新中国成立前中国共产党对农村治理的初步探索

刘 彤，杨 郁

(1.东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117；2.白城师范学院 政法学院，吉林 白城 137000)

新中国成立前中国共产党对农村治理的初步探索

刘 彤1，杨 郁2

(1.东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117；2.白城师范学院 政法学院，吉林 白城 137000)

自清末新政，国家权力便开始加强向农村社会的渗透，试图改变传统农村的治理格局，强化权力对农村的整合，但清政府和国民政府都没能彻底实现权力的下沉。随着革命重心向农村的转移，中共在广大农村着力践行人民民主专政，一方面重构了农村的领导机构和组织体系，不断扩大基层党组织，并建立起以农民为主体的基层政权和以中共为核心的农村组织网络。另一方面广泛进行土地改革，深层改变农村的生产关系，赋予农民平等的身份与地位，同时实行村级选举，训练农民的民主技能，初步探索出一套治理农村的方法，打通了农民与政权的基本联系。

新中国成立前；中国共产党；农村治理

1927年大革命失败后，中国共产党陷入了极度艰难困苦的境地，面临巨大的生存危机。在深刻总结革命失败经验教训的基础上，党及时并战略性地调整了革命重心，提出了农村包围城市，武装夺取全国政权的道路。这是依据马克思主义国家与革命理论，结合中国政治经济发展实际所做的正确判断和抉择，由此开创了中国共产党带领武装力量大规模转战农村，扎根农村，创建农村革命根据地的历史进程。就是在这个进程中，中国共产党深入农村摧毁旧秩序，重新组织农村社会，着力践行人民民主专政，极大改变了农村权力的传统运作方式。当时中国共产党在中国农村所进行的这一系列革命性改造，构成了新中国建立以前党对农村新型治理结构最初的然而也是极为重要的探索。

一、重组农村权力机构建立以农民为主体的基层政权体系

在1931年11月召开的中华苏维埃工农兵第一次全国代表大会上通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，宪法大纲明确规定：“苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众的。”苏维埃政权自下而上设立了乡、区(市)、县、省、中央五级政权体系。由选民直接选举产生乡级苏维埃，以乡级苏维埃为基础，逐级产生上一级苏维埃。而资本家、富农与军阀、官僚、地主、豪绅等剥削者按法律规定不享有参政权利和政治自由。区、乡是与农村联系最紧密的权力机构。区、乡与上级保持了设置上的一致性，分别设立党委和苏维埃政府两套领导体系。党委负有指导、监督政府各部门的职权，防止政府滥用权力。苏维埃政府设财务、治安、教育、民政、卫生等多个部门，职能涉及农民生活的方方面面。

值得一提的是，在政权机构组建之初，中共并不是简单打碎旧机器，以新机器取而代之，而是灵活地对原有权力资源进行了重组和改造。对于刚刚进入农村、还不被农民所了解的中共来说，打破旧权力体系和权威、用新政权取而代之，难度很大。革命初期中共还没有在农村形成深厚的组织基础，尚未具体划分阶级成分，中共也还没能从农村有限的权威资源中获得足够的影响力，若此时对一切旧机构采取简单的破除方式，则可能会引起农村社会的失序和农民的排斥。考虑到这些情况，中共除了初步建立一些机构以便联络和开展工作外，还充分利用农村原有的权力资源，加以甄别并进行革命改造，利用旧权力系统的残余权威鼓励、吸引更多农民加入新的组织体系，接受新的信仰。如在闽西革命根据地，党委就曾决定由一百多名“有名望”、“有势力”的绅士领头具禀，向县政府请求豁免“冠婚丧祭屠宰捐”[1]10。事实上，传统势力在根据地时期的农村基层政权体系中仍不同程度地占有一定比例，这既具有现实性，也有必要性，他们可以以自身的知识、权威优势发挥积极作用，成为中共与农民的纽带，但也有不良分子腐蚀权力体系，需要被改造，甚至清除出权力机构。处理与传统权威的关系，善加利用同时防治其阶级缺陷，是中共在农村基层政权重构与发展中一直要面对的难题。“诚然在旧基础上求改造是一件极艰苦的工作，但如果忽视它，想超过它去求改造，便连新基础也建立不起。”[2]275

