美国《信息自由法》对我国档案工作的借鉴价值

周小莉

（辽宁大学历史学院 沈阳 110136）

美国《信息自由法》对我国档案工作的借鉴价值

周小莉

（辽宁大学历史学院 沈阳 110136）

2016年6月30日，美国总统奥巴马签署了2016年《信息自由法》的改革法案。这次修改进一步在实践的基础上，适时地以法律的形式提出了政府信息的公开方式和渠道，优化了政府信息公开活动中职能部门的职责。历来档案部门就是政府信息公开的重要窗口，所以从政府信息公开和档案信息公开两者的关系来讲，美国对《信息自由法》的修改频率和力度，也启示着我们在档案信息开放服务方面要做到改革和创新，对我国档案工作具有重要的借鉴价值。

美国 《信息自由法》 档案工作 借鉴价值

在2016年美国《信息自由法》的法案修改中，主要有四个方面的内容：一是对信息公开方式和途径的要求，由原来的“查询和复制”改为“允许公众通过电子途径查阅”；二是新建立一个叫“首席信息公开官委员会”的机构；三是优化信息公开工作程序，设置统一的信息公开申请网络平台；四是缩小豁免范围，施加25年期限限制，放宽对行政机关的期限限制。从信息公开法律制度来看，美国此次对《信息自由法》的修改主要是对实践结果的追认，近几年，我国的政府信息公开也取得了不错进展，但是在信息公开实践上，国外的有益探索仍有值得我们借鉴和学习的的地方。

一、时代强音引领档案信息公开历程

回顾政府信息公开和档案信息公开的历程，从封闭到开放，从开放到利用，档案在走向公众视野的过程中经历了漫长的过程。在奴隶社会和封建社会，档案的利用往往是统治阶级和特殊人群的特权，即使如此，文明的曙光总是在阵痛中迎来光明。随着1789年的法国资产阶级革命，近代档案事业得到了翻天覆地的改变。近现代以来，随着人们档案意识的提高，国家行政职能的丰富，政务信息的公开，现代信息网络技术的发展，人们获取和交流信息方式的改变，公众对阳光政府、透明政府及政务公开的进一步倡导，从信息时代到数据时代的转变，档案信息的利用服务方式、利用服务技术、利用服务范围对档案信息的开放提出了进一步的要求。同时，社会活动的信息化、行政职能的透明化、政府信息的公开化，在档案开放信息的主动性、档案开放信息的效用性、档案开放政策的落实性等方面，都迫切需要我们在档案开放观念上与时俱进，档案开放的信息上应时所需，档案开放政策上推陈出新。

二、对我国信息公开服务的借鉴

1.通过借力“中国政府公开信息整合服务平台”，设立档案信息“申请专栏”导航，或者搭建独立的全国性档案信息公开的申请平台。

对于档案工作来说，档案工作的开放服务与政府信息的公开有着密切联系。自从2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）颁布以来，我国各级行政机关均在借助政府网站公开政府信息，也设立了相关类似的“依申请公开”专栏，受各级政府网站的站点影响，公民的申请服务独立分割，呈现出区域性的差异，同时申请者最终的满意度也存在着不同，这在一定程度上制约着人们的信息需求。

为了使信息公开工作更好地服务于大众，2011年“中国政府公开信息整合服务平台”上线，随后各省分站也陆续上线，这逐渐成为政府信息公开的一个重要窗口。但是目前平台缺少信息申请导航或专栏，如果优化“中国政府公开信息整合服务平台”，我们可以借鉴美国的信息公开网络平台的做法，在平台之中设立档案信息“申请专栏”导航或者搭建独立的申请平台，使政府信息的公开透明置于大众视野之中，从而促进申请者的信息需求得到落实。这不仅有利于全国信息公开申请服务的有效整合与快速集成，还可以通过统一的网络申请平台的设立，促进信息申请效率的提高，有效地整合信息公开的申请服务，打通信息申请渠道。不仅如此，申请平台还可以更好地了解公众对档案信息申请的综合需求，为以后的档案信息公开发挥导向作用。

2.将“公众申请需求的强烈度”融入我国档案信息公开标准之中。在我国，政府信息公开主要有政府主动公开和依申请公开两种方式，而“依申请公开”仍然受行政机关的主观意愿控制，虽然申请公开的形式是公众自发的需求行为，但是申请结果却不受公众需求影响。如何让申请结果得到有效回应和落实，则可以借鉴《信息自由法》中将依申请公开转化为主动公开的方式，如“申请三次及以上的信息主动公开”的形式，通过对申请次数的弹性设置，并综合考虑信息需求的强烈度来决定是否公开。

