社区体育协同治理的理论基础与制度设计

王科飞

(洛阳师范学院体育学院， 河南洛阳 471934)

社区体育协同治理的理论基础与制度设计

王科飞

(洛阳师范学院体育学院， 河南洛阳 471934)

为促进我国社区体育治理体系和能力的现代化，采用文献资料、专家访谈等方法分析社区体育协同治理的理论基础和制度设计的指导思想，从建立政策和制度保障、增强供给能力、分类制定发展规划、科学进行体育设施和服务规划、加强对农村和薄弱社区的体育支援、建立评价体系等方面提出了完善社区体育协同治理制度的构想．

社区体育；治理；协同；制度

近年来国家非常重视全面深化治理体系建设， 党的十八届三中把“完善和发展中国特色社会主义制度、 推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标.2013年中央城镇化工作会议提出了新型城镇化战略， 指出要加强城乡社会服务的统筹和协调.2016年国家相继出台了《十三五公共体育设施建设规划》和《体育发展十三五规划》， 并指出“体育部门要完善社区体育服务， 加大供给力度， 积极建设全民健身设施， 提供丰富多彩的活动供给”.社区体育治理已在国家和地方层面引起了足够的重视， 但还普遍存在体育设施总量供给不足， 体育服务体系不完善， 城乡发展失衡等问题.现有政策体系还很不完善， 制度依然停留在各自为政、 以点代面的阶段.面对新的形势很有必要对社区体育协同治理的理论基础和制度设计进行研究， 从国家顶层设计和地区专项规划的角度进行思考， 形成顺畅的治理制度体系， 为社区体育更好的发展提供政策保障.

1 研究方法

1.1 文献资料法

通过中国知网、 万方数据库和相关政府网站查阅了2001年以来体育治理、 社区体育、 城乡体育协同发展等方面的相关论文、 著作和项目等资料.

1.2 专家访谈法

设计了调查问卷， 访谈了30位关于体育治理和社区体育研究的专家， 咨询他们对社区体育协同治理的理论依据、 制度体系、 发展策略等相关问题的意见.

1.3 逻辑分析法

对相关文献和资料进行逻辑上的分析和归纳， 形成研究观点和结论.

2 社区体育协同治理的理论基础

2.1 体育治理理论

1989年“治理”首次被西方学者运用到金融业中， 之后逐渐被政治学、 社会学、 管理学等学科广泛应用.20世纪 90 年代， 我国开始对国家治理体系进行研究.党的十八届三中全会提出了国家治理体系建设的重要思想， 体育治理也逐渐成为研究的热点.研究检索到“体育治理”的文献46篇， 国家社科基金3项.如2014年任海、 易剑东主持的国家社科基金重大项目分别对《我国体育治理体系和治理能力现代化》和《国际体育治理改革与中国体育治理现代化》进行了研究； 2016年胡庆山的国家社科基金重点项目对国家体育治理现代化进程中的农村体育治理进行了研究.杨桦的论文《中国体育治理体系和治理能力现代化的概念体系》对我国体育治理的概念、 内涵和本质进行了研究， 全面、 系统、深入地研究中国体育治理体系[1].范叶飞、 马卫平在《体育治理与体育管理的概念辨析与边界确定》研究中认为“体育治理的主体应该多元化， 权利应来自组织各成员， 方式应由自治和共治相结合， 导向应具有战略性”.王绍励还对体育治理的背景、 内涵进行了研究； 陈洪对体育治理体系和治理能力现代化进行研究[2].上述学者共同认为体育与国家、 民众和社会的深度融合， 决定了体育治理是构成国家治理体系的重要组成部分， 社区体育治理是完善我国体育治理和公共服务体系， 促进社区发展的必然要求， 对增强人民群众身体健康和建设体育强国都有重要意义.

