农村扶贫公共服务体系演变及启示

任登科

(河南大学 哲学与公共管理学院， 河南 开封 475001)

农村扶贫公共服务体系演变及启示

任登科

(河南大学 哲学与公共管理学院， 河南 开封 475001)

农村扶贫公共服务体系影响着中国广大贫困农村脱贫， 也影响着实现全面建成小康社会的奋斗目标。 在乡村社会结构的历史变迁视野下， 国家扶贫战略、 基层政府、 农村组织和个体以及社会力量等农村扶贫公共服务体系中的构成因子不断走向成熟， 推动了中国农村扶贫事业的发展。 中国农村扶贫公共服务体系不断健全的过程是国家审时度势、 慎重选择的结果， 包含着政府不断提升扶贫成效与全心全意为人民服务的内在逻辑和价值追求。 关键词: 农村扶贫； 公共服务体系； 历史沿革； 启示

消除贫困、 实现共同富裕， 是社会主义制度的本质要求。 党的十八大提出到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标。 贫穷不是社会主义， 贫穷也不是小康社会。 如何使广大贫困农村脱贫是全面建成小康社会需要解决的棘手问题。 农村贫困治理是一项系统工程， 农村扶贫公共服务体系在扶贫工作中既能有效地发挥反贫困的作用， 又能对农村反贫困的效果进行巩固。 我国农村扶贫公共服务体系从建国到现在经历了一个漫长的演变过程， 通过对国家扶贫战略、 基层政府、 农村组织与个体以及社会力量等农村扶贫公共服务体系中的构成因子进行历史回顾， 可以更直观地揭示农村扶贫公共服务体系的有机构成和特点。

一、 国家扶贫战略的演变

关于中国国家扶贫历程目前学界有着不同的看法， 如五阶段论、 三阶段论、 两阶段论等。 这些不同的划分标准都各有其道理， 在此不一一赘述。 本文采用的是五阶段论， 五阶段论的观点主要是以建国为时间的逻辑起点， 根据各个时期扶贫工作的特点， 结合国家扶贫战略的演变， 将我国扶贫历程分为了五个阶段， 具体内容如下。[1]30

(一)救济式贫困治理阶段(1949—1978)

建国初期， 贫困在当时的中国是一种普遍现象， 这一阶段的扶贫战略主要体现出社会救济的特征。 扶贫对象主要就是因灾致贫人口和战争伤残人口。 扶贫手段多采取物质资源救济、 资金抚恤救济等暂时性的救济方式。 这一时期， 新中国百废待兴， 在资源有限的情况下难实行有针对性的扶贫政策。 这种状况下， 国家施行仅仅能够保障贫困农民生存需要的扶贫战略是最现实理性的选择。 在计划经济体制下， 追求平均是发展计划经济内在的价值追求。 救济式的扶贫战略在保持广大贫困人口基本生存需要方面起到了重要作用。 但是， 救济式的扶贫战略并不能从根本上帮助贫困人口实现脱贫， 某种意义上， 救济式扶贫延续和固化了贫困人口的贫困状态。

(二)体制改革为主导的农村贫困治理阶段(1978—1985)

改革开放之初， 农村贫困问题十分突出。 在众多农村人口中大约有三成人口属于贫困人口。 中国政府吸取社会主义探索过程中的经验和教训， 反思计划经济体制的弊端， 痛定思痛， 开始根据现实发展需要着手进行体制改革。 在广大贫困农村地区， 中国政府确定贫困人口数量， 积极寻找造成农村贫困的根源， 通过体制改革推动农村的贫困治理。 这一阶段， 中国农村开始施行家庭联产承包责任制， 放松农村流动人口限制等， 大大激发了农民的生产积极性， 农民获得了较强的自主性， 有机会通过自己的努力来改变命运。 与此同时， 乡镇企业异军突起。 在有条件的地区， 通过兴办乡镇企业， 为农民提供在家门口就业的机会， 增加劳动收入。 这一阶段中国农村反贫困工作取得了巨大成就。 1978年中国农村居民人均纯收入133.6元， 到了1985年上升到397.6元， 年均增长率接近17%。 农村绝对贫困人口减少了一半， 贫困发生率由30.7%下降到14.8%。[2]15这一阶段， 体制改革有力地推动了农村经济的发展， 中国农村经济从整体上呈现出良好的发展态势。

