期国家已经意识到东、西、中部学校、城乡学校、同一区域内不同类型学校之间在数量与质量之间的差距，并着力解决其间差距逐步拉大等方面的问题；三是以质量均衡为主的后“普九”时期(2001年至今)，这一时期的利益冲突逐渐从入学机会数量方面转向教育质量差距方面[4]46-75。可见，义务教育公共服务均等化并不是简单地利益均分，不存在绝对均等的义务教育公共服务。现实存在的义务教育公共服务均等都是相对的，有条件的均等。义务教育公共服务在不同时期均有不同的侧重，体现出明显的时代特征，在不同的历史阶段以及同一历史阶段的不同区域，其均等化的任务都是不同的。因此，义务教育公共服务均等化只能是相对的，是综合考虑时代需求以及不同群体的利益诉求，以实现公共利益最大化为基本价值取向而确立的。

义务教育公共服务关系到每一个家庭的生活和每一个孩子的成长，也关系到国家繁荣、民族振兴、学校发展。可以说，无论是家长、学生，还是国家、学校，他们对义务教育都抱持着不同的期盼，也都有着各自不同的诉求，单从任何一方的利益诉求出发实施义务教育公共服务都存在着一定的不合理性。在义务教育公共服务非均等化的现实状况下，要逐步实现其均等化，其实质是要求义务教育公共服务的提供者充分关注和理解不同主体的利益诉求，协调整合不同主体的期盼，使不同主体的利益诉求达到某种程度的平衡，进而使每一主体均在一定程度上能享受到他需要的教育利益，实现利益的重新分配。

二、多元冲突：义务教育公共服务中的利益主体及诉求

义务教育公共服务均等化的推进离不开利益主体的作用。义务教育公共服务关涉的主体众多，依据其在义务教育中扮演的角色，我们可以将其划分为三大类：即决策主体、实施主体和接受主体。其中国家和政府作为义务教育公共服务的提供者，属于决策主体。他们是推动义务教育公共服务均等化的主导力量，是众多主体中最核心、最强大的势力；学校和教师是义务教育公共服务的执行者，将国家和政府做出的决策、提供的服务付诸实践，属于实施主体，在一定程度上影响着义务教育公共服务的质量；学生和家长是义务教育公共服务的享有者，属于接受主体。学生当下的个人成长、未来的发展可能以及为自己及家庭谋求幸福的能力在很大程度上都会受到义务教育公共服务质量的影响。正是由于三大利益主体在义务教育公共服务中扮演着不同的角色，有着各自不同的立场因而对义务教育公共服务利益诉求也不尽相同。

(一)国家和政府：义务教育公共服务的决策主体及诉求

国家和政府，作为绝大多数人民利益的代表，是要为绝大多数人民谋福利的。作为义务教育公共服务的决策主体，他们更加重视义务教育公共服务的长远效益，更多地关注全体人民的共同需求。他们往往是从个人发展和社会需求两个方面出发来进行义务教育公共服务决策的。一方面，他们为了维护国家稳定，促进经济繁荣，需要大量的与社会主义国家意志相一致并适应各行各业发展需要的合格人才。虽然义务教育并不直接向社会各行业输出人才，但国家和政府期望义务教育能够成为各层次人才培养的储备基地。另一方面，从国家民主和谐的角度出发，国家和政府也期望提供均等的义务教育公共服务，使全民共享优质教育资源，促进学生的全面和谐发展。