2.2 社区体育理论

近30 年来， 随着社会经济的快速发展和城镇化的推进， 社区体育蓬勃展开， 形成了较为完备的理论体系.研究检索到“社区体育”的核心期刊文献392篇， 国家社科基金15项， 著作10余部.代表性著作有王凯珍的《社区体育》、 徐永祥的《社区发展论》、 陈旸的《社区体育服务绩效评价》等.1995年开始有社区体育相关国家社科基金立项， 如王凯珍对中国城市经济体制变革与社区体育发展进行了研究， 高雪峰对社区体育的发展模式和走向的研究， 王志威对中英社区体育发展的比较进行了研究， 姚继伟对社区体育公共服务大众满意度进行了研究.相关论文中学者们主要从社区体育的概念、 政策、 组织、 管理体制、 运行机制、 体育设施、 人才、 服务以及国外经验等方面进行了研究.如戴健提出“我国社区体育服务在规划中存在各自为政的现象， 应从国家顶层设计的高度进行思考”[3].樊炳有认为“要建立多系统、 多层次的行政性与自治性结合的新型社区管理体制”.李旭武认为“应理顺社区体育组织与政府行政机构的关系， 发挥社区企事业单位的作用， 多渠道筹集资金， 逐步建立社区体育工作奖励和约束机制”.付明萍建议“应提升居民的健身参与意识， 完善社区体育管理体制机制， 提升社区体育的自治化程度”[4].王凯珍在《对新世纪中国城市社区体育的发展趋势研究》中指出， “社区体育分为由经济发达的村镇演化而来的边缘社区体育， 城乡单位交叉形成的综合社区体育， 相对独立的单位社区体育以及新建的住宅小区体育等， 其发展将成多样化趋势”[5].上述学者认为社区体育的理论与实践对促进我国社区体育有效开展、 社会和谐稳定和人民群众身体健康都具有重要的现实意义.在当前城乡一体化背景下， 只有统筹城乡才能促进社区体育统一规划、 分层次、 按步骤有序的协调发展， 使体育资源科学配置， 人员效益得到最大发挥， 居民体育活动取得较好的效果.

2.3 区域发展理论

自20世纪80年代以来， 众多经济学家开始涉足区域经济研究， 后经不断扩展形成了区域发展理论.该理论涉及经济、 社会、 规划学等众多学科.研究检索到直接关于“区域体育发展”的文献58篇， 国家社科基金32项， 著作15部.如宋林飞的著作《区域发展理论与政策》、 谢英的著作《区域体育资源研究》.国家社科基金项目2006年王泽强的《统筹区域发展与区域协调互动机制研究》， 2011年刘涛的《基于国家战略的中国区域发展空间重组研究》， 2016年彭建民的《武陵山片区区域发展中村落体育的社会功效与实现》等分别对区域发展的互动机制、 战略选择和社会功效进行了研究.林向阳在论文《我国区域体育协调与共同发展的理论研究》中阐述了区域体育的概念、 特征、 内涵、 价值取向等理论问题， 提出了区域体育协调与共同发展的社会机制与动力学基础， 建立了以区域评价为先导的体育决策体制.曹彧、 董新光从体育资源配置、 结构调整、 文化导向与科技支撑、 制度建设与法制保障等6个方面提出了我国区域体育可持续发展的基本理论构想[6].邹师对体育强国目标下我国区域体育发展战略结构与特色研究， 对其战略定位、 优势、 原则和指导思想、 目标、 重点、 部署、 措施等问题进行了深入分析和讨论[7].学者们共同认为利用区域发展理论指导我国新时期社区体育实践， 可以改善城乡体育结构， 优化人力、 设施等各类体育资源， 促进农村社区发展， 形成特色鲜明的社区体育发展方式， 从而提高城乡社区体育发展水平和关联度， 促进城乡社区体育均衡协调发展.