(三)以“输血”为主的农村贫困治理阶段

(1986—1993)

20世纪80年代中期， 制度改革推动的农村贫困治理逐渐陷入困局， 贫困治理面临着如何深化的问题。 根据新时期农村扶贫工作的新特点， 国家颁布了一系列有针对性的、 全面的扶贫政策。 首先， 国家成立了专门的扶贫机构即国务院扶贫开发领导小组， 负责统筹全国的扶贫工作。 其次， 以县级行政区划设立贫困县， 以县为单位， 有计划、 有针对性地进行扶贫工作， 争取实现整体脱贫。 再次， 这一阶段， 国家经济得到一定发展， 政府积累了一定的物质财富， 对于贫困农村的支持力度不断加大， 国家扶贫资金连年上涨。 通过一系列的组合扶贫政策， 到1993年， 中国贫困人口从1.25亿下降到8000万， 贫困治理工作取得巨大的成就。 但是， 这一阶段农村区域发展不平衡的问题也逐渐显现。 部分拥有发展优势的农村在国家政策指导、 资金扶持的帮助下迅速走上了脱贫致富的道路。 而一些自然环境恶劣、 资源匮乏、 交通闭塞的偏远地区农村难以利用扶贫条件实现自身的发展。

(四)以“造血”为主的农村贫困治理阶段

(1994—2000)

“输血”式的贫困治理有着其自身的局限性， 为进一步解决农村贫困问题， 缩小东西部地区差距， 实现共同富裕， 中国政府适时调整扶贫战略， 中国反贫困从“输血”式扶贫转向“造血”开发为主的扶贫阶段。 “造血”式扶贫战略重点培育扶贫对象的自主发展的能力， 形成“造血”机制。 1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》公布实施， 计划明确提出：“要集中人力、 物力、 财力， 动员全社会各界的力量， 力争在七年左右的时间内， 到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。 ”这一阶段扶贫方式呈现多元化发展的趋势。 既有加强贫困地区道路、 水利、 农业市场在内的基础设施建设， 又有提升劳动力素质的职业教育培养， 还进一步发展了医疗等公共服务体系， 可以说扶贫方式实现了物质与精神的双重结合。 到了2000年底， 《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》所确定的目标基本实现， 农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。

(五)以综合式农村扶贫开发为特征的贫困治理阶段(2001年至今)

《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》确定的目标基本实现后， 中国农村剩余的贫困人口大多处于环境极度恶劣的山区、 边疆少数民族聚居区等地， 受资源和环境制约仅仅依靠开发式扶贫已经很难使贫困地区脱贫。 只有调整战略， 为贫困地区脱贫创造条件， 充分发挥他们自身的积极性才可能起到较好的扶贫效果。 中国数量众多的贫困人口中包含了大量的不具备生产能力的弱势群体， 如残疾人、 孤儿等。 继续施行区域性脱贫政策势必会把这些群体给遗漏掉。 因此， 这一阶段， 我国的扶贫战略实现了从开发式扶贫向参与式扶贫， 从区域性扶贫向精准扶贫的综合式农村扶贫开发阶段。 《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》对扶贫工作重点与瞄准对象做出了重大调整：扶贫工作的重点放到了西部地区， 贫困村成为基本瞄准对象， 扶贫资金覆盖到非重点县的贫困村； 扶贫方式更加强调参与式扶贫开发。 新时期的扶贫工作更加强调对个别分散地区以及西部农村地区的扶贫开发， 以村为单位更有针对性地开展扶贫工作。 更加强调贫困地区的参与， 通过贫困地区的参与制定出符合其自身实际和发展要求的扶贫策略， 扶贫工作变得更加民主、 更加科学、 更有效率。 2013年， 习近平总书记根据十八大提出的2020年全面建成小康社会的目标， 提出了“精准扶贫”的扶贫战略。 扶贫对象进一步精确到个人。 “精准扶贫”战略是对原有的扶贫体制机制的修补和完善， 有利于克服过去农村扶贫战略粗放造成的资源浪费、 效率低下等不利影响。 这一时期中国的扶贫事业进入新阶段。

