精准扶贫：丽水样本的实践与启示

诸葛菁，周爱飞

精准扶贫：丽水样本的实践与启示

诸葛菁1，周爱飞2

（1.中共青田县委党校，浙江青田323900；2.中共丽水市委党校，浙江丽水323000）

国内扶贫开发经历了由“消灭区域性绝对贫困”到“减缓区域性相对贫困”再到“减缓群体相对贫困”3个阶段，现已进入“推进精准扶贫”新阶段。丽水作为全国三大扶贫开发改革试点地级市，在新阶段实践探索中，点面结合、多维互动地总结提炼出“3+2”精准扶贫体制机制即“搬迁扶贫、产业扶贫、社会扶贫”三大机制以及“基于低收入农户的精准扶贫机制、相配套的产权要素体制机制”，形成了可复制、可推广的丽水样本，且从党的领导、全域统筹、靶向治疗、改革创新、增收底线等方面给予启示。

精准扶贫；扶贫开发；丽水样本；改革试验

丽水市作为全省扶贫工作最为难啃、最为重点的区域，于2013年纳入全国扶贫开发改革试验区。自浙江省第十三次次党代会，尤其是习总书记提出“关于扶贫工作的新理念新思想新战略”以来，丽水咬定高水平建成小康社会的“底线目标”不放松，扎实推进扶贫到面、到点、到户、到人，不断提升扶贫精准度，并于2016年年底提前完成了“扶贫改革试验区的国家评估”，形成了可复制、可推广的丽水样本。

一、背景缘起：扶贫开发的演进逻辑

丽水地区面积占全省1/6，虽然户籍人口仅占全省的1/18，但扶贫人口却占全省的1/5。作为全省扶贫开发的缩影，丽水在2013年获批国家级扶贫改革试验区之前，扶贫开发经历了3个阶段（1994—2012）。第一阶段即“贫困县与乡镇扶贫攻坚”阶段（1994—2002），围绕省级贫困县、贫困乡镇进行扶贫攻坚，通过加强产业开发，加快下山脱贫等措施，消灭了县域级、乡镇级的“区域性绝对贫困”；第二阶段即“欠发达乡镇奔小康”阶段，针对贫困乡镇消除绝对贫困后欠发达乡镇存在“区域性相对贫困”突出的现象，面向118个省级欠发达乡镇，依托深化产业开发，加强下山搬迁，实行社会救助等有效手段，减缓区域性相对贫困；第三阶段即“低收入农户奔小康”阶段，针对以乡镇为单位的区域性相对贫困减缓后低收入农户“阶层性相对贫困”突出的现象，将2007年家庭人均收入低于2 500元的农户列为扶贫对象，深化产业开发，加大异地搬迁，把符合最低生活保障条件的低收入农户全面纳入最低生活保障，合力提升专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，减缓群体相对贫困，缩小群体收入差距。

纵观上述3个阶段，是在浙江省委省政府的统一部署下，依据“贫困县—贫困乡镇—欠发达乡镇—低收入农户”扶贫线路，梯次演进了由“消灭区域性绝对贫困”到“减缓区域性相对贫困”再到“减缓群体相对贫困”的扶贫逻辑。在国内经济步入“新常态”后，原有的扶贫开发模式已难以适应新时期的要求，对山区农民在农业产业、基础设施等扶贫举措的边际效用正在递减，原有体制机制和土地、资金等要素瓶颈亟待创新突破，尤需探索出一条“突出城乡统筹,搭建精准平台，推进点面结合”的精准扶贫之路，这也是丽水申报“国家级扶贫改革试验区”的初衷。2013年3月，丽水市印发了《关于全面推进扶贫改革试验的实施意见》（以下简称《意见》），详细制定了《丽水市扶贫开发体制创新试验任务分解表》。丽水扶贫改革试验分三大任务12个专题（农民异地搬迁、宅基地使用、农村集体产权、户籍管理、社区管理方式、创业就业方式、合作扶贫、科技扶贫、金融扶贫、结对帮扶、山海协作、社会扶贫），采取九县（市、区）全面参与、重点突破的办法推进。经3年多探索，丽水基本形成了可以复制推广的“3+2”精准扶贫开发机制，即：“搬迁扶贫、产业扶贫、社会扶贫”三大机制以及“基于低收入农户的精准扶贫机制、相配套的产权要素体制机制”。