但由于我国实行的是中央政府领导、县级政府执行的义务教育管理体制，虽然理论上二者之间存在着委托代理的关系，地方政府应依循中央政府的意愿提供义务教育服务。但实际上，由于中央政府和地方政府在其根本立场和利益诉求上并不完全相同，导致地方政府会根据自身利益对中央政府的决策进行矮化甚至淡化。中央政府代表国家利益，以绝大多数人的利益为根本诉求是不容置疑的，但由于受应试教育的影响，人们往往以升学率作为评价地方政府办教育质量高低的标准，为了赢得更多的政绩，有些地方政府往往抛弃绝大多数适龄儿童和青少年的利益，为了多出成绩、快出成绩，热衷于办重点学校，从根本上背离了中央政府追求的义务教育公共服务均等化的目标。由于中央政府与地方政府对推行义务教育公共服务均等化的目的与需求不尽相同，存在着一定的分歧，地方政府自然不会全力以赴执行中央政府的决策，这必然会影响中央政府期冀的义务教育公共服务均等化目标的实现。

(二)学校和教师：义务教育公共服务的实施主体及诉求

国家和政府只为义务教育公共服务提供决策，他们并不亲自提供服务，学校和教师才是义务教育公共服务的实施主体，是他们接受国家、社会和家长的委托，对学生进行教育与培养。因此，他们在进行义务教育公共服务的时候，必须考虑国家和政府的利益需求，但是由人组成的学校以及具有自由意志的教师，也是有自己的需要的，他们在为学生提供教育服务的时候，也会掺杂进自己的利益诉求。首先，一所学校，要想生存必须有生源，要想获得好的发展，必须有好的生源，而要想获得充足的优质生源，学校必须获得家长和学生的认可，而学生和家长评价一所学校的优劣，往往是从师资力量、办学条件、升学率等多方面考虑的。因此，他们希望国家和政府能够为他们提供更多的义务教育经费支持，使他们有足够的经费不断改善学校的办学条件，进而吸引更多的优秀师资，提高学校的办学质量，最终获得更高的社会认可，在生源竞争中占有优势地位。就教师而言，教育不仅是帮助学生获得生存和发展的技能，促进学生的全面发展，而且是自己的谋生职业，是自己的生存方式。因此，教师也希望通过义务教育公共服务满足自己的切身需要。首先，为了生存，教师希望通过自己提供的服务获得更高的经济回报，来满足自己和家人生活的需要；其次，作为具有职业道德和职业理想的人，教师希望通过自己的服务能够使学生获得更多地知识，获得更好的发展，赢得学生和家长的认可，来实现自身的价值[5]199。

但是，要实现义务教育公共服务的均等化，要求教育要关注绝大多数学生的利益，因而为了改变义务教育公共服务的非均等化，一方面，必然要使教育投入向欠发达地区、乡村和薄弱校倾斜，这就难以满足所有学校的教育诉求；另一方面，教师作为一种重要投入，是保证义务教育公共服务均等化的重要方面，为了改变义务教育公共服务的非均衡状态，教师流动应该是从经济发达地区流向欠发达地区，从城市流向农村，从重点学校流向薄弱学校[4]87。这与经济发达地区、城市和优质校教师的根本利益诉求存在着一定的矛盾冲突。

(三)学生和家长：义务教育公共服务的接受主体及诉求

适龄儿童和其父母作为必须接受义务教育和为他们接受义务教育提供保障的群体，实际上是义务教育公共服务的最直接的权益主体。他们必然希望通过接受义务教育公共服务获得更大的收益。首先，不让孩子输在起跑线上，是当今家长们的共同愿望。他们希望孩子在义务教育阶段能够享受到比其他孩子更好的教育。因为在他们看来，这是自己孩子未来能够考上比其他孩子更好的高中、大学，找到更好工作的基础。这在一定程度上也是孩子将来自己过上更好的生活甚至为自己家人提供更好生活的保障。所以，每一个家长都希望从国家提供的义务教育服务中让自己的孩子享受到优质的教育资源。家长的这一诉求基本上代表了学生的意愿。但就学生个体而言，他们除了这些功利的需求之外，还希望通过义务教育获得个体智慧，满足自己个体全面发展的内在需要。可以说，通过义务教育间接地达到自己对经济利益的追求以及内在成长需要是学生和家长对义务教育公共服务的重要期盼[5]198。