2.4 统筹协同理论

统筹协同已被当今世界许多国家和地区确定为实现社会可持续发展的基础.研究检索到关于“城乡体育统筹”的文献113篇， “体育协同发展”的文献338篇， “城乡体育统筹”的国家社科基金6项、 著作12部.代表性著作有刘锡荣、 杜茂华的《城乡统筹的理论与实践》、 李兵弟的《中国城乡统筹规划的实践探索》等， 他们认为统筹协同要协调两个或者两个以上的不同资源或者个体， 相互协作完成某一目标， 达到共同发展的双赢效果.国家社科基金方面， 2009年杨小明的《构建和谐社会中我国城乡群众体育统筹发展研究》、 2011年卢文云的《统筹城乡发展中的村级公共体育服务现状及对策研究》、 2014年黄彦军的《新型城镇化进程中统筹城乡体育一体化发展》分别从村级、 乡镇、 城市等不同层面对城乡体育统筹策略进行了研究.刘荣增在论文《城乡统筹理论的演进与展望》中认为“城乡统筹的实质是统筹规划， 内容至少应该包括城乡基础设施、 产业、 就业和社会保障的统筹等”[8].陈伟东在《社区分类管理城乡比较与城乡统筹》中认为“社区分类管理是一种新型的城乡社区体制， 有利于完善城乡社区便民服务体系， 统筹城乡社区， 促进城乡经济社会协调发展.”韩秋红在《我国城乡群众体育统筹发展的机理与途径》中认为“城乡体育统筹的机理是体育载体、 产业、 市场、 制度等方面的综合统筹， 主要途径是改革管理制度、 加大经费投入、 健全法制保障、 优化资源配置， 支持农村体育发展， 从而构建城乡体育发展的共生界面和环境”[9].可见诸多学者研究共同认为统筹协同发展要通过制度、 体制、 科学、 教育和道德规范等方式保证公平， 在此基础上共同竞争， 相互促进.运用统筹协同理论可以提高社区体育发展效益， 逐步缩小城乡社区之间的差距， 达到共同发展的目的.

3 社区体育协同治理制度设计的指导思想

3.1 把握宏观性与微观性的关系

社区协同体育治理是一个系统工程， 它应以社会服务和体育发展总体规划为统领， 以体育涵盖的各分类规划为基础， 以城乡发展、 土地利用和体育专项等规划为支撑， 形成定位清晰、 功能互补、 统一衔接的制度体系.首先， 应从国家宏观层面研究社区体育治理的内涵， 确立制度设计的总体任务、 目标、 原则、 时限等.为避免在制度理解和认识上的偏差， 宏观制度设计应遵循“宜宽不宜窄、 宜少不宜多”的原则.其次， 由于我国经济和社会发展不平衡， 社区体育治理工作刚刚起步， 受制于社区体育涉及的点多、 面广， 因此制度的编制与实施还要从微观层面进行设计， 针对各级社区体育发展的具体情况， 完善各个层级相应的制度， 建立既符合国情、 比较完整、 覆盖城乡， 又结合自身特点、 可持续的特色社区体育治理制度.

3.2 把握通用性与可操作性的关系

社区协同体育治理作为今后一段时期社区体育发展的基本制度框架， 首先， 应具有通则性， 制度设计要避免过多过细、 面面俱到， 应着力突出制度的上位性、 普适性、 参照性和指导性原则， 注重社区体育制度在国家层面、 各部委层面与地区基础层面的衔接配合， 增强制度总体的空间指导与约束功能， 使不同地域、 不同层阶社区居民获得基本体育权利； 其次， 要做到可操作性， 制度的编制要在长效性和实用性上有所体现， 使社区体育设施建设和服务开展有计划可寻， 有标准可依， 有部门负责.为提高公共体育产品和服务供给的有效性和公民的体育幸福感， 制度设计还应突出问题导向、 设计具体实施方案和对策建议， 以提升制度实施的便利程度.同时也应深入研究社区体育治理领域内各子制度、 专项制度的有机联系和互动衔接， 明确层级关系， 减少上层制度与下层制度的不协调现象， 避免因规划内容重复交叉， 引起的权责不分和相互牵制.