二、试验实践：建立精准扶贫开发的“3+2”体制机制

（一）建立差异化的搬迁扶贫机制，化农民为市民

丽水市针对人口、产业、资源要素布局相对分散的实际，找准穷根、深挖穷根，顺应农户发展需要，大力引导高山远山、重点库区、地质灾害隐患区域走出大山，依城设区、依镇设点，实行差异化梯度搬迁，开发了因地制宜搬迁扶贫的新模式，实现异地发展。2013年以来的扶贫改革试验区建设，丽水市全面深化农民异地搬迁改革，强力推进“小县大城、内聚外迁”战略，积极探索户籍管理制度改革、创新异地搬迁安置小区管理。

一是推进异地搬迁机制创新。（1）颁布了《丽水市农民异地搬迁规划（2013—2017）》。（2）建立差异化搬迁补助机制，提高低收入农户异地搬迁补助标准。如松阳县创新出台货币安置政策，整村搬迁农户可一次性领取最高每人4万元的补助，并将零星搬迁农户人均补助标准由5 600元提高至8 000元。（3）开展异地搬迁小区建设与中心镇中心村建设、村庄整治建设、农房改造建设、低丘缓坡开发等相融合的建设模式。（4）完善搬迁安置以国有土地划拨性质为主的供地机制，出台《关于异地搬迁购建住房和农房改造建设使用住房公积金的若干规定》，组建农民异地搬迁政府性公司，加快推进城镇化进程[1]。2013—2015年底，全市累计搬迁农民15 940户；《丽水搬迁扶贫案例》被中组部收录“五大发展理念案例选”丛书第二辑——《脱贫攻坚》，作为干部学习培训教材，由党建读物出版社编辑出版。

二是积极探索户籍制度改革。（1）启动户籍管理制度改革试点，逐步取消农业户口和非农业户口性质划分，建立按经常居住地登记户口为基本形式的城乡统一的户籍管理制度。（2）农民进城落户变为市民后，继续保留其原有土地（山林）承包经营权，其在原户籍所在村经济合作社中的集体资产收益分配等权益保持不变，拥有的股权可依法继承或流转。（3）进城落户农民与当地市民享有同等权利，完全纳入城镇住房和社会保障体系，享受与城镇居民同等的劳动就业、社会保障、教育卫生等待遇、权益[1-2]。2014年5月，云和县启动全省户籍管理制度改革试点，截至2015年底，云和县原农民性质的新居民在县城社区落户的人数已达1万多。

三是创新异地搬迁安置小区管理。在异地搬迁安置小区成立新社区，加强社区服务平台建设，开展社区培训和社区文化活动，社区居民委员会主任采取直接选举方式产生，在任期内享受社区专职工作者同等待遇。目前，全市已有多个异地搬迁安置小区建立社区，其中云和县凤凰山街道普光小区进行了社区居民委员会主任直接选举试点。

（二）建立特色化的产业扶贫机制，化输血为造血

充分发挥“授人以渔”在扶贫开发中的重要作用，变“输血”为“造血”，通过实施产业化扶贫，扶持培育农业特色产业等，有效促进了低收入农户增收致富。

一是大力培育发展农业特色产业。深入实施生态精品农业“361”工程，全市累计创建生态精品农业示范乡镇25个、示范企业和合作社133家、示范家庭农场652家、生态精品农产品657个。注册并打响了全国首个覆盖全区域、全产业、全品类的农产品公用品牌“丽水山耕”，短短一年时间，销售额已达20亿元，平均溢价33%；培育了茶叶、食用菌、高效笋竹林3个百亿级产业，实现了农业增加值增幅连续6年居全省第二，巩固了农民持续增收的基础[1，3]。

二是大力发展来料加工。推进“丽水丽人”来料加工基地品牌建设，发展“丽人”来料加工发展总部经济，帮助低收入农户实现家门口就业。2015年，来料加工业已覆盖2 297个行政村、90%以上搬迁小区，全市共有7.11万低收入农户、2 823位灾后重建点农民、1.37万名库区移民从事来料加工业，全市发放来料加工费16.5亿元[1-3]，从业人员19.9万人，从业人员人均增收8 000多元。

三是积极培育民宿经济。截至2015年，全市累计发展农家乐经营户（点）2 107家，从业人员2.65万人，营业总收入13亿元，同比增长40%，成为农民就业创业和脱贫致富的重要产业[1-2]。

四是大力推进农村电子商务业。推广遂昌“赶街”模式，培育壮大中国淘宝村，促进农产品销售和农民创业就业增收。全市已培育农村电子商务网店（企业）9 624家，从业人员24 322人，实现网络交易额83.21亿元，同比增长57.9%[1-2]。