二、 基层政府压力型体制下扶贫管理方式的演变

压力型体制是指“在中国政治体系中， 地方政府为了加快本地社会经济发展、 完成上级下达的各项命令任务而构建的一套把行政命令与物质刺激结合起来的机制组合”[3]116。 基层政府根据上级政府部门量化分解的目标开展工作。 这些目标具有强制性， 并根据目标完成的情况来考核政府的绩效。 在国家自上而下的贫困治理程序中， 基层政府占有重要地位。 基层政府一方面承担着上级各部门各项政策的落实工作。 另一方面基层政府直接面向贫困群众， 最了解贫困群众的愿望和需求。 基层政府部门成为扶贫资源的供给主体， 并指导与监督具体的扶贫工作， 基层政府部门在扶贫管理中拥有绝对的主导权。 随着国家扶贫工作的深入及其扶贫战略的转变， 压力型体制下基层政府部门为主的自上而下的管理模式暴露出越来越多的弊端。 一方面， 这种自上而下的扶贫管理模式往往带有浓厚的政治色彩和一定的计划经济烙印， 过多政治干预下的扶贫政策往往缺乏必要的经济与管理观念和方法， 基层政府往往倾向于一些时间短、 出政绩的行为， 导致扶贫政策缺乏长期规划， 政策的延续性不高。 更有甚者为了政绩大搞“面子工程”“虚假工程”等不良现象。 由于信息的不对称， 自上而下的决策模式往往会引发一些高度集中的计划经济条件下所发生的各种问题， 如扭曲资源配置、 导致资源配置低效率等问题。 这种计划经济色彩往往导致基层政府在分配扶贫资金时过度平均化， 使得真正需要资金支持的贫困地区并未得到帮助。[4]60另一方面， 基层政府缺乏组织和发动贫困人口的动力， 重视被动服从， 忽视了对贫困人口自我发展能力的培养。 在自上而下的管理模式中， 贫困人口的意愿得不到良好的表达， 扶贫项目不但可能引起民众与基层政府的冲突， 甚至会给脱贫人口带来“返贫”的风险。

随着中国国家扶贫战略的转变， 自上而下的行政管理技术难以适应新时期发展的需要， 基层政府管理方式也相应地做出了调整。 参与式扶贫是政府主导的自上而下的扶贫模式。 参与式扶贫模式强调多元参与， 要求政府、 社会、 扶贫对象的共同参与， 充分调动各方积极性， 特别强调扶贫对象在扶贫治理过程中的作用。 在扶贫政策制定到扶贫政策的监督与评估整个过程中， 通过扶贫对象的有效参与， 确保了扶贫目标的科学性与民主性。 如部分社区推行的社区主导发展扶贫模式(CDD)。 参与式扶贫模式的推行， 一方面增强了扶贫对象的责任感， 调动了其积极性， 另一方面保证了扶贫政策符合实际需要。 可以说， 我国基层政府压力型体制下扶贫管理方式经过了政府包办到多元参与的管理方式的演变， 扶贫管理方式更加民主， 更加贴近实际。