尽管基层政权中有些旧的色彩，但并没影响农民主体地位的确立，农民拥有了从未享受过的权利。一方面农村基层政权以贫雇农为基础，广泛吸收他们中的优秀分子进入政权体系。如1932年5月湘赣省对党的干部的统计显示，乡一级党的干部中贫农出身的有1 668人，占总数的63%，雇农出身的有223人，占总数的8.4%，区一级党的干部中贫农出身的有389人，占总数的50%，雇农出身的有88人，占总数的11.3%[3]448。凸显出农民在政权体系中的主体地位。另一方面在制度上保障农民的参政权利。《宪法大纲》、《组织条例》、《选举法》等对农民的政治地位、选举权利、监督权利做了详细规定，第一次在制度上正式确认农民的公民身份和公民权利，构建了农民参与政权建设、行使管理国家权利的制度雏形，这也是中共的农村政策优胜于史上任何政权采取的农村政策的根本之处。

二、立足农村内部创建以中共为领导核心的农村组织网络

动员农民加入到革命斗争，离不开组织的凝聚与整合。组织的存在一定程度上弥合了政党与基层农民之间的疏离，借助组织的力量增强了政党的社会动员能力。中共扎根于农村后，帮助农民组建了很多群众性组织，依据其与中共的亲疏远近关系，形成了内、中、外三层组织网络。内层组织主要由党员干部组成，以党支部、村政权、民兵队等组织为载体，是农村基层的政治精英群体，在整个组织网络中发挥着领导核心的作用。中层主要由贫雇农组成，以贫农团或贫农小组为组织载体，是革命的依靠力量，也是划分基本群众的组织界限。外层主要以中农(自耕农)为主，以农会为组织载体，是革命争取的力量，也是普通群众的组织边界。这些形式多样、职责各异的农民组织发展迅速，把众多分散的农民个体团结其中。以贫农团为例，湘赣全省11县仅在1932年3月至6月的工作竞赛中就发展贫农团87个，发展会员25 783名[3]442。组织内部强有力的动员推动普通农民自觉不自觉地参与到革命活动中，保证了革命深厚的群众基础和革命的深入性、持久性。

这些农民群众性组织不同于传统的宗族组织，也异于近代的农会组织，呈现出一些新的特点。首先，组织的领导力量与以往有本质差别。传统的宗族组织多由族长、士绅领导，联合本地区有声望的权威人士，实现对农村的治理。近代在清政府或国民政府推动下建立的农会组织是被地主豪绅控制的剥削工具，这些代表着地主阶级利益的领导力量随着战争的深入逐渐显示出压榨农民的狰狞面目，毫不遮掩地对农民进行盘剥。而革命根据地的农民组织是在中共领导下建立的，这是以马列主义思想为指导的，不代表地主阶级，而是将农民视为天然同盟，代表农民群众的利益。农民的权利和地位因此在组织中受到前所未有的尊重。其次，组织的主体发生了变化。原来的农村组织，无论是宗族组织还是晚清、民国时期的农会组织皆把普通农民排斥在外，有严格的财产、地位等条件限制。共产党领导下的农民组织以团结贫雇农为组织目标，通过组织的动员和凝聚来鼓励更多的农民参与革命，地主、富农不被列入成员之中，这些农民组织是真正属于农民的组织。再次，组织具有了一定政治性和革命性。原有的农村组织或是统治力量向下延伸的工具，或是乡村代理人控制农民的手段，农民与国家的关系是疏离的，农村组织并未架起农民与国家之间的桥梁、与政治之间的关联，农民很少或根本没有参与政治的渠道和组织载体。在中共领导下建立的各种农村组织使农民真正有了可归属的群体组织，激发了农民的权利意识和参与意识，以群众组织、群众运动的方式推动农民参与到政治中来，争取农民阶级在政治生活中的话语权，逐步确立农民在农村政治中的主体地位。最后，从组织的目标来看，宗族或家族组织以血缘为纽带，通过仪式性的活动或具有等级性的规约达到维系宗族地位和兴盛的目的。近代农会组织的主要职责则在于改良农业技术，促进农业发展，深层次地帮助统治阶级获得更多的资源给养。中共在宣传、动员和组织基础上所建立的农村组织网络，是要将越来越多农民吸收进来，进行革命思想的渗透和阶级觉悟的启蒙，引导农民学会运用“枪杆子”和政治规则，最终加入到推翻旧制度的革命队伍中来。

经过发动群众和工作指导，根据地农民纷纷加入各个组织团体，组织的行动力和革命性极大地保证了中共各项指令的传达和落实。农村组织并非任何形式的政权机构，作为农村权力体系以外的基层组织，它紧密联接着中共与农民大众，减少了革命动员的阻力，很大程度上拉近了农民与农村权力场域长久以来的距离，在高效完成任务、监督基层权力精英等方面发挥着独特的作用。