对于档案工作来讲，信息公开内容的价值并不取决于信息公开的广度，也不在于信息公开的深度，而在于信息公开的内容是否能够满足公众利用者的需要，所以当信息公开内容不能满足利用者的需求时，信息公开将毫无意义。一方面档案馆应该公开什么信息，另一方面公众需要什么样的信息，如果两者之间达不到统一，则仍达不到群众的期望和政务公开的要求。

3.设立政府信息和档案信息公开的纠纷调解机构。纠纷调解机构有很多种，诸如社区纠纷调解机构、医疗纠纷调解机构等等，一般来说纠纷调解是在司法机关无法迅速结案的时候采用的一种常用方法，但是在我国涉及信息公开方面的纠纷调解机构却还未出现。依《条例》，如果行政机关不履行政府信息公开义务的，可以向有关部门的主管机关举报，如果侵犯合法权益的，可以依法申请行政复议和提起行政诉讼，还没有涉及信息公开服务的纠纷调解机构。

目前我国在实际诉讼过程中，法院对此类案件即使受理也是以积压案件存在，公民的诉讼无法得到有效解决。那么创设一个具有“为信息公开争议提供统一的替代性纠纷调处服务”[1]54职能的信息公开纠纷调解机构就显得尤为必要，设立信息公开的纠纷调解机构，将有效地缓解诉讼案件积压的情况，缓和在政府信息公开服务中公众与行政机关的矛盾。

三、对我国档案工作开放服务的借鉴价值

1.改变某些档案“开放有实，利用受限”的现象，让公众拥有档案公布权。在我国，档案信息公开受传统“重藏轻用”观念的影响，主要是以“保密”为前提。同时，无论是档案利用还是档案公布，还受到相关工作人员问责制的影响，致使形成一种“开放有实，利用受限”的现象。在2016年最新的《档案法实施细则》第四章第二十二条中：《档案法》所称档案的利用，是对档案的阅览、复制和摘录。同时在2016年1月1日实施的《党风廉政建设主体责任和监督责任追究暂行办法》中，将批评教育、组织处理和纪律处分作为责任追究的三种方式，并指出当被追究责任后，需要将“问责情况的档案存入个人档案”[2]47。因而人们也常用“有权必有责，用权必担责”来形容权责关系，也是对“问责制”的最好诠释。“问责档案”运用过甚，也容易导致相关负责人的不作为。公众利用档案是在政府信息公开和档案信息资源开放的前提下进行的，虽然某些档案解放了枷锁，但是档案利用的步伐仍处在禁锢状态，可见问责制在某些方面制约了我国档案开放的主体意识。

同时，我国档案开放利用法规体系不健全，行政法规数量少，由于档案的公布权和利用权界定不清，致使利用者的利用需求无法得到满足。比如《各级国家档案馆开放档案办法》规定，“利用者摘录、复制的档案，如不违反国家有关规定，可以在研究著述中引用，但不得擅自以任何形式公布”，“档案利用者可以利用档案，但无权公布档案，否则按‘擅自公布档案’论处”[5]63。可见，上述利用者在档案馆中遇到的情况，不仅是出于档案馆工作人员对自身问责的担忧，还由于相关法律法规没能严格界定公布权和利用权，于是在具体实施过程中采取保守的限制利用方式。因而，让利用者拥有档案公布权，才能让公众真正地利用到档案。

2.以满足公众档案利用需求为档案法规的立法原则。无论是从政务公开角度，还是从档案开放角度，公众的民主意识对国家相关法律法规的立法原则有着深刻影响。美国《信息自由法》从公众需求出发，提出“公众利用档案不受其形成时间的限制，即使是保管在机关档案室的档案，公众也有权利利用”[3]50。在《中华人民共和国档案法》第一条中规定：为加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案，为社会主义现代化建设服务，制定本法。从法律内容中可以看出，我国档案法的立法理念以保管为主，利用服务则次之，档案法规制定的出发点使得公众的档案利用需求无法得到满足。

由于国家间的历史传统和基本国情不同，也不可避免使得档案管理工作有着很大的不同。在美国联邦政府建立之初，“政府官员会按照普通法惯例‘需要知晓原则’向那些对政府档案文件感兴趣的民众开放档案”[4]153，而美国公民档案利用的传统，更使得美国的档案走出了开放的第一步。在我国很多档案是国家的宝贵财富，是重要的文化财产。无论是图书馆还是档案馆，受传统的“重藏轻用”的观念影响很深，这种社会心理不利于形成档案利用思想，更加不利于调动人们利用的主动性，社会利用档案的氛围不浓厚。如何培养公众的利用需求，真正发挥档案的价值，则需要在我国档案立法层面做出更多努力。