三、 农村组织与个体应对贫困问题方式的演变

(一)被动转化为主动

在早期“输血”式扶贫模式下， 总体经济发展水平低下， 又受到国家经济发展战略制约等多种因素影响， 贫困地区的农村组织与个人缺乏主动性， 他们更多的是被动地接受国家救济， 维持自身的生存需要。 改革开放后， 随着家庭联产承包责任制、 乡镇企业发展等制度性改革措施的推行， 大量农民获得了土地资源， 激发了劳动积极性， 在资源较为丰富和地理环境较为优越的地区， 一部分人迅速脱贫。

开发式扶贫模式下， 针对贫困农村地区的不同特点国家制定专项发展措施和专门的优惠政策。 开发式扶贫模式注重培养贫困地区的“造血”功能， 这一阶段， 农村组织与个人的脱贫能力和意识都得到了增强。 随后， 根据部分地区扶贫难度较大的现实， 国家又制订了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》有针对性地拓展多种扶贫方式， 农村组织与个人的积极性进一步得到增强。 但是部分地方仍然存在基础设施薄弱， 经济发展缓慢， 少数地区缺乏内在发展动力， 全民参与扶贫的意识弱的情况， 出现了“等、 靠、 要”和小富即安的思想， 缺乏自力更生、 自我发展的创业意识。

进入新世纪以来， 我国扶贫战略进入“大扶贫”和“精准扶贫”阶段， 在坚持开发式扶贫的同时大力推进参与式扶贫以及精准扶贫， 扶贫更有针对性， 更强调贫困群体的主动性。 通过参与式扶贫、 精准扶贫等措施， 农村组织与个人的自主性大大加强， 扶贫政策更加民主， 更加高效。 这一阶段农村组织与个人应对贫困问题的主动性被充分地调动起来。

(二)从单一到多样

结合我国农村扶贫战略的演变过程我们不难发现， 我国扶贫重心经历了从物质逐渐转向精神、 由区域到个体的转变过程。 农村组织与个人应对贫困问题的方式也经历了从单一到多样的历史演变。 建国初期， 救济式扶贫的模式以及高度集中的计划经济的特点等因素决定了当时的扶贫只能更多地以物质手段进行以满足贫困民众的最低生存需要， 农村组织与个人应对贫困的方式极为被动， 没有太多的条件脱贫。 改革开放后， 进入体制改革推动减贫和大规模开发扶贫阶段， 部分拥有独特资源优势和区位优势的贫困地区拥有了脱贫的物质基础和政策条件。 这一时期农村组织与个人在应对贫困问题时拥有了一定的主动性， 大量有条件的贫困地区和个人凭借自身的努力和大量的扶贫项目逐渐脱贫。 但这一阶段的脱贫手段和方式仍然相对单一， 虽然在开发式扶贫过程中出现了开展成人职业技术教育、 控制人口增长、 完善医疗卫生服务等形式， 但此时的工作重心仍然集中在基础设施建设、 资源开发等物质层面， 农村组织与个人应对贫困的方式往往也偏重于物质财富的增加。 随着我国扶贫战略进入“大扶贫”和“精准扶贫”阶段， 伴随着参与式开发、 文化脱贫等扶贫模式的兴起， 农村组织和个人应对贫困问题的方式逐渐从单一走向了多元。 一方面， 政府结合地区实际有针对性地开展扶贫项目； 另一方面充分调动农民积极性， 鼓励引导农民参与职业技术培训， 改变传统观念从思想和文化上进行脱贫。 这一时期， 农村组织与个人在应对贫困问题时有了更多的手段， 实现了物质脱贫和精神脱贫的有机统一。

四、 社会力量参与扶贫方式的演变

社会力量在农村扶贫过程中拥有独特的优势， 发挥着独特的作用。 社会力量参与扶贫工作的自愿性、 公益性以及非行政性等性质往往能够对政府扶贫起到补充作用。 社会力量参与扶贫方式随着我国扶贫战略的转变也发生了新的变化。