3.3 把握统筹性与均衡性的关系

社区体育协同治理的最终目的是要实现人人享有基本体育权利， 因此应处理好总量统筹与结构均衡的关系.制度设计既要强调社区体育总体规划、 总体统筹、 总量供给， 又要突出分层次、 分步骤、 区别对待、 因地制宜.首先， 制度设计要建立统一的治理领导体系， 有效调控社区体育在供给与需求、 速度和效益、 数量和质量、 重物和重人、 均等化和个性化、 社会效益和产业效益、 需求满足和需求引导等诸多方面问题.要逐步改变投入重城市轻农村， 发展水平严重不协调， 政策和福利悬殊的局面， 形成全国和各地区社区体育协同、 一致的发展机制.其次， 还要充分认识和理解我国社区体育发展的非均衡性， 根据当地的经济和社会发展水平， 因地制宜制定城市和乡村体育发展规划和措施， 标准可以存在差异， 实行区别对待.贫困地区社区体育发展要量力而行， 有序推进， 还要加大发达地区对其的支援和扶植力度， 促进不同地区体育的协同发展.

4 构建社区体育协同治理制度体系的具体措施

4.1 做好社区体育治理制度的整体设计

国家层面要提高社区体育发展的标准， 出台和完善社区体育治理的顶层政策， 对国家社区体育发展做出统一性和目标性的规划.新的制度要明确城市规划、 建设和体育部门各自的责任， 加强合作， 信息互通， 在社区体育年度投资规模、 建设内容、 分布位置等方面清晰地列出， 以便于具体操作和实施.各省、 市要认真学习和贯彻体育治理思想， 结合地区实际进行积极探索， 在设施建设、 资金供给、 人员配备、 服务开展等方面进行具体和连贯的制度设计， 出台如《河北省城市社区体育示范工程实施方案》《河南省建设体育强省规划纲要》《安徽省农民体育健身工程实施方案》等涉及城乡社区体育发展的文件.在制度设计的过程中还要积极征求社会和区域内社区居民的意见， 使他们也参与到政策制定、 组织建设和活动开展中来， 推动社区体育治理制度的科学化和现代化.

4.2 从供给侧建立社区体育治理的保障措施

社区体育治理制度设计中供给制度是关键环节， 应充分发挥政府、 社会和市场的作用， 通过政府预算、 社会投入、 捐赠等形式， 建立新型供给制度， 实现城乡在设施、 资源、 管理与服务等多方面供给的统筹和协调[10].要根据社区体育服务需求的多层次、 多样化， 实现供给模式的多元化， 形成政府主导型、 市场型和混合型共存的供给方式.东部经济发达地区要充分发挥社会资金在社区体育服务中的作用， 逐步推进市场化运作， 提高体育供给能力， 促进居民体育消费， 构建以市场为主导的供给制度.中西部城市社区可以在一定程度上引入社会资金， 弥补政府供给的不足， 适度开展低收费型体育服务， 构建政府和市场混合型的供给制度.西部贫困农村社区要以政府投入为主， 加强基础设施建设和人员配备， 构建政府主导型的体育供给制度.

4.3 统筹规划社区体育设施与服务体系建设

体育设施不足与服务水平低是制约我国社区体育发展的主要障碍.要加强城乡公共体育设施的协调和分类覆盖， 根据社区的经济水平、 空间布局、 人口规模等因素建设市、 县、 乡镇、 社区多级健身设施体系.严格遵循社区体育设施建设标准， 加大室内体育设施和专用体育设施的配备， 突出体育设施的多样性， 使各类体育设施比例协调.在体育设施建设时可将轮滑、 广场舞、 武术、 球类等群众喜欢的项目引入社区， 增加体育设施的丰富程度和区域特色.同时还要探索多样化的体育设施管理和维护方式， 政府可以采用直接投资、 委托相关公司管理、 购买体育公共服务等形式， 使企业、 居委会和个人参与到体育设施的维护中来.我国城乡社区体育服务仍处于初级阶段， 发展失衡问题尤为突出.各级政府部门要积极落实国家公共体育服务均等化要求， 从体育服务的组织建设、 投入方式、 人员配备等多方面， 制定本地区公共体育服务规划.如晋城的“县级社区全民健身运动会的全覆盖”； 郑州的“打造城市社区15分钟健身圈、 农村5公里健身圈”； 阜阳的“打造覆盖城乡和相互连接的各类健身点、 健身带”.城市社区要增强体育服务的种类， 增加社会体育指导员、 健身教练的数量和水平， 为居民提供体质监测、 信息传播、 活动指导等多样化服务.农村要以乡镇为中心建立居民社区健身服务网络， 着力加强社区服务组织和社团建设， 借助当地的自然资源、 文化和民俗体育资源， 大力发展特色社区体育服务.