三、扩大基层党组织巩固农村社会变革中中共的主导地位

在这场主要由现代政党发动的社会变革中，组织力量的下延及组织边界的扩展对政党的意义更大，影响甚至决定着革命的后劲和强弱对比。中共刚刚进入农村社会时，农民传统的生活方式、思想观念、血缘、地缘关系等日常社会形态尚未被改变，土地所有制没有得到根本改造。中共面临着在一个传统地域嵌入新型组织形式、组织理念的任务和难题，在农村的组织力量仍十分薄弱，并夹杂着一些封建的、宗族的因素。从成分上看，贫雇农不敢轻易加入党组织，只占总数的少部分，一些富农和地主却混入到党组织中，党的队伍亟待扩展和肃清。经过阶级划分、土地革命，让农民看到了革命带来的立竿见影的效果，切实利益诉求的满足调动了农民的积极性。据资料记载，1933年9月，中共磐石县委下辖各地党组织发展党员数由原来的不到100名增至292名，贫雇农已占大多数。随着革命的深入推进，1946年4月12日，东北局发出《关于发展党的指示》，“为了建立巩固的革命根据地，必须有强大的党组织，现在应该注重在斗争中大量地慎重地发展党员。”该指示下发后，东北地区党组织的发展进入到一个高峰期，不仅党员数量大幅增长，在此基础上，还先后建立了各级党的基层组织。据统计，到1947年底，吉林省委所属地县委共有党员8 156人，辽吉省委所属的二、三、四地委共有党员约5 000人，辽吉区共建立680个党支部，吉林省建立了495个党支部[4]486。

中共基层党组织的发展，改变了传统农村社会的权力结构和控制方式，并在农民生产生活的各个方面逐渐取代了传统农村权威的作用空间，塑造起中共的权威地位和主导话语体系。一方面在正式的革命运动和农村社会管理上，通过对传统资源的整合与改造建构了严密有效的党组织机构，指导政权机关和农民组织，监督党员行为，形成了一批政治忠诚的政党精英群体。这些精英富有组织工作经验和群众动员能力，长期扎根农村使其十分擅长在农村地区开展活动。借助党的组织机构及各地农村领导力量的共同行动，清剿土匪、查阶级、减租减息、土地改革等运动较为顺利的推进，革命意识形态深入到农村传统根基中，强有力地冲击了传统权威的软约束力，打下了以基层党组织为依托的新权力格局的群众基础。另一方面，在非正式的农民日常生活中，通过办教育、调纠纷、兴文娱进行思想政治教育和意识形态灌输，冲击传统的道德习俗，将中共的组织影响力渗透到农民的生活和行为里，整合农民到新的意识形态和话语体系中，重塑着农民的生活准则和规范。以农民最为重视的仪式活动为例，俗例中拜菩萨、祭鬼神的节日与革命嫁接，演变成了乡苏纪念日，原来各家各户供奉着的神灵雕像换成了革命领袖，一些地区的农民不明白苏维埃是什么意思，把苏维埃政府称为“姓苏的”，认为他特别厉害，能帮自己打倒土豪劣绅，是救世的神明[5]142-143。虽然传统有着自身存在的韧性，中共只能在传统中嵌入革命和阶级意识，但从农民日常生活的朴素表达中已经显现出对中共领导权威的认同。中共以正式的组织领导和非正式的思想影响建构起了革命政党在农村的权威形象，强有力地推动着农村的社会变革。