但教育资源是有限的，尤其是在当前义务教育公共服务不均等的背景之下，不可能人人都获得优质的教育资源。实现义务教育公共服务的均等化就是要重新分配有限的教育资源，使更多的学生获得相对公平的义务教育服务，这就带来了不同学生群体间、既得利益群体与弱势群体之间在优质教育资源分配上的利益冲突。如农村孩子大量涌入县市学校，造成县市学校的“大班额”，产生农村学生与县市学生的利益冲突；限制择校，就近入学等政策迎合了弱势群体的利益诉求，却遭到了既得利益者优势群体的反对。

三、统筹兼顾：义务教育公共服务均等化的制度设计

如前所述，义务教育公共服务均等化本质上是一种重构利益格局的过程。这就必然要求统筹兼顾多元主体的利益诉求，进行利益整合。利益整合可以通过观念、经济、制度三种方式来实现。经济方式整合的是人与物之间的关系，观念方式整合的是人与自身之间的关系，制度方式整合的则是人与人之间的关系[4]127。鉴于义务教育公共服务均等化本质上是通过利益重分使多元利益主体获得平等的服务，享有相对公平的利益，要解决的是人与人之间的关系问题。本文仅探讨义务教育公共服务的制度设计。

(一)建立义务教育公共服务的利益表达制度

利益表达是现代政治学的一个基本范畴，指的是“一定的利益表达主体，通过确定的表达渠道，按照民主参与、公平正义、平等协商的原则，对关系到自身利益的事件，提出利益诉求，并以实现这种利益诉求为目标的制度。”[6]6“利益表达”是提供良好的公共服务、构建服务型政府的前提。从本质上说，利益表达的价值在于，使公众通过合法的途径表达自身的利益诉求，进而影响决策层的决策，使公众从被管理的对象变成影响决策层管理的参与性力量，从而有效地行使民主权利。要实现义务教育公共服务均等化的目标，必须了解多元主体的利益诉求，妥善协调各方的利益关系，正确处理已经形成的利益冲突，如果没有完善的利益表达制度，相关利益主体无法畅通地表达自己的利益诉求，不仅会影响义务教育公共服务均等化的实现，而且还容易导致某些利益主体采取一些非制度化的，甚至是非法的利益表达方式来进行表达，进而影响和谐社会的构建。因此，建立完善的利益表达制度，是义务教育公共服务均等化的内在要求，是公平平等的体现。我国目前的利益表达制度存在着渠道不畅、不平衡等问题，主要表现在弱势群体的利益表达组织发展滞后，渠道狭窄，影响社会舆论和话语权的能力低。因此，在统筹兼顾原则下，完善利益表达制度，需给予弱势群体更多的关注。

(二)建立义务教育公共服务的财政转移支付制度

财政转移支付制度是解决基本公共服务因经费不足而导致非均等化问题的重要举措，也是我国实现义务教育公共服务均等化的重要手段。有学者认为，财政转移支付有三种思路：一是不考虑各地区的实际需求，仅以各地区财政能力的均等化为目标；二是以各地区的财政需要为依据，根据拟算的教育需要分配转移支付额；三是兼顾各地区财政能力与财政需要，综合确定均等化转移支付额[7]16。财政能力指的是地区财政能够承受的投入；财政需要指的是地区需要的财政支出，只有兼顾投入能力和支出需求，才能确定合理的转移支付额，实现投入的利益最大化。但是，建立兼顾各地区教育投入能力与支出需要的财政转移支付制度只能解决义务教育公共服务区域间的均等化，却无法实现义务教育公共服务的校际、城乡均等化。由于同一地区不同学生的需求还存在差异，因此，还要考虑同一地区不同群体学生的利益诉求差异，使义务教育满足不同学生群体的发展需要。由于不同群体的学生具有不同的发展性向，教育财政要满足不同学生的不同发展需要，如何进行教育经费的使用必须由地区和学校来把控，只有这样才能准确掌握学生的教育需求，提高教育投入的有效利用率。这就需要赋予地方政府和学校充分的资源配置权，因此，转移支付只能采取不规定用途的一般性转移支付方式。在兼顾不同利益主体诉求的基础上，还要考虑适用于所有学生切身利益的发展需要，保证义务教育公共服务的基础性、普及性，在这种情况下，为了保证切合所有学生利益诉求的实现，应当使用具有一定限制的专项转移支付。