五是加强农民培训。出台了《丽水市农村实用人才认定和管理办法（试行）》，加大低收入农户免费培训力度；“十二五”期间，累计培训32万人次，培养农村实用人才7.5万人[1]；打造劳务品牌，深化“丽水农师”和职业农民培育工作，打响了缙云烧饼师傅、云和师傅、松阳茶师等劳务品牌，增强了农民外出就业创业能力。

（三）建立立体化的社会扶贫机制，化分力为合力

丽水按照“政府主导、统筹规划、社会参与、多元投入”的思路，切实强化社会合力，建立了立体化的社会扶贫机制。

一是干部结对、精准帮扶，建立了扶贫开发“一村一计一单位”“一户一策一干部”帮扶制度。全市1 569个扶贫重点村，全部明确了结对帮扶的省、市、县级部门，五年一定，每年考核，不脱贫不脱钩；对全市5.5万户10万名“4 600元以下”农户，全部建立了“一户一卡”，包干到人、责任到人，要求帮扶干部“走村不漏户、户户见干部”。

二是完善助学政策，全面实施了贫困生助学、爱心营养餐、民族教育券、中职免学费“扶困助学四大工程”。近4年累计资助家庭经济困难学生156万人次，资助资金达9.8亿元。建立健全学生资助标准动态调整机制，从2015年上半年起，家庭经济困难学生营养餐补助标准由每人每年750元提高到1 000元，普高和中职的助学金标准由每人每年1 500元提高到2 000元[4]。

三是全面落实政策兜底，确保所有低收入农户按时全面脱贫。一方面，做好低保兜底，将符合农村最低生活保障条件的低收入农户及时纳入农村最低生活保障范围，做到应保尽保。截至2015年底，农村低保平均标准达5 077.3元/年。另一方面，实行社会救助托底。完善医疗救助制度，不断扩大医疗救助病种，提高救助比例。此外，2015年出台了《丽水市临时救助实施办法》，规范统一临时救助审批管理，救助覆盖面扩大到面向全体居民。在乡镇、街道建立“一门受理，协同管理”窗口，整合社会救助各相关职能部门资源，积极开展教育救助、住房救助、就业救助等中介服务[4]。

四是动员整合全社会扶贫力量。充分整合华侨、丽商、农村致富带头人、志愿者等资源，持续开展了“村企结对”“百个侨团助百村、千名华侨扶千户”“百名丽商结百村”“百师扶贫助百家”“万名志愿者帮万人”等帮扶活动[3]，大家有钱出钱、有计献计，为广大农民送技术、送种苗、送岗位、送资金、送服务，助推低收入农户增收脱贫。据不完全统计,仅2015年，全市就筹集帮扶资金、物资折合上亿元，到田头地角开展为民服务12万人次。

（四）建立基于低收入农户的精准扶贫机制，重在提高精度

如果说“搬迁扶贫、产业扶贫、社会扶贫”三大扶贫开发机制是20世纪90年代以来扶贫开发“三个阶段”的延伸、扩展和深化，是基于中观层面上探索出城乡统筹扶贫开发的新路子，那么建立低收入农户精准扶贫长效机制，则是微观层面上，点对点、面对面的精准发力，其可参考的文件包括《丽水市关于建立农村困难家庭帮扶长效机制的通知》（丽委办发〔2016〕70号）、《浙江省低收入农户认定标准、认定机制及动态管理办法》（浙农办〔2016〕86号）。

一是扶贫对象精准。对象为农村特困户、农村低保户、农村低保边缘户（低保线150%以下）、农村支出型贫困家庭和“原4 600元以下”动态管理对象等5类农村家庭及人员，统称为农村困难家庭。以民政部门的农村困难群众数据和扶贫部门的“原4 600元以下”动态管理对象数据为依据，为扶贫助困工作提供精准信息。各级扶贫办、民政局建立健全农村困难家庭发现、核对、认定以及退出的动态管理机制。所在乡镇党委、政府积极主动作为，做好本地困难家庭的源头发现和帮扶举措落实，确保发现一户，建档一户，脱贫一户，销号一户[5]。