四、开展土地改革改变经济和权力上的资源占有状况

正如列宁所说：“农民只有用自己的头脑了解到和意识到某项办法的好处的时候，才会相信那项办法好。”[6]29因此中共要在被传统包裹的农村中扎根、生长出新权威，就必须从根本上进行变革，帮助农民分得土地，完成“耕者有其田”的夙愿。从土改过程来看，大多数村庄都经历了发动农民群众，开展反奸清算斗争，减租减息和分配土地等步骤。由于战争局势的不断变化，中共的土改政策也在探索中逐步调整和完善，以适应革命斗争的需要和最广大农民群众的需求，这些土改步骤便是在政策指导下渐次有序地推进的。总体上，中共的土改政策有过三次大的变化：第一次是针对土改中出现的一些问题，由最初的“没收一切土地”改为“没收公共土地及地主阶级土地”，尽可能地团结农村革命力量，恢复和发展农村经济。第二次是应抗战需要，将“没收地主土地”调整为“减租减息”，提升农民生产积极性，同时鼓励地主阶级抗日。第三次是在抗战胜利后，根据革命形势的变化，把“减租减息”改为“没收地主阶级的土地”，废除封建土地所有制。虽然随着时局的变化，土地政策有过回旋，没有一步到位地分配土地给农民，但政策的拟定、修缮的趋势和结果还是逐步满足了农民对土地的需求，推动了农村的革命动员。经过土地改革，仅吉林省至1946年12月的统计，共分配土地311 097晌，占耕地总面积27.2%；得地户数73 684户，占总户数18.3%；得地人数605 479人，占总人数29.9%；平均每人分得土地5.45亩[4]481。并有15 207人参加民兵，54 308人参加自卫队，农村社会的积极性被极大地调动了起来。

土地改革以一种外力推动的方式深层改变着农村社会。就中共本身来说，土地改革所要达到的政治目标和经济目标同样重要，有时更甚于经济目标。原因在于，基于中国专制传统所形成的农村社会相对松散，缺少内在的凝聚力，同时长期以血缘为纽带的封闭生活也使农民很难做出超越家族的富有政治性意义的行为活动，这些无疑增加了中共深入农村的难度，必须选择从农民最为依赖的土地去突破，在分得实惠的物质激励基础上，为农民的参与和支持提供动力源泉。土改的成效直接关联着新政权体系在农村的认同度和正当性。具体来说，通过引导贫苦农民诉苦、吐苦水、挖穷根，发动农民造反、翻身，划分了农村的阶层，形成了农村新的社会关系。这种不以血缘、宗族，而以阶级为标准的划分方法，颠覆了千百年存在于农村的普遍标准，农民的社会行动不再以宗族，而是以阶级作为基础。新的成分一经确立便成为农民新的身份标签，长久地影响着农民的生产生活，并将除地主阶级和富农以外的多数农民整合到新的权力体系中。传统的农村精英在阶级划分和一次次的群众运动中遭到沉重打击，不仅丧失了经济优势，声望、品德、知识等内生性权威资源也被大大消解，农村权力被新型精英掌握。在这个意义上，土地改革既是对农村生产关系的变革，也是对农村权力格局的一次换血，几乎每一次土地改革运动都着力在这两个方面进行着调整和资源的重组、再分配，从根基上解构并重建了一个新的权力体系。

五、实行村级选举训练农民的民主技能

村选建政是增强农民对自身阶级属性的认识，提升民主意识的重要一环，也是一次民主的实践演练。中共的意图是借用这种民主方式寻找和培养新的农村权威，完成新旧权力更替，达到改造村级政权的目标，由此产生的新生政权更容易得到农民认同，从而推动农村各项工作顺利步入正轨。各根据地结合本地实际，先后开始了村级选举、民主建政的工作部署和落实。1941年6月晋冀鲁豫边区公布实施了《晋冀鲁豫边区村政权组织暂行条例》，条例规定村民大会是村政权的最高权力机关，闭会期间由村民代表会代行其职权。村民代表会由村民大会选出的代表组成，设主席、副主席各一人，并规定了其任期和职权[7]298。东北行政委员会1948年7月下发了《关于准备建政问题的指示》，指示规定从1948年9月至1949年3月以前，召开村、区、县三级人民代表会议并选举三级政府委员会[4]602，选举村级人民代表和建立村级民主政权成为一项重要工作。为此从1949年1月开始，吉林省2 000多个行政村进行了先试点、再重点推广的有层次、有步骤的村选建政工作。首先成立以县长为主任的村选委员会和村一级的村选委员会，并组织村选干部的培训，帮助其了解选举的重要性及选举的原则、程序等问题。然后选取试点村，在试点经验的基础上向全省逐步扩大选举范围。各地经选举普遍产生了村级政权和人民代表。