4.4 分层次和分类型制定基层社区体育治理制度

为更好地进行社区体育治理， 应根据不同类型社区的发展水平和阶段， 制定相应的基层政策[11].要从政策法规、 资金、 场地设施、 管理服务、 体育活动开展等方面对城乡各层次社区体育治理的任务和措施进行规划.制度设计不仅要有指导性目标， 也要有约束性目标； 不仅要有时间性目标， 也要有空间和地域性目标； 不仅要有定性目标， 也要有定量指标.还要分类型制定针对性的具体措施.如农村自然村社区应以体育设施配套和资源整合为主， 关注农村留守人口， 培养居民体育意识并开发利用好自然和传统体育资源.城市新建社区体育组织建设较为薄弱， 应重点完善体育治理体制和制度建设， 加强体育管理部门的专业人员配备和体育社团建设.城市高档社区居民有一定的消费能力， 应增加社会体育指导员、 健身教练的数量和水平， 加强社区体育协会和俱乐部建设， 促进体育消费.

4.5 加强农村和薄弱社区体育扶持计划

农村和薄弱社区是制约城乡体育均衡发展的关键环节， 也影响着我国社区体育协同治理的效果.要根据这些社区自身的情况， 深度挖掘其内部潜能.如在农村社区可以突出区域和地方特色， 发展与当地自然环境相结合的体育项目， 实施“走出去”战略， 扩大影响； 还要开展传统风俗体育文化项目和竞赛， 发展体育旅游， 把外地游客吸引进来， 带动地方经济和体育事业[12].城市薄弱社区可以利用城市经济发达的优势， 争取政府政策支持和社会资金建设体育设施， 吸纳高校学生和社会志愿者担任社区体育指导员， 提高体育服务能力.还要结合社会各方力量， 从制度设计、 设施建设、 体育人才等多层面建立体育发达地区对农村和薄弱社区的支援制度和机制， 形成对口支援的长效机制.

4.6 建立多元化的社区体育协同治理评价体系

社区体育绩效评价和监管能够提高治理主体对体育工作的重视程度.应针对我国社区体育类型多样、 发展不均衡的现状， 构建社区体育协同治理的总体思路和分步骤实现方式以及绩效评估和激励机制， 形成“政府监管、 内部治理、 社会参与”的多角度现代化保障体系， 实现人人享有的参与权利， 提高体育治理水平和效率.在这个过程中， 要针对不同地区和社区情况， 从体育设施、 人力、 经济、 环境、 服务效果、 居民满意度等方面建立绩效评价体系， 并引入第三方评价， 建立多元化评价机制， 保障公共体育资源发挥最大效能[13].形成既有分类又有统一， 全面、 多样的社区体育评价体系， 促进社区体育治理工作的有效开展.

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[责任编辑 胡灵敏]

The Theoretical Basis and System Design of Community Sports Coordinated Management

WANG ke-fei

(College of Physical Education, Luoyang Normal University, Luoyang 471934, China)

In view of the modernization of community sports management system and management efficiency, this study applies the methods of literature research and expert interview to analyze the theory base and system design of community sports coordinated management. Constructive conception of improving community sports coordinated management is proposed from the perspectives of policy making, supply facility improvement, categorized development planning; scientific planning of sports facilities and services, supports on community sports in rural areas and worse-off communities, and setting up evaluation system.

community sports; management; coordinate; system

2016-12-20

河南省哲学社会科学规划项目(2016BTY009)； 河南省教育厅人文社科重点项目(2015-ZD-133)

王科飞(1980—)， 男， 河南洛阳人， 硕士， 副教授. 研究方向： 社会体育学.

G80-3

A

1009-4970(2017)02-0064-05