3.为我国档案开放和政府信息公开建立救济渠道，使公民的信息需求得到保障。救济渠道作为一种法律保障措施，对于保障公众的档案利用权利具有很大的作用。如果没有救济制度，不赋予公众获得行政和司法救济的权利，信息公开就不可能得到有效的实施。随着社会管理的创新和公民日益增长的救济需求，行政诉讼和行政复议作为传统的公民权利救济渠道有其自身的优点和不足，因而需要考虑本国实际情况和借鉴国外有益经验，不断拓展新的救济渠道。行政监督专员制度在国外的发展和运用既具有传统救济渠道的优点，又弥补了他们的不足，因而在信息维权纠纷过程中，可以借鉴这种新的救济途径，建立我国的行政监督专员制度，将有效地化解信息维权的矛盾和冲突。因而为我国档案开放和政府信息公开拓展和创新救济渠道，使公民的信息需求得到保障，切实地将法治精神贯穿于档案信息开放工作是我国档案信息开放走向公众的重要途径。

四、我国档案工作应如何完善

1.加强对无为的问责，平衡有错和无为的失衡现象，让档案工作者切实履行职责。在我国目前的问责制中，存在着一种“重有错问责，轻无为问责”的现象。档案部门在问责制的压力下，很多领导干部为了不犯错，有意识地在开放档案中限制公众利用档案，造成“开放有实，利用受限”的问题。我们必须转变观念，既要提高档案工作者的服务能力，又要促使工作人员树立一种“无功就是过，平淡就是错”的观念，强化档案人员的责任意识，提高档案服务质量。同时，还要摈弃保密文化的影响，将档案开放视为一种重要的宣传手段，创新档案利用方式。

2.转变档案信息开放的立法理念，主动培育公众的休闲利用需求。良好的法制环境才能保护档案利用者的权利需求，由于我国文化认同的影响，使得我国公民在利用需求上仍是“一蹶不振”，如何能摆脱档案馆“无人问津”的状态，做到同图书馆、博物馆一样门庭若市，这不仅要求档案部门主动招徕公众，还要求有良好的法制环境。同时培育公众需求，还要求改变以往的“遇事儿才查档案”的利用观，借鉴美国的档案休闲利用，将档案部门的严肃形象转化为亲民形象，在不损坏国家利益、集体利益等情况下，主动迎合公众需求，提高档案开放的知名度。

3.在设立救济渠道的同时，明确违反档案开放的责任问题，加强法律的可操作性。虽然我国《条例》中规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应当予以调查处理，但是这句话没有明确规定如果违反公开义务，应当承担哪些责任，所以在实际诉讼过程中，法院对此类案件即使受理也是以积压案件存在，公民的诉讼无法得到有效解决。因而，该条规定在实际过程中并不具有可操作性。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但是在实际过程中，和美国相比，中国公民受传统观念影响较深，因而要求政府信息公开的意识也没有美国公民强烈，信息公开诉讼的数量自然少于美国。因而加强法律的可操作性，则需要细化条款中违反信息公开义务的行政机关的惩处措施和处罚力度，通过明确和完善的惩处措施才能维护法律的严肃性，提高处理有关信息公开诉讼案件的工作效率，及时维护当事人的利益，使信息公开工作落于实处

从IT时代到DT时代的转变，不仅需要档案信息更加公开透明，还要求档案开放利用服务质量的提高。美国政府跟随数据时代政府数据开放的大趋势，对信息公开方式和途径、信息公开工作机构、信息公开程序作出了顺应时代的响应。在网络时代的信息化、行政职能的透明化、政府信息的公开化大潮中，我国相关档案机构应该力争在档案信息开放的主动性、效用性、落实性等方面作出符合公众需求和社会发展的反应，这样才能使我们在档案开放观念上与时俱进，档案开放的信息上应时所需，档案开放政策上推陈出新。

[1]后向东.美国2016年《信息自由法》改革法案述评[J].电子政务，2016（10）.

[2]宛诗平.“问责档案”贵在用好[J].共产党员，2016（4）.

[3]张秀楷，王蓓蓓.中外档案信息资源开放利用人文环境比较研究[J].档案学研究，2013（7）.

[4]张仲仁，翁航深.美国档案文件管理[M].四川：四川省社会科学院出版社，1987.

[5]陶丽霞.我国档案开放利用的法制建设研究[D].四川大学公共管理学院，2007.

On the Reference Value of the Information Freedom Law(Revised in 2016)to the Archival Work in China

Zhou Xiaoli
(History School of Liaoning University,Shenyang 110136,China)

On June 30,2016,the US President Obama signed the reform act of the Information Freedom Law of 2016.On the basis of practice and in form of law,this year's amendment puts forward the ways and channels of publicizing government information,and optimizes the functions of government departments in it.The archives department is always an important window for the publicity of government information,so from the perspective of relationship between government and archives information publicity,the modifying frequency and intensity of Information Freedom Law inspires us to make reform and innovation in archives information opening service,and has great reference value to our archival work.

the US;Information Freedom Law;archival work;reference value

周小莉，辽宁大学历史学院本科生，档案学专业。

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.10.10

G271.3

A

2017-02-07