(一)社会力量从边缘化逐渐成长为重要力量

建国后， 扶贫工作长期被政府包办， 而且在高度集权的计划体制下社会力量也缺乏成长的空间。 改革开放后， 中国进行行政体制改革， 市场得以恢复活力， 国家对社会的控制也相对放松。 社会力量得到了成长的空间并逐步发展起来。 而且， 改革开放后， 中国打开国门面向世界， 一大批国际组织积极参与中国的贫困治理， 助推了社会力量的发展。 这一时期， 以联合国和世界银行为代表的国际组织在扶贫治理工作中与中国政府积极开展合作。 这些组织有联合国开发计划署和基金会、 亚洲开发银行、 德国国际发展署等多边和双边组织。 他们为中国的扶贫事业提供了大量的资金与技术支持。 上世纪80年代末， 中国扶贫基金会成立， 标志着全国性的扶贫基金组织出现， 社会力量开始在扶贫工作中不断地崭露头角。 但从整体上来看， 这一时期的社会力量还比较弱小， 扶贫工作仍然主要依靠国家的大操大办， 社会力量参与力度不够， 仍然处于扶贫治理的边缘地带。

从20世纪90年代开始， 我国确立了社会主义市场经济体制， 政治、 经济环境更为宽松， 各类社会组织得以蓬勃发展起来， 社会力量逐渐得到了国家认可。 《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》中， 社会力量的运用被多次提及， 社会力量伴随着国家扶贫战略的推进取得了进一步的发展。 进入21世纪， 扶贫工作进入新时期。 扶贫工作更加注重多元参与、 精准扶贫。 社会力量凭借其灵活性、 专业性等特点， 越来越多地参与到国家扶贫开发进程中来。 2011年颁布了未来十年的国家扶贫发展纲要， 社会力量再一次作为扶贫工作的重要参与主体被加以强调。 社会力量的参与有力地促进了扶贫工作的推进与完成。 可以说， 社会力量对扶贫工作的参与从边缘化已经成长成国家扶贫治理的重要力量。

(二)扶贫方式不断创新， 走向多元化

社会力量早期参与中国的贫困治理往往采用的是救济式扶贫方式， 即将必要的生产生活资料， 如衣服、 粮食等直接运送到贫困民众手里。 这种“救急不救贫”的救济方式因为其简单灵活、 见效快、 涉及的相关利益方较少等特点， 备受社会力量的青睐。 此外， 受国家发展的大战略环境影响， 社会组织缺乏与政府合作的政策支持与制度环境。 因此， 这一阶段社会力量的扶贫方式较为单一， 通常以资金投入、 物质帮扶等形式开展活动。 如20世纪80年代中期到90年代初， 近5年的时间里， 联合国共计向中国提供了3.44亿美元的贷款用于国家的贫困治理。 随着我国开发式扶贫战略的实施， 社会力量参与扶贫的方式也不断发生着变化。 配合国家开发式扶贫战略， 社会力量的扶贫方式转向在贫困地区完善基础设施建设， 兴办职业技术学校等更具发展眼光与培育扶贫对象自身能力的扶贫方式。 这一时期， 社会力量参与的扶贫项目有“希望工程”“母亲水窖”“春蕾计划”等。 进入新世纪以来， 扶贫工作参与主体更加多元， 扶贫对象更具针对性， 扶贫内容更加个性化， 扶贫工作基本形成了国家、 社会、 扶贫对象等多元主体共同推进的特点。 参与式扶贫模式使得社会力量能够真正地参与贫困治理的过程， 通过购买社会力量提供的公共服务不断地激励社会力量的积极性并确保其稳步发展。 社会力量逐渐与国家紧密结合， 共同构成了贫困治理的重要力量。 很明显， 这一时期社会扶贫力量的扶贫方式更加多元， 更具发展潜力。