(三)建立义务教育公共服务的配套保障制度

要有效促进义务教育公共服务的均等化，离不开相关的配套保障制度，主要包括立法制度、监督制度和问责制度。首先，建立健全义务教育公共服务立法制度，以一般法和专门法相结合的形式，建立多层级的法律体系。具体来讲，可以《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》等为依托，结合《十三五发展规划纲要》和教育的实际需要研制《义务教育公共服务法》。二是建立健全义务教育公共服务监督检查制度。《十三五发展规划纲要》强调推进基本公共服务均等化，应创建政府服务新形式，提供公开透明、高效便捷、公平可及的政务服务和公共服务。因此，推进义务教育公共服务均等化，可采用“互联网+义务教育公共服务公开”，使所有利益相关主体全面了解义务教育公共服务过程中的所有环节，清楚每一笔资金的去向与用途。三是建立健全义务教育公共服务问责制度。建立中央政府对地方政府的义务教育公共服务问责制，包括经费使用不当、均等化推进不力等，防止相关权利主体的腐败、寻租问题的产生。

[1] 祁星雨.利益表达与整合——教育政策的决策模式研究[M].北京：人民出版社，2006.

[2] 郑巧.义务教育均衡推进——公共服务型政府的选择[J].福州党校学报，2007(2).

[3] 胡耀宗.基本公共服务均等化视阈下的义务教育政策选择[J].清华大学教育评论，2009(6).

[4] 杨晓霞.义务教育均衡发展改革中的利益整合研究[D].华中师范大学，2013.

[5] 姚玉香.主体期盼视域下基础教育发展的合理选择[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2014(6).

[6] 李丹.利益表达的法理基础及其制度构建[D].北方工业大学，2008.

[7] 胡德仁.地区间农村小学教育均等化的财政转移支付模型[J].地方财政研究，2009(8).

[责任编辑：何宏俭]

System Design On the Equalization of Compulsory Education Public Service Under the Perspective of Expectations from Stakeholder

LIU Xin-yuan1，YAO Yu-xiang2

(1.School of Environment and Life Sciences，East China Normal University，Shanghai 200241，China；2.School of Educational Science，Jilin Normal University，Siping 136000，China)

As a part of basic public services，compulsory education and its equalization affect the realization of the overall goal of basic public services to a certain extent. In order to promote the process of equalization of compulsory education，the paper discusses the system design of equalization of compulsory education public service from the perspective of stakeholders. It is pointed out that the equalization of compulsory education public service is essentially a kind of interest re-division，which is the fundamental interest of the main body in the coordination of compulsory education. Since compulsory education involves multiple subjects such as the government，schools，students and parents and their interests，it is difficult to realize the goal of equalization simply because of the demands of any subject. We must fully respect and consider the aspirations of multiple subjects，take into account the expectations of multiple subjects，in order to maximize the equalization of compulsory education in public services. Implement compulsory education，therefore，equalization of public services should be based on principles of unified planning，establish and perfect the system of compulsory education public service interests expression，fiscal transfer payment system and related supporting security system.

Stakeholder；Compulsory Education；Public Service；Equalization；System Design

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.01.027

2016-09-10

国家社科基金重点项目(14AGL017)。

柳欣源(1984-)，女，吉林长春人，华东师范大学生态与环境科学学院教师，华东师范大学教育学部博士研究生；姚玉香(1978-)，女，河北乐亭人，吉林师范大学教育科学学院副教授，博士。

G40

A

1001-6201(2017)01-0173-06