各根据地对民主的初步尝试，面临的最大困难是中国历史上民主传统的欠缺，无论根据地干部还是普通群众大都没有足够民主意识和民主经验，因此借助根据地时期大规模的村级选举对打下坚实的民主根基、保证以后民主政治的顺利推进至关重要。各根据地针对选举存在的现实障碍采取了相应措施，对干部和群众进行广泛的民主教育、选举的宣传和动员。在民主教育上，着重解释了政权的性质、与旧政权的本质区别、选举的意义，并大力宣传男女平等思想，鼓励妇女参与管理国家大事，改变传统农村的一些落后思想。在选举的宣传和动员上，用通俗易懂的话语方式向干部和群众讲解村选政策，同时注重运用多种形式，在正式和非正式场合渗透村选重要性，一方面强化了干部对民主的认识和组织领导选举的能力，保证选举的顺利实施，另一方面营造了全新的农村政治氛围，逐步吸引广大农民参与到选举中来，行使民主权利。动员取得了显著成效，有些村庄的参选率高达90%。经过选举，农村形成了新的政权组织和领导人员，初步完成了农村政权的改造，提升了农民的民主意识，锻炼了农民的民主参与技能，也不同程度地改变着干部和群众的思想观念、行为习惯。当然，在村选中也暴露出了一些问题，如干部工作方法强硬、部分选民未被动员起来、选举过程不规范，但从村选结果上看，民主的初次演练已将民主的种子撒在农村的广阔土地上。

巴林顿·摩尔说过：“在很多区域，直到最后一刻，旧秩序的触须仍然拥有强大的威力，紧紧地缠绕着每个人，阻止他孤立地采取行动，甚至阻止他去积极思考是否应该采取这样的行动。”[8]227-228依靠传统维系的农村具有一套自我调适的较稳定的内在治理逻辑，外部力量的强行介入或是打破了原本的秩序，却陷入难以控制的尴尬，或是屡屡干预失败，无功而返，晚晴和国民党政府在农村都曾上演过此类“国家政权内卷化”。而新中国建立前中国共产党在所控制的农村地方主导的变革中，以土地所有制改革为着力点，从根本上瓦解了旧权威的根基，累积了大量农村治理的技术和方法，特别是融入农民、动员农民的经验，有效增进了农民对共产党的政治认同，进而推动了党对农村社会的整合和治理。历史经验表明，一切的技术和方法都是为了最终赢得农民，能否做到这一点，才是农村治理的关键所在。

[1] 张鼎丞.中国共产党创建闽西革命根据地[M].福州：福建人民出版社，1982.

[2] 中国共产党组织史资料：第8卷[M].北京：中共党史出版社，2000.

[3] 《湘赣革命根据地》党史资料征集协作小组.湘赣革命根据地：上[M].北京：中共党史资料出版社，1990.

[4] 吉林省委党史研究室.中国共产党吉林历史：第1卷[M].长春：吉林人民出版社，2005.

[5] 张宏卿.农民性格与中共的乡村动员模式[M].北京：中国社会科学出版社，2012.

[6] [苏]列宁.列宁论农业社会主义改造的道路[M].北京：人民出版社，1955.

[7] 章绍嗣，田子渝，陈金安.中国抗日战争大辞典[M].武汉：武汉出版社，1995.

[8] [美]巴林顿·摩尔.专制与民主的社会起源[M].上海：上海译文出版社，2012.

[责任编辑：哲 文]

The Preliminary Exploration on the Rural Governance of the Communist Party of China before Establishment of the People’s Republic of China

LIU Tong1，YANG Yu2

(1.College of Politics and Laws，Northeast Normal University，Changchun 130117，China；2.School of Politics and Laws，Baicheng Normal College，Baicheng 137000，China)

Since the new policies of the late Qing government，the state power began to strengthen the infiltration to the rural society，trying to change the governance structure in traditional countryside and strengthen the integration of countryside.But the late Qing government and the National government could not completely realize the sinking of power.With the shift of the center of revolution to the countryside，the Communist Party of China practiced the people’s democratic dictatorship in the vast rural areas.On the one hand，the Communist Party of China restructured the leading institutions in rural area and the organization system，expanding the party organization at the basic level.They established the grass-roots political organization for peasant and the rural organizations which rallied around the Communist Party of China.On the other hand，the Communist Party of China carried out the land reform widely，changing the rural relations of production deeply，and giving the equal identity and status to peasants.At the same time they implemented the village-level election to train the democratic skill of peasants.Thus the Communist Party of China explored a set of governance methods in rural areas and established the essential connection between peasants and the regime.

Before Establishment of the People’s Republic of China；the Communist Party of China；Rural Governance

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.01.005

2016-03-24

国家社会科学基金重点项目(16AZZ009)。

刘彤(1955-)，男，山东栖霞人，东北师范大学政法学院教授，博士生导师；杨郁(1981-)，女，吉林白城人，白城师范学院政法学院副教授，法学博士。

D231

A

1001-6201(2017)01-0037-05