二是措施到户精准。（1）强化农村困难家庭政策兜底保障，及时调整最低生活保障标准，逐步实现低保标准城乡一体化。有效解决因病返贫问题，最大限度遏制因病返贫现象发生；实施支出型贫困家庭纳入社会救助制度；加强社会救助家庭经济状况核对平台建设，建立主动发现、定时跟踪和动态管理机制，为精准识别农村困难家庭提供技术支持[5]。（2）建立“一户一档”的危房档案，推进农村困难家庭危房改造。（3）实行“一人一档”的农村困难家庭子女接受教育保障政策。（4）实施促进农村困难家庭持续增收供给政策。

三是因村派人精准。2016年全市共有农村工作指导员3 274名，其中省派26名，市派70名，县级农村工作指导员655名，乡镇派农村指导员2 522名。广大指导员充分依托派出单位优势，发挥自身特长，做了大量实事好事。省市县乡四级指导员共走访农户90 893户，召开会议7 844次，落实经济发展项目1 095个，落实基础设施项目1 189个，落实扶贫资金5 430.5万元，捐赠物资价值177.4万元[2]，调处矛盾纠纷3 066起，劝阻上访452次，主讲党课2 583次，指导党组织生活2 935次，有力地支持了所驻村发展和低收入农户增收。

四是扶贫项目管理精准。扶贫办主要领导、分管领导在每次调研指导工作、召开会议时均强调，要做好扶贫政策、扶贫成效、扶贫资金、项目安排等信息公开，确保扶贫对象看得到、听得懂、能监督，提高扶贫工作的公信力和美誉度。同时，市扶贫办会同市财政局修订完善了《丽水市财政专项扶贫资金管理办法》，配合市检察院等部门制定了《加强预防和查办扶贫领域职务犯罪专项工作方案》，深入推进阳光扶贫、廉洁扶贫，确保实现干部廉洁、项目优质和群众满意的目标。

（五）配套推进产权要素体制改革，保障点绿成金

以触及、破解城乡二元结构体制机制创新为着力点，围绕“搬迁扶贫、产业扶贫、社会扶贫”三大体制机制创新，配套推进产权要素体制改革，推动“向资源要资产、向资产要资本”，为实现“绿水青山”向“金山银山”有效转换奠定制度基础。概括来说，取得十大突破，即：试行林地经营权流转证制度；开展生态公益林补偿基金信托；探索公益林未来补偿金收益质押贷款；发放农村小型水利工程产权证抵押贷款；实施农村股权质押基金担保贷款；建立进城农民社员证制度；建立市、县、乡三级农村产权交易体系和平台；推进所有权、管理权、经营权三权分离的“河权改革”；建立小水电产权交易中心；龙泉、缙云、青田纳入全国农村宅基地和土地流转经营权“两权”抵押贷款试点。

成效方面：一是全面推进农村六权确权颁证，赋予农民完整产权，林权、村集体股权发证完成率100%，水权发证基本完成，符合发证条件的宅基地、农房和新一轮土地确权登记都在90%以上。二是搭建覆盖市、县、乡三级的农村产权流转交易平台，实现农村产权内容交易全覆盖，累计交易2 000多宗，交易额3亿多元。三是全面推进农村权证抵（质）押贷款或担保，实现农村产权证抵押贷款全覆盖，累计发放林权、农房、土地承包经营权“三权”贷款240亿元，不良率仅为0.14%，其中林权贷款余额50多亿元，占浙江省的3/5，全国第一。如在全国首创开展生态公益林补偿基金信托和公益林预期收益担保组织建设。利用农村产权证反担保，建立预期收益类村级担保组织，能将1亩生态公益林“补助30元”杠杠放大50倍，提高到“使用1 500元”。云和梓坊村、大牛村利用2.5万亩生态公益林获得1 500万元授信贷款，现已发放贷款近200万元。正在全市推开，仅此一项能给全市农民提供200亿元授信贷款。

三、丽水样本的启示

扶贫是一项复杂、循序渐进的系统性工程，认识和掌握贫困发生机理、演化阶段特征及分布规律，是推动扶贫工作的重要依据。丽水以国家扶贫开发改革试验建设为抓手，探新路、出经验、做示范，建立了一套可在全国山区可复制、可推广的精准扶贫开发体制机制，总结起来，有以下5点启示：

（一）党的领导是根本保证

习总书记指出：消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命[6]。建设扶贫改革试验区，是国务院扶贫办推进扶贫体制机制创新的重大举措。丽水市在扶贫改革中，始终坚持党的领导，建立了国家、省、市、县区四级政府上下联动，同级部门协同推进的扶贫改革工作机制和组织架构，呈现出“主动对接上级主管部门，市级领导高度重视，各县（市、区）协同推进”的扶贫工作新面貌，形成强有力的改革合力[6]。纵向联动、横向协调的工作机制和组织架构是丽水扶贫改革获得显著成效的重要组织保障。

