民国时期的文官遗族抚恤制度

王艳秋

（264005 烟台大学 山东 烟台）

民国时期的文官遗族抚恤制度

王艳秋

（264005 烟台大学 山东 烟台）

文官遗族抚恤制度，民国时期已经相对成熟。遗族抚恤金作为其核心内容，其适用对象、种类、领受条件、给付标准等主要规则日益成熟，但是徒法不足以自行，因缺乏与之相应的社会条件，以及制度自身的局限性，文官遗族抚恤制度的实施步履维艰。

民国；文官；遗族抚恤；功绩主义

民国抚恤制度比较成熟，文官遗族抚恤是其主要内容。所谓文官遗族抚恤，是指政府以遗族抚恤金的形式向死亡文官的遗属提供物质帮助，以维持文官遗族的基本生活的一种制度。从北洋政府到南京国民政府，民国时期建立起完善的文官遗族抚恤立法。这不仅有助于公务人员解除后顾之忧，安心工作，还能促使公务员廉洁自守、澄清吏治。

鉴于民国时期文官遗族抚恤制度的重要性，学术界进行了诸多研究①。总体而言，目前学界的研究主要侧重于南京国民政府时期的研究，缺乏对民国文官遗族抚恤制度的整体研究。有鉴于此，本文拟通过对北洋政府时期和南京国民政府时期文官遗族抚恤制度的比较研究，探查民国文官遗族抚恤制度的流变和特色，以为完善我国当前的公务员抚恤立法提供借鉴。

一、民国时期文官遗族抚恤法律框架的构建

民国时期文官遗族抚恤法规之创建，始于北洋政府时期。北洋政府于1914年公布了《文官恤金令》、《文官恤金令施行规则》②和《警察官吏恤金给予条例》。《文官恤金令》作为民国时期文官遗族抚恤制度之滥觞，内容完备。以《文官恤金令》为基础，南京国民政府于1927年出台了《官吏恤金条例》，规定遗族抚恤金与年薪、月俸相联系，而不再与终身恤金相挂钩，给付标准更加科学。随着公务员制度的推行，南京国民政府于1934年颁布了《公务员恤金条例》。与《官吏恤金条例》相比，该条例最为显著的变化就是官吏改称为公务员，恤金类别包括遗族一次恤金和遗族年恤金。鉴于之前的抚恤法规都是抚恤、退休合为一体，抚恤制度实施多有不便，1943年的《公务员抚恤法》首次将抚恤、退休分开。南京国民政府对公务员遗族抚恤进行专门立法，这是公务员遗族抚恤立法的一大进步 。③

二、民国时期文官遗族抚恤的主要内容

民国时期文官遗族抚恤制度的重要载体是遗族抚恤金。其主要内容涵盖遗族抚恤金的受领对象、给付标准等。

（一）遗族抚恤金的受领对象

民国时期文官遗族抚恤制度的建立，始于北洋政府时期。在《文官恤金令》的基础上，南京国民政府进一步扩大和完善了遗族抚恤金的受领对象。根据表一可知，第一，南京国民政府对公务员子女的保护愈来愈周到、全面。北洋政府时期，法律仅仅规定亡故者之子享有资格。随着男女平等观念的深入，南京国民政府初期的《官吏恤金条例》扩大了遗族抚恤金受领对象的范围，将亡故者之女纳入保护范围。由此，亡故公务员的女儿与儿子同时成为遗族抚恤金的受领对象。④第二，遗族抚恤金受领对象中的女性越来越受到重视和保护。亡故者之妻的地位上升。《官吏恤金条例》将亡故者之妻列由第二顺序人改为领受遗族抚恤金的第一顺序人。第三，女性公务员遗族日益受到关注和保护。按照《官吏恤金条例》的规定，女性公务员父母被纳入保护范围。随着时代的进步，南京国民政府进一步加强了对女性公务员的保护，根据《公务员恤金条例》的规定，女性公务员遗族抚恤金的受领对象与男性公务员并无二致。