五、 启示

(一)完善农村扶贫公共服务体系有利于农村扶贫工作

中国是传统的农业大国， 农业人口多， 农村贫困现象严重， 贫困治理始终都是中国国家与社会发展的重要目标和任务。 进行农村扶贫公共服务体系的建构， 对推进中国扶贫工作、 实现全面建成小康社会的奋斗目标具有重要作用。 通过对我国农村扶贫公共服务体系的演变进行梳理可以看出， 党和政府在建设服务型政府、 推动多元治理模式、 加强农村社区建设、 明确村委角色和完善农村基层互动治理系统等方面做出了重大努力， 在长期的探索实践中形成了具有中国特色的农村反贫困公共服务体系， 为中国农村的反贫困运动做出了不可磨灭的贡献。 当前我国的农村扶贫工作进入更为复杂的新阶段， 农村扶贫公共服务体系面临着新问题、 新挑战， 继续有针对性地对我国农村扶贫公共服务体系进行创新性建构有利于新时期我国的农村扶贫工作。

(二)建构农村扶贫公共服务体系彰显政府的价值追求

新中国成立以来， 国家扶贫开发战略经历了救济式扶贫、 体制改革推动减贫、 经济高速增长过程中有计划有组织的大规模开发式扶贫和全面建成小康社会中的“大扶贫”和“精准扶贫”的多次转变。 扶贫思路也实现了由“救济式”“开发式”到“参与式”， “道义式”“运动式”到“制度式”的转变。[5]45基层政府在压力型体制下的管理方式也更加开放包容， 贫困地区和民众拥有更多的话语权， 扶贫管理更加科学化、 人性化。 农村组织与个人应对贫困问题方式更加主动与多样化， 彻底改变了过去被动脱贫、以物质脱贫为主的现象。 同时， 我国社会扶贫力量迅速发展， 在不断健全完善的法律与制度保障之下， 通过多形式、 多渠道开展各种各样的扶贫活动， 与政府和市场一道构成了我国农村扶贫的公共服务主体。 我们不难发现， 国家扶贫战略、 基层政府扶贫管理方式、 农村组织与个体应对贫困问题的方式以及社会力量参与扶贫方式等农村扶贫公共服务体系重要内容的演变， 揭示了我国农村扶贫公共服务体系的内在逻辑和特点。 农村扶贫公共服务体系不断健全的过程是国家审时度势、 慎重选择的结果， 包含着政府不断提升扶贫成效和全心全意为人民服务的内在逻辑及其价值追求。

[1] 朱小玲， 陈俊.建国以来我国农村扶贫开发的历史回顾与现实启示[J].生产力研究， 2012(3)：30.

[2] 张斌.基于利贫增长的农村土地政策改进研究[D].兰州：兰州大学， 2013：15.

[3] 杨雪冬.市场发育、 社会生长和公共权力构建：以县为微观分析单位[M].郑州：河南人民出版社， 2002.

[4] 廖福洲.我国扶贫开发中的政府行为分析[J].中州学刊， 2004(5)：60.

[5] 李秉龙， 李金亚.中国农村扶贫开发的成就、 经验与未来[J].人民论坛， 2011(11)：45.

[责任编辑 尹 番]

The Evolution and Inspiration of Rural Poverty Alleviation Public Service System

REN Deng-ke

(SchoolofPhilosophyandPublicAdministration,HenanUniversity,Kaifeng475001,China)

The rural poverty alleviation public service system in rural areas has affected the poverty alleviation of vast rural areas of China and the goal of building a well-off society comprehensively. In view of the historical change of the rural social structure, the state poverty alleviation strategy, grass-roots government, rural organizations and individuals and social forces and other rural poverty alleviation public service system in the form of factors continue to mature and promote the development of poverty alleviation in rural areas of China. The process of continuous improvement of China’s rural poverty alleviation public service system is the result of careful selection of the state, including the internal logic and value pursuing of the government’s continuous improvement of poverty alleviation and serving the people wholeheartedly.

rural poverty alleviation; public service system; historical evolution; inspiration

2016-10-04

任登科(1992—)， 男， 河南周口人， 硕士研究生。

D601

A

1009-4970(2017)01-0088-05