（二）全域统筹是基本路径

习总书记指出：扶贫开发“要坚持政府主导，坚持统筹发展”；“抓扶贫开发，既要整体联动，有共性的要求和措施，又要突出重点，加强对特困村和特困户的帮扶”。丽水在扶贫开发中打破区域排斥、人口排斥等囿限，通过空间域、产业域、要素域和管理域的统筹协调，推动生产、生活、生态有机融合，为精准扶贫的落地实施奠定扎实的产业基础、市场基础和制度保障。

（三）靶向治疗是根本方法

习总书记指出：要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之[7]。丽水市依托丽委办发〔2016〕70号、浙农办〔2016〕86号两大文件——精准扶贫制度供给，有的放矢、聚焦靶向地构建起精准定位的扶贫网络平台，实现了扶贫对象精准、措施到户精准、因村派人精准和扶贫项目管理精准，确保了贫困现象不反复，真正做到扶真贫、真扶贫。

（四）改革创新是最大动力

当前扶贫攻坚已进入历史新阶段，剩下的都是难啃的“硬骨头”。唯有众志成城、狠下决心，通过改革推动、创新驱动，深化体制机制改革，才能啃硬骨头、攻坚拔寨，有效补上高水平全面建成小康社会的“短板”。丽水在改革试点体制机制上的“十大突破”，针针见血、条条见效，为保障扶贫开发各项工作的有效开展，创造良好的制度环境。

（五）增收底线是工作要求

要真正摆脱贫困，其关键点在还低收入农户内生性的可持续增收上。丽水在扶贫开发中，始终坚持增收工作的“底线思维”，从资源、人力、环境等方面疏理致贫原因，因地制宜、因人而异地推出差异化、特色化、立体化和精准化的扶贫开发供给政策——正基于此，2015年，丽水市提前全面消除了农村家庭人均收入4 600元以下贫困现象，实现11万人不漏一户、不落一人；2016年，丽水市实现了全市农民收入增幅连续8年全省第一、9县（市、区）农民收入全部超万元。

［1］李炀德.丽水市推进扶贫改革试验的实践与探索［J］.新农村，2016（8）：5.

［2］江宜航.浙江丽水：异地搬迁圆农民“进城梦”［N］.中国经济时报，2016-07-22.

［3］杜立峰，王艳杰.浙江省精准扶贫的探索与实践［J］.农村经济与科技，2016（9）：196.

［4］陈小英.王永康在全市扶贫开发暨第18次乡镇书记工作交流会上强调 努力增强自我发展能力 确保贫困现象不再反复［A］.丽水市人民政府公报，2016（1）.

［5］中共丽水市委员会办公室.关于建立农村困难家庭帮扶长效机制的通知:丽委办发〔2016〕70号［A］.2016.

［6］浙江财经大学课题组.丽水市国家扶贫改革试验区进展情况评估报告［R］.2016.

［7］习近平.习近平论扶贫工作：十八大以来重要论述摘编［J］.党建，2015（12）：5.

Targeted Poverty Alleviation:The Practiceof and The Enlightenment from Lishui Model

ZHUGE Jin1,ZHOUAifei2
（1.Party School，Qintian County CPCCommittee，Qintian 323900，Zhejiang；2.Party School，Lishui Municipal CPCCommittee，Lishui323000，Zhejiang）

The domestic poverty alleviation and development has gone through three stages，namely，the elimination of regional absolute poverty，the alleviation of regional relative poverty and the alleviation of relative poverty in groups，and has now embarked on a new stage of promoting targeted poverty alleviation.As one of three major cities for pilot reform of poverty alleviation in China，Lishui summarized its own “3+2”model of targeted poverty alleviation consisting of 3 mechanisms like relocation，nurturing characteristic industries and mobilizing social forces at all levels and 2 additional mechanisms like poverty alleviation targeted at low-income famers’households and target poverty alleviation through reforming the system of property right elements.The model can be duplicated and are re-applicable，giving us the enlightenments ranged from CPCleadership，overall planning，targeted treatment，reform and innovation to the increase of the bottom line income.

targeted poverty alleviation；poverty alleviation and development；Lishuimodel；reformexperiment

10.3969/j.issn.2095-3801.2017.04.006

C913.7

A

2095-3801（2017）04-0043-06

2017-03-17；

2017-05-19

诸葛菁，女，浙江青田人，讲师。