表1

（二）遗族抚恤金的给付标准

遗族抚恤金是文官遗族抚恤制度的核心内容。⑤而遗族抚恤金的给付标准则是文官遗族抚恤制度的核心。它既是衡量遗族抚恤金的尺度，又是评价文官遗族抚恤制度的标杆。

表2

据表2可知，南京国民政府遗族年恤金的给付标准与北洋政府不同，不再以终身恤金为标准，而以薪资为标准。给付条件结合工作年限、工作成绩定性、定量考察，更细化、更科学、更具有操作性。国民政府成立以来，遗族抚恤金的给付标准呈现一些变化：其一是南京国民政府为了改善公务员遗族生活，不断提高给付标准；其二是遗族抚恤金的给付标准逐渐坚持功绩主义。遗族恤金开始与服务年限、薪资双挂钩。

三、结语

公务员保障尤其是文官遗族抚恤制度在整个公务员管理过程中发挥了安全网、减压器和救助器的作用。⑥但是，需要指出的是，宥于当时的社会环境和自身局限性，文官遗族抚恤制度的实施步履维艰。其一，整个民国时期政局动荡、战乱频仍，文官抚恤法规形同虚设。其二，国家财政入不敷出，根本无力负担文官遗族抚恤金的开支。北洋政府手中能支配的财源无力负担文官遗族抚恤金。到南京国民政府时期，财政赤字愈演愈烈，从国共十年内战的10%上升到抗日战争结束后的81%。⑦其三，恶劣的经济环境亦阻碍文官遗族抚恤制度的推行。尽管南京国民政府不断上调公务员遗族抚恤金、尽力改善公务员遗族的生活，但通货膨胀的经济形势日益严峻，公务员遗族的生活日益困苦。总之，民国时期的文官遗族抚恤制度在理想与现实之间存在较大的差距。

尽管民国时期的文官遗族抚恤制度宥于一些外部社会原因及内部局限性没有实现预期的效果，但相对于当时的时代背景来说，还是比较成功的。此外，民国时期的文官遗族抚恤制度对后世产生了深远影响。台湾现行公务员抚恤制度，以民国文官遗族抚恤制度为基础发展而来。目前我国公务员抚恤方面缺乏专门立法，民国文官遗族抚恤制度对于完善我国公务员抚恤立法具有重要的示范意义。

注释：

①已有的研究：岳宗福《理念的嬗变-制度的初创—近代中国社会保障立法研究》，2004年浙江大学博士论文，徐有守《中华民国退休抚恤制度》，台北正中书局1984年版。岳、徐主要阐述国民政府抚恤制度近代化的历程。李翔《1927-1949年国民政府军人抚恤观念流变》，《军事历史研究》2008年第3期。李翔论述了南京国民政府时期的抚恤思想。姜迎春《南京国民政府初期的抚恤制度》，《史林》，2012年第2期。任同芹《国民政府时期公务员退抚制度探略》，《河南师范大学学报》，2009年第5期。姜、任主要介绍南京国民政府时期的抚恤制度，对北洋政府时期的鲜有涉及。

②《政府公报》1914 年 第 679 号。

③蔡鸿源主编.《民国法规集成》，合肥：黄山书社 ，1999 年，第67 册，第 327～329 页。

④《官吏恤金条例》规定子女可以领受遗族抚恤金，没有明确说明是未成年子女，只能从丧失事由“子女达于成年时遗族抚恤金领受权丧失”推断出受领对象为未成年子女。

⑤姜迎春.《南京国民政府初期的抚恤制度》，《史林》，2012年第2期。

⑥张明智.《国家公务员保障机制研究》厦门大学行政管理专业硕士论文，2002。

⑦杨荫博.《民国财政史》，北京：中国财政经济出版社，1985